船載集裝箱危險貨物謊報瞞報查處的執(zhí)法風險研究

李浩強 廣東海事局危管防污流動工作站

1.前言

船載集裝箱運輸是包裝危險貨物水路運輸?shù)氖走x方式。基于集裝箱水路運輸?shù)姆忾]性，危險貨物謊報瞞報導致的危險貨物泄漏、火災、爆炸等水上交通安全事故時有發(fā)生，對航運和水域環(huán)境造成安全威脅和污染，影響航運業(yè)的發(fā)展。

針對集裝箱危險貨物瞞報謊報問題，我國海事管理機構(gòu)已有相關(guān)查處機制，其中存在一定的執(zhí)法風險。本文對查處船載集裝箱危險貨物的過程中可能面臨的執(zhí)法風險進行分析，為規(guī)避執(zhí)法風險提供解決思路。

2.現(xiàn)行船載集裝箱危險貨物謊報瞞報查處機制

對于已申報為危險貨物的集裝箱，其載運的船舶、托運人或代理人應向海事管理機構(gòu)辦理申報手續(xù)。針對集裝箱危險貨物謊報瞞報為普通貨物的違法行為，我國海事管理機構(gòu)主要有如下兩項查處機制。

2.1 目標集裝箱篩選和現(xiàn)場開箱檢查機制

（1）海事執(zhí)法人員先從托運人、貨主或碼頭方獲取水路貨運艙單信息，然后將艙單和托運人信息導入危險貨物比對系統(tǒng)，檢查是否有危險貨物名稱或其他可疑情況，如化工企業(yè)對某一貨物申報的貨名為“玉米”等。結(jié)合貨物名稱、性質(zhì)、始發(fā)港等信息篩選可疑目標集裝箱。

（2）制作開箱檢查通知書并發(fā)至船公司和碼頭，通過協(xié)調(diào)托運人、代理或碼頭方，將目標箱提到適宜開箱檢查的場地，進行現(xiàn)場開箱檢查。開箱過程中需要貨主、船方、碼頭三方在場，并落實安全防護措施。

（3）開箱檢查過程中，如發(fā)現(xiàn)可疑貨物，則要求船方提交相關(guān)資料或非危證明。若資料核查有效，則通知船方放行；若資料不足或明顯證據(jù)表明是危險貨物，則取樣送檢。如證實為危險貨物，則提交行政處罰崗位做后續(xù)處理。

2.2 舉報獎勵機制

根據(jù)《船舶污染和船舶載運危險貨物違法行為舉報獎勵辦法》，任何單位和個人均有權(quán)舉報船載危險貨物謊報瞞報的違法行為。海事管理機構(gòu)經(jīng)調(diào)查認定舉報屬實的，在調(diào)查處理并對責任人實施行政處罰后，對舉報人實施獎勵。

3.集裝箱危險貨物謊報瞞報查處的執(zhí)法風險分析

3.1 監(jiān)管資源相對不足導致的風險

集裝箱貨物水路運輸量巨大，海事管理機構(gòu)監(jiān)管資源相對不足，尚未做到對謊報瞞報危險貨物的全面排查。目前現(xiàn)場開箱檢查的主要方式為人工抽查，一方面選箱隨意性較大、效率較低；另一方面，在現(xiàn)場檢查過程中執(zhí)法人員難以判斷貨物名稱和標簽真?zhèn)危糠职b貨物如罐裝液體等無法查看，暫未形成有效的危險貨物識別手段。因此，通過瞞報載運而未被發(fā)現(xiàn)和查處的集裝箱危險貨物不在少數(shù)，存在監(jiān)管不到位的風險。

3.2 主管機關(guān)之間信息交流不暢導致的風險

各海事管理部門以及同地區(qū)各主管機關(guān)之間存在信息孤島，被管理對象的申報信息不共享，申報的隨意性較大，缺乏對危險貨物的信息交流和合作，未形成閉環(huán)管理和聯(lián)動機制，存在因信息交流不暢導致出現(xiàn)監(jiān)管漏洞的風險。

3.3 涉及集裝箱扣押費用的風險

涉嫌謊報瞞報的集裝箱在扣押期間，存放在堆場過程會產(chǎn)生費用。目前開箱檢查所產(chǎn)生的費用目前是由碼頭方向貨主或托運人追償。而根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，貨物在被扣押期間的保管費用由行政機關(guān)承擔。已對貨物承擔保管責任的碼頭經(jīng)營人，應向行政機關(guān)主張保管費用，因此存在被追償保管費用的風險。

3.4 集裝箱扣押場所無保管資質(zhì)導致的風險

（1）根據(jù)《危險化學品安全管理條例》，危險化學品的儲存有相關(guān)要求及配套制度，普通貨物碼頭無保管危險化學品集裝箱的資質(zhì)及條件。而目前謊報瞞報危險化學品被查獲后至取樣前，仍存放于原普通貨物碼頭。如危險貨物在扣押期間，因碼頭無保管資質(zhì)而發(fā)生損壞、變質(zhì)、自燃甚至爆炸、火災等事故，導致貨主或碼頭方利益受損，可能引發(fā)訴訟風險。

（2）部分謊報瞞報危險貨物價值不高，可能低于處罰金額。被海事執(zhí)法人員查獲后，可能發(fā)生托運方或貨主棄貨的情況。如集裝箱危險貨物存放于普通貨物碼頭，同樣存在上述風險，也可能引發(fā)危險貨物存放、轉(zhuǎn)運、保管費用和歸屬問題等一系列糾紛。

4.規(guī)避執(zhí)法風險的措施

4.1 運用信息化手段高效選箱和助力檢查

從監(jiān)管資源相對不足的現(xiàn)狀出發(fā)，海事管理機構(gòu)需要合理運用信息化技術(shù)手段，提高篩選可疑目標集裝箱和現(xiàn)場開箱檢查的效率。

（1）利用船載危險貨物集裝箱智能選箱系統(tǒng)[2]和集裝箱船舶運載危險貨物安全管理系統(tǒng)[3]選箱。前者可從大數(shù)據(jù)平臺上抓取船名、航次、貨物名稱和規(guī)格、申報單位、收發(fā)貨人、貨源地等關(guān)鍵信息，通過系統(tǒng)設置風險等級算法，最終篩選出風險等級最高的嫌疑目標箱并實現(xiàn)自動推送；后者可自動將危險化學品名錄與來自港口EDI中心的信息進行比對，從而縮小檢查范圍，并結(jié)合人工判斷來確定可疑目標箱。

（2）運用“貨查查”A PP助力現(xiàn)場開箱檢查。海事執(zhí)法人員可通過輸入名稱，查詢到該貨物的性質(zhì)、類別、運輸要求、包裝導則、積載隔離、應急措施等信息，進而初步排查貨物是否屬于危險貨物或危險化學品，提高執(zhí)法效率。

4.2 推進危險化學品全物流鏈管理

（1）利用科技創(chuàng)新手段，搭建跨部門貨物大數(shù)據(jù)平臺，加強危化品安全監(jiān)管信息化建設，建立危險化學品行業(yè)重點監(jiān)管企業(yè)、產(chǎn)品名稱、數(shù)量、流向、運輸工具、從業(yè)人員等信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息共享互通，形成貨物大數(shù)據(jù)平臺。將危險化學品生產(chǎn)、分銷、倉儲、運輸、使用和處置廢棄等環(huán)節(jié)和鏈條進行有效銜接，引入科學的智慧物流體系，實現(xiàn)危險化學品全物流鏈管理。

（2）在有條件的地區(qū)或城市建立統(tǒng)一的口岸服務“單一窗口”平臺，實現(xiàn)各口岸部門貨物數(shù)據(jù)共享，完善過程管理、監(jiān)管執(zhí)法、信息共享等方面的應用水平，建立各口岸部門之間的互聯(lián)通報機制，借助海關(guān)的貨物信息和技術(shù)手段等和來推進海事管理機構(gòu)的查驗工作，形成各口岸部門對水路運輸?；俘R抓共管、形成輻射合力的良好局面。

4.3 建立開箱檢查費用保障機制

（1）制定開箱檢查資金預算，設立針對集裝箱危險貨物現(xiàn)場開箱檢查的專項經(jīng)費，保障現(xiàn)場監(jiān)管工作有序進行。海事管理機構(gòu)可向上級提議出臺關(guān)于開箱檢查費用的管理細則，明確可疑危險貨物扣押期間產(chǎn)生費用的歸屬問題。

（2）根據(jù)《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規(guī)定》，海事管理機構(gòu)實施監(jiān)督檢查時，有關(guān)單位和個人應當予以協(xié)助和配合，不得拒絕、妨礙或者阻撓。海事機構(gòu)可向上級部門提議出臺相關(guān)管理規(guī)定，對疑似危險貨物謊報瞞報的集裝箱實施短期扣押（如兩天內(nèi)），碼頭應免收海事管理機構(gòu)的場地費用。

4.4 建立危險化學品臨時儲存場所

可由海事部門牽頭，向上級部門和地方政府申請設立集裝箱危險化學品臨時管理專項資金，建立相關(guān)資質(zhì)的危險化學品臨時儲存場所,配備運輸車輛和危險化學品專業(yè)轉(zhuǎn)運操作人員。對開箱檢查發(fā)現(xiàn)的疑似危險化學品，立即轉(zhuǎn)移至臨時儲存場所，避免長時間放置于無管理資質(zhì)的碼頭堆場。