論我國(guó)水資源用途管制制度的構(gòu)建

賈卓婭

山西財(cái)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 太原 030031

我國(guó)水資源總量豐富，但時(shí)空分布不均，人均占有量少，供需不平衡問(wèn)題日益嚴(yán)重。面對(duì)既定用途間用水競(jìng)爭(zhēng)激烈、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擠占生態(tài)環(huán)境用水、水資源浪費(fèi)和水生態(tài)破壞等問(wèn)題［1］，亟需構(gòu)建一套科學(xué)完善的水資源用途管制制度體系實(shí)現(xiàn)我國(guó)最嚴(yán)格的水資源管理目標(biāo)。

一、水資源用途管制的涵義

水資源用途管制是國(guó)家為保證水資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)，在尊重水資源特性的基礎(chǔ)上，編制水資源規(guī)劃，科學(xué)確定水資源用途，區(qū)分用途地對(duì)水資源利用和用途變更行為作出一定的限制，采用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等強(qiáng)制性管理手段，以確保用水者嚴(yán)格依法按照既定用途利用水資源的管理制度。

二、水資源用途管制的必要性分析

植草益認(rèn)為：通常意義上的規(guī)制，是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)個(gè)人和經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。［2］激勵(lì)性管制理論主張盡可能用法律法規(guī)式管制給予管制對(duì)象以激勵(lì)，從而提高資源的配置效率。

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)實(shí)行水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離制度的前提下，為了追求自身利益最大化，水資源使用權(quán)者一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的無(wú)序過(guò)度用水行為造成了水資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞，為了協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益，國(guó)家作為水資源所有權(quán)的擁有者當(dāng)然地行使行政管理職權(quán)，而從水資源的不同用途角度出發(fā)建立嚴(yán)格的管理制度是有效的。

三、我國(guó)水資源用途管制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）我國(guó)水資源用途管制的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國(guó)水資源用途管制主要依據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《水資源綜合規(guī)劃》等政策和規(guī)劃做出的總體部署和指引，嚴(yán)格按照《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，實(shí)施了一系列水資源用途管制措施，主要包括：水資源規(guī)劃，對(duì)流域或區(qū)域的水資源開發(fā)利用作出總體部署；水資源論證，包括針對(duì)供水、需水、用水的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證［3］；取水許可制度和有償使用制度，即向國(guó)家、供水企業(yè)有償取得取水權(quán)、用水權(quán)須獲得許可或批準(zhǔn)；總量控制和定額管理相結(jié)合，兩者互動(dòng)協(xié)調(diào)作為節(jié)約用水和污染防治的有力保障；水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，允許水權(quán)在水權(quán)交易平臺(tái)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

通過(guò)實(shí)施以上措施，我國(guó)各項(xiàng)水資源規(guī)劃陸續(xù)編制完成并被批復(fù)，被批準(zhǔn)許可水量逐步遞減，重要江河、湖泊水量分配方案及流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)的用水總量和排污總量控制指標(biāo)都已基本確定，［4］大部分省市也已陸續(xù)出臺(tái)了用水定額標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同用途作出進(jìn)一步細(xì)化。［5］總之，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量逐年降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)逐年提升，工業(yè)用水量基本穩(wěn)定，最終保證了生態(tài)環(huán)境用水量。

（二）我國(guó)水資源用途管制中存在的問(wèn)題

我國(guó)水資源用途管制初步呈現(xiàn)良好效果，但仍存在以下問(wèn)題。

1.管制措施不完善

我國(guó)水資源用途管制的措施較全面，但具體到實(shí)施過(guò)程中，仍有不完善之處。例如，未能綜合考慮流域和區(qū)域整體規(guī)劃、水功能區(qū)劃和水資源規(guī)劃明確各類水源的具體用途及其具體的可取水量，影響了取水許可制度實(shí)施的科學(xué)性；總量與定額指標(biāo)未能針對(duì)不同用水主體的用水方式進(jìn)行細(xì)化，且有時(shí)兩者標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，跟蹤監(jiān)督技術(shù)薄弱，直接影響了其可操作性。

2.管制手段單一

目前，我國(guó)水資源用途管制主要通過(guò)行政管理手段實(shí)現(xiàn)，以行政許可為主，即特定的水資源利用行為需要水行政主管部門審核批準(zhǔn)，而面對(duì)復(fù)雜多樣的水資源利用行為，尤其涉及到跨流域跨區(qū)域用水且變更用途的情況，單純的行政管理手段大大降低了水資源用途管制的效果和水資源配置的效率。

3.管制制度零散不成體系

《水法》以及相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的管制制度初步構(gòu)建了水資源用途管制制度框架，但制度未能從水資源用途角度出發(fā)，且設(shè)計(jì)相對(duì)零散，規(guī)定過(guò)于原則，在沒(méi)有及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則或地方性的配套法規(guī)時(shí)，制度難以銜接并層層落實(shí)，導(dǎo)致制度的執(zhí)行結(jié)果差強(qiáng)人意。

四、我國(guó)水資源用途管制制度的構(gòu)建

我國(guó)水資源用途管制應(yīng)以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為宗旨，以可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約用水、因地制宜、綜合效益為原則，從利用方式、利用程度和用途變更三個(gè)方面的主要內(nèi)容來(lái)構(gòu)建我國(guó)的水資源用途管制制度。

（一）水資源利用方式管制制度

水資源利用方式管制制度是從水資源利用不同方式的角度對(duì)用水順序和取水許可進(jìn)行管制，主要解決水資源怎么用的問(wèn)題。

1.用水順序管制。結(jié)合《水法》對(duì)水資源用途和開發(fā)利用順序的原則性規(guī)定，用水順序應(yīng)遵循城鄉(xiāng)居民生活用水享有絕對(duì)優(yōu)先利用權(quán)；應(yīng)充分考慮我國(guó)水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃和用水需求進(jìn)一步細(xì)化排列；生態(tài)環(huán)境用水的排列順序可以適當(dāng)向前靠攏。

2.取水許可管制。根據(jù)《水法》和《取水條例》的規(guī)定，“取水”不僅包括通過(guò)空間移動(dòng)獲取水量的行為，還包括由于用水行為導(dǎo)致水質(zhì)改變的行為，兩者都需要申請(qǐng)?jiān)S可并獲得批準(zhǔn)，因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合水資源規(guī)劃明確水資源用途，充分考慮不同用途用水的用水、排水特點(diǎn)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等因素。

（二）水資源利用程度管制制度

水資源利用程度管制主要解決水資源用多少的問(wèn)題，具體包括生活用水、生態(tài)環(huán)境用水、農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水的利用程度管制。

1.生活用水管制方面。生活用水方式簡(jiǎn)單，節(jié)水空間大，可采取以下管制措施：完善階梯式水價(jià)制度，結(jié)合排污收費(fèi)倒逼節(jié)水減排；普及節(jié)水設(shè)備；完善城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)，將飲用水與非飲用水管網(wǎng)分開，提高中水甚至污水回用率和非傳統(tǒng)水資源利用率，減少地下水的利用。

2.生態(tài)環(huán)境用水管制方面。水質(zhì)方面，根據(jù)河流的納污能力在排污口以前控制排污總量，加強(qiáng)入河排污口的監(jiān)督檢查，并明確違法排放行為的法律責(zé)任；水量方面，退減被擠占的生態(tài)環(huán)境用水，實(shí)施斷面流量、水量的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和信息共享，通過(guò)節(jié)水、調(diào)水或水權(quán)交易等方式保障河流湖泊和地下水的水量。

3.農(nóng)業(yè)用水管制方面。農(nóng)業(yè)灌溉用水量大，因此需要根據(jù)供需水量、水源類型和種植結(jié)構(gòu)建立合理的定額指標(biāo)，鼓勵(lì)自主研發(fā)和運(yùn)用先進(jìn)的灌溉技術(shù)，嚴(yán)格落實(shí)用水總量控制指標(biāo)；實(shí)行超定額用水加價(jià)收費(fèi)制度，完善水權(quán)交易制度，建立政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)配合的農(nóng)業(yè)水價(jià)體系。

4.工業(yè)用水管制方面。工業(yè)用水利用方式復(fù)雜、易污染、循環(huán)利用率高，所以應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)或產(chǎn)品的特性、用水水平和節(jié)水措施等確定用水定額指標(biāo)，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)更新設(shè)備工藝、改進(jìn)節(jié)水技術(shù)；提高對(duì)非傳統(tǒng)水資源的利用能力；對(duì)高耗水行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入制度和差別水價(jià)制度；逐步建立從取水、用水到退水的全程監(jiān)督管理機(jī)制。

（三）水資源用途變更管制制度

水資源用途變更主要有兩種，單純的變更有水資源的用途變更和通過(guò)水權(quán)交易改變水資源用途。單純的變更只能重新申請(qǐng)取水許可。通過(guò)市場(chǎng)化的水權(quán)交易改變水資源用途則需要將水資源用途變更審批制度與水權(quán)交易相結(jié)合。原則上，水資源用途變更必須經(jīng)過(guò)審批，不同類型用途變更行為實(shí)行不同程序的審批制度。審批過(guò)程中主要考慮三個(gè)基本條件：第一，要變更用途水資源必須是在取水許可有效期和取水限額內(nèi)節(jié)約出來(lái)的；第二，變更用途前通過(guò)了水資源論證；第三，變更用途后不得影響公共利益或者利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

綜上所述，筆者認(rèn)為，只有從利用方式、利用程度和用途變更三個(gè)方面的管制制度構(gòu)建我國(guó)的水資源用途管制制度體系，才能實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、提高用水效率和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的目的。在今后的制度構(gòu)建過(guò)程中，還需從鼓勵(lì)公眾參與、加強(qiáng)監(jiān)督管理、完善管制立法等方面對(duì)其加以保障，早日建立科學(xué)完善的水資源用途管制制度體系。