加拿大行政法體系中的司法審查制度

何曉琦

福建江夏學(xué)院，福建 福州 350108

近年來，和行政法相關(guān)的司法審查案例大量增加，這種情況并不僅僅發(fā)生在普通法的國家。造成這種現(xiàn)象的原因：一是由于行政機(jī)構(gòu)的膨脹造成行政行為的增加。行政機(jī)構(gòu)的膨脹很大原因是由于全球范圍內(nèi)各種不確定的內(nèi)部和外部因素的出現(xiàn)，需要行政機(jī)構(gòu)出手干預(yù)，例如，新技術(shù)出現(xiàn)造成的新問題，全球范圍內(nèi)不斷出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)和公共安全危機(jī)。二是行政法調(diào)整的范圍和以前相比較都得到了很大的拓寬。行政法原本是為了制約政府部門的行政行為，但行政法庭并不僅僅解決行政行為引起的沖突，例如，加拿大各省的《屋主與租戶法》是調(diào)節(jié)房屋出租人和承租人糾紛的。

在普通法國家，法庭根據(jù)其固有的天然權(quán)力以及法律的授權(quán)，對行政行為以及行政庭的裁決享有當(dāng)然的司法權(quán)，審查政府部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)的行政行為，并對不當(dāng)行政行為作出司法救濟(jì)。這種司法權(quán)的獲得，要追溯到1215年的英國《大憲章》（Magna Carta），在其后漫長的歲月中，經(jīng)各種成文法和慣例法的加持，法庭對行政行為的管轄權(quán)得到不斷加強(qiáng)。加拿大繼承了英國的普通法傳統(tǒng)，在大量的憲法性文件和聯(lián)邦分權(quán)制度的支持下，各級法庭在參與國家管理和影響公共政策方面，擁有巨大的司法管轄權(quán)。

一、加拿大行政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

加拿大的國家管理分為立法、司法和行政三個部分，其中，從聯(lián)邦和省一級的政府行政部門又衍化出大量獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)和委員會，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)稱作行政管理機(jī)構(gòu)（Administrative Agencies），政府部門和獨(dú)立機(jī)構(gòu)作出的行政行為，受到憲法和行政法的制約。

加拿大聯(lián)邦和省級政府存在大量獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)的原因和加拿大的政治和文化淵源有關(guān)，為了保證行政管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受政治因素的影響，以及縮小政府部門的編制和預(yù)算，獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)有不斷擴(kuò)大的趨勢。這些機(jī)構(gòu)縮減了政府的開支和人工成本，同時因為行政委員會大多由專業(yè)人士組成，大大提高了委員會的專業(yè)化和可信度。1989年，Robert Macaulay發(fā)現(xiàn)全加拿大有1500個獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)，在安大略省有580個獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)。[1]截止2020年初，安大略省仍有551個獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)和委員會，分布在農(nóng)業(yè)、教育、社會服務(wù)、環(huán)境和資源、文化、健康、勞工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個領(lǐng)域。[2]

在行政法的裁決體系中，針對行政行為的裁決是由行政庭（administrative tribunals，有時也被翻譯成“行政仲裁庭”、“行政裁判所”）執(zhí)行的。在加拿大，行政庭不是正式法庭，獨(dú)立于法院的審判系統(tǒng)之外，最多只能算是“準(zhǔn)法庭”。

二、加拿大行政法的授權(quán)和原則

無論是各級政府部門或者是獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)（委員會），它們的行政權(quán)都源自法律的授權(quán)（delegation）。因此，政府和準(zhǔn)政府部門的任何行政行為，沒有得到法律的授權(quán)都是違法的，并且這種行政權(quán)不允許被再次授權(quán)（sub-delegation）。

處置行政行為和行政庭裁決結(jié)果的司法權(quán)（jurisdiction），則來自于普通法的慣例和法律授權(quán)。根據(jù)John Swaigen[3]的總結(jié)，加拿大的行政法有六個基本原則：

1.行政裁決的決定人必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)作出裁定；

2.行政裁決的決定人有自由裁量權(quán)的時候，作出的裁定必須合理；

3.行政裁決人必須遵循程序合法的原則（程序正義），尤其是在涉及當(dāng)事人權(quán)益的時候；

4.法律授權(quán)某個部門或個人作出裁決時，這種權(quán)力不能再次授權(quán)給第三方；

5.下一級政府制定（或被授權(quán)制定）的法律，必須與授予權(quán)力的上級法律一致，尤其是立法目的和法律調(diào)整的范圍必須一致。

6.當(dāng)行政裁決者違反了以上五條原則中的任何一條，高等法庭有權(quán)介入并進(jìn)行糾正（司法審查）。

在加拿大，一個行政行為作出后，當(dāng)事人如果認(rèn)為自己的權(quán)利受到了傷害，可以有三種渠道尋求法律救濟(jì)，也被稱為“重審機(jī)制”：（1）申請重新審議（reconsidered）；（2）向地方法院上訴（appealed）；（3）司法審查（reviewed）。

這三個層次的行政救濟(jì)：第一個層次相當(dāng)于我們熟知的行政復(fù)議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，一些機(jī)構(gòu)（包括行政庭）有權(quán)力對行政行為和部分行政裁決進(jìn)行復(fù)議。第二個層次是向省級地方法院（法庭）上訴，一般只有最終的行政裁決可以上訴，在法庭舉證的材料和在行政庭舉證的材料必須是相同的。第三個層次則是司法審查，實際上最初的行政法體系的設(shè)計并沒有這個環(huán)節(jié)，立法者希望行政庭是最終的裁決者，但當(dāng)大量行政訴訟案涉及到程序法和司法權(quán)限，并且涉及公民基本和權(quán)利義務(wù)時，行政庭無權(quán)展開程序法以及憲法相關(guān)的審查，只能尋求高等法院的司法審查。

三、加拿大行政法中的司法審查

當(dāng)事人認(rèn)為遭遇了不當(dāng)行政行為或者對行政庭的裁決不滿，在法律允許下可以要求司法審查，一般審查公共部門的行政行為或者行政庭的裁決是否越權(quán)（exceeding jurisdiction）。加拿大對行政行為或行政裁決有兩級司法審查：一是聯(lián)邦法院的司法審查，包括聯(lián)邦法院和聯(lián)邦上訴法院；二是省級法院的司法審查，一般由省高級法院的分院（分庭）進(jìn)行司法審查，有時候極少數(shù)的案子也可以由省級高等法院直接審查。加拿大是聯(lián)邦制國家，司法權(quán)實行聯(lián)邦和省級分權(quán)制，聯(lián)邦法院只能審查聯(lián)邦法律授權(quán)的行政行為，不能審查由省級法律授權(quán)的行政行為，而省級法院也只能審查省級法律授權(quán)的行政行為。

（一）司法審查的權(quán)限和程序

聯(lián)邦法院的司法審查程序遵循《聯(lián)邦法院法》（FCA）[4]和《聯(lián)邦法庭章程》（FCR）[5]的相關(guān)規(guī)定，以及授權(quán)成立行政庭的相關(guān)法律。而省級法院的司法審查，一般遵循各省的程序法，例如在安大略省，行政行為的司法審查，由省《法院法》（CJA）[6]和《民事訴訟程序章程》（Rules of Civil Procedure）[7]，同時有專門的《省司法審查程序法》（Judicial Review Procedure Act）[8]。因為行政不當(dāng)行為往往涉及民事賠償，民事訴訟程序在行政法體系中占有重要地位，這方面也是近年來行政法研究的重點。

（二）司法審查的范圍

加拿大的憲法和行政法的司法審查，在普通法體系中都很強(qiáng)烈的特點，總體來說，非常關(guān)注公民最基本的權(quán)利，注重法理學(xué)上的解釋。并非所有的行政行為都可以進(jìn)行司法審查，能夠進(jìn)入司法審查的行政行為主要包括：

1.只有公共行為主體的行為和決定才可以進(jìn)入司法審查的范圍。公共行為主體一般指政府部門和準(zhǔn)政府部門，可以是政府部門直接的行為，也可以是授權(quán)其它機(jī)構(gòu)作出的行為。私人行為，例如一家私人企業(yè)和雇員之間的勞動糾紛，可以構(gòu)成一個行政訴訟案件，并由勞動關(guān)系仲裁庭（行政庭）裁決，但不能進(jìn)入司法審查。

2.只有當(dāng)行政主體的行為屬于法定行為的時候，才可以進(jìn)行司法審查，例如更新一個執(zhí)照。但如果行政主體的行為只是一般意義上的商務(wù)、管理行為，不含有法定性質(zhì)（statutory powers）時不能進(jìn)行司法審查。例如，政府部門購買辦公用品的行為一般不能進(jìn)行司法審查；但同樣的行為如果涉及到購買辦公用品的法律授權(quán)，則有可能涉及司法審查。

3.一般只有包含基本權(quán)利的終結(jié)性行政行為，才可能進(jìn)入司法審查。司法審查一般只審查和權(quán)利、義務(wù)，以及對主體授權(quán)的相關(guān)行政行為。如果是沒有終結(jié)性的行政行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)要求先進(jìn)行再審查（復(fù)議）或向地方法院上訴。

4.法庭對于行政庭的監(jiān)督司法權(quán)是一種自由裁量權(quán)。有權(quán)進(jìn)行司法審查的高等法庭在很多情況下可以拒絕接受司法審查的申請，例如，當(dāng)事人沒有預(yù)先尋求其它的行政救濟(jì)（復(fù)議、上訴）、時間上不合理的拖延（尤其是明顯對另一方當(dāng)事人不公平）、申請基于不合理的假設(shè)上、申請的內(nèi)容明顯沒有實際意義、非司法可以裁決的申請（例如，純政治的問題、道理問題、倫理問題）。

（三）司法審查的基礎(chǔ)

無論是加拿大聯(lián)邦法院或者是省高等法院的分院，司法審查都必須有基本的審查基礎(chǔ)（背景），在《聯(lián)邦法院法》（FCA）s.181（4）和《省司法審查程序法》（JRPA）s.2中規(guī)定，申請人的司法審查申請要有足夠的審查基礎(chǔ)，只有出現(xiàn)管轄權(quán)瑕疵、適用法律錯誤、事實錯誤、程序不公平，這幾種情況才可以申請司法審查。

（四）司法審查的原則

司法審查的原則（標(biāo)準(zhǔn)）是指法庭對具體的行政行為進(jìn)行司法審查時候采用的原則，它往往決定一個案件的最終結(jié)果，加拿大以往的判例曾經(jīng)確立了多條有關(guān)行政法的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。在2008 年 Dunsmuir v.New Brunswic[9]勞 動 合 同糾紛案中，Dunsmuir是New Brunswick省政府的新雇員，他的試用期在三次延期后被終止勞動合同，案件經(jīng)當(dāng)?shù)貏诠ば姓ゲ脹Q后，雙方一直上訴到省高等法院、省高等上訴法院和聯(lián)邦最高法院。從該案開始，聯(lián)邦最高法院確立了目前對行政行為司法審查最重要的兩條原則：

1.合理性原則（Standard of Reasonableness）：這條原則相對要求不是太嚴(yán)格，除了體現(xiàn)法庭在行政行為的司法審查中有很大的自由裁量權(quán)外，合理性原則也體現(xiàn)了法庭對行政決定的尊重。當(dāng)一個具體行政行為的結(jié)果處于可接受的合理范圍內(nèi)的時候，或者說處于法庭可以容忍的范圍內(nèi)，法庭一般采取不介入的原則。

2.正確性原則（Standard of Correctness）：這條原則相對比較嚴(yán)格，如果一個行政行為一開始在適用法律和事實上有瑕疵并且明顯影響到了結(jié)果，一般來講這樣的行政行為將會被否決。法庭在司法審查時，并不遵循初始行政決定的判決進(jìn)行審查，而是對行政行為或行政裁決重新進(jìn)行法律分析并作出新的判決。

（五）司法審查的步驟

法庭在司法審查時，大法官要考慮多方面的內(nèi)容，但一般可以簡化為以下三條步驟：

1.法庭首先確定糾紛的性質(zhì)。厘清挑戰(zhàn)行政庭的理由，一般有以下幾類：（1）基于事實不清；（2）適用法律不當(dāng)；（3）同時具有事實不清和適用法律不當(dāng)；（4）是基于政府的一項政策；（5）基于行政庭的自由裁量權(quán)。

2.法庭考慮可能存在的法理學(xué)問題或者沖突。高等法院案件的判決，都有法理上的解釋，這對法官的要求也非常高。在這一步，法庭要根據(jù)普通法的原則，回顧以前相似的案件，當(dāng)時采取的是什么審查標(biāo)準(zhǔn)，對目前的案件是否適用或者可作參考。

3.如果經(jīng)過法理學(xué)觀點的回溯，沒有找到合適的參考標(biāo)準(zhǔn)，法庭則進(jìn)行新的分析和判斷，在確立新的適用標(biāo)準(zhǔn)的時候，一般基本于以下幾點的考慮：（1）問題的法律性質(zhì)；（2）行政庭或行政行為決定人是否采取了避免司法審查的行為（privative clause）；（3）行政決定或行政庭裁決中相關(guān)的專家的意見（很多行政決定涉及到技術(shù)性問題，因此相關(guān)行為人和裁決人經(jīng)常包含了某領(lǐng)域的專家）；（4）適用法律。

四、結(jié)論

隨著政府對經(jīng)濟(jì)和社會生活的進(jìn)一步介入，普通法國家的行政法和行政訴訟都得到了大大的發(fā)展。在加拿大，憲法和行政法都可以看作是對公共權(quán)力的一種限制，而行政權(quán)則必須得到法律的授權(quán)才能獲得，所以對行政法和行政權(quán)的研究，都要詳細(xì)追溯權(quán)力的來源。這種行政權(quán)嚴(yán)格受限于授權(quán)法的思想，值得一些行政權(quán)力過于強(qiáng)大的國家學(xué)習(xí)借鑒的。加拿大行政法的司法權(quán)主要有以下一些值得參考的地方：

（一）行政權(quán)實際上是法律對權(quán)力的授權(quán)或讓渡，因此無論是哪種行政救濟(jì)方式，對法律來源的審查，對行政行為和裁決的權(quán)力來源的確認(rèn)都是最重要的，因為沒有任何一項行政權(quán)力不是通過授權(quán)獲得的。對于行政權(quán)的來源，要考慮三個問題：誰有權(quán)作出決定？哪些行政權(quán)是通過授權(quán)獲利的？行政權(quán)是如何運(yùn)行的？

（二）在加拿大，憲法起到?jīng)Q定性的作用。在行政法的司法審查中，首先要考慮行政行為和行政庭的裁決是否違反了《加拿大權(quán)利和自由憲章》（Charter），這是加拿大憲法中和公民關(guān)系最密切的憲法文件。其次，因為加拿大是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦和各省是分權(quán)治理，司法審查時要考慮到行政權(quán)是否越權(quán)，是屬于聯(lián)邦還是省里的行政權(quán)。

（三）普通法的基本原則同樣在行政法中得到體現(xiàn)，司法審查時要考慮普通法的三個基本限制條件：程序正義的限制、司法管轄權(quán)的限制和法律瑕疵的限制。

（四）加拿大行政權(quán)的授權(quán)來源復(fù)雜，行政復(fù)議和法庭上訴可以看作是法律自身的糾錯機(jī)制。因為法律來源不同，不同行政庭的程序和裁決過程差異很大，整個行政救濟(jì)實施過程都要追溯授權(quán)的法律來源。例如，有些行政行為是不能直接上訴的，有些行政行為經(jīng)過復(fù)議后則不能上訴。

（五）當(dāng)行政法的糾錯機(jī)制失效時，司法審查才介入。高等法院的司法審查盡管有最終的決定權(quán)，但絕大部分情況下，高等法院并不會直接作出代替原來裁決的決定，而是退回去要求原裁決人重新進(jìn)行裁定。