農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化及其流轉(zhuǎn)的法律制度的完善

周圓慧 賓雪帆 盧薪存 楊艷萍 鄭紫怡

廣西大學(xué)行健文理學(xué)院，廣西 南寧 530005

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)理論

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”制度下從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來的一項(xiàng)新權(quán)利。在《農(nóng)地三權(quán)分置意見》中，明確界定了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，即土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有，使用，耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)來自于土地承包經(jīng)營權(quán)，是由用益物權(quán)所分離的，是在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上所設(shè)立的一種新型物權(quán)——權(quán)利用益物權(quán)。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的意義

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是我國農(nóng)地權(quán)利制度的未來選擇，在農(nóng)村土地改革方面的一種必然趨勢。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)將其物權(quán)化是一種新型的權(quán)利安排，不再像原有的法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)只是具有一種身份意義的象征。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化更有利于保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，提高土地的利用效率。首先，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化在法律層面上，可以有效地彌補(bǔ)我國“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”這一概念在法律上的空缺，為今后的土地經(jīng)營權(quán)立法細(xì)則和司法解釋提供更好的法理支持；其次，在發(fā)展層面上，能夠?qū)?jīng)營權(quán)進(jìn)行在物權(quán)上的程序，更好地保障利益雙方的權(quán)利，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再者，在風(fēng)險(xiǎn)防范層面上，更有利于完善抵押體系，減少風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)民帶來更大的創(chuàng)收，為土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益帶來保障；最后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化更有助于解決土地拋荒問題，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)抵押融資，使農(nóng)村土地資源得到更有效的利用。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的不足

（一）法律制度不健全、相關(guān)法律制度普及不到位

就目前我國呈上升趨勢的城鎮(zhèn)化速度而言，意味著越來越多農(nóng)村勞動力離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)工作，導(dǎo)致農(nóng)村土地的閑置和荒蕪增多。農(nóng)民在對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度缺少認(rèn)知，在這種情況下，農(nóng)民或是主動放棄對承包地的耕種，不勞作，任其荒蕪；或者是農(nóng)民消極作工，土地被用于耕種、勞作，但農(nóng)民疏于管理、施肥、灌溉導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益降低。而出現(xiàn)土地大面積閑置荒蕪的原因主要與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)力的下降和土地的流轉(zhuǎn)相關(guān)。第一，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入低且不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)受自然天氣影響極強(qiáng)，產(chǎn)量有著不穩(wěn)定性，對于產(chǎn)量不穩(wěn)定的農(nóng)民沒有相應(yīng)的補(bǔ)助政策，農(nóng)村年輕勞動力大多不愿意花精力在土地上并通過土地政策賺取微薄的收入，這對于年輕勞動力來說并不能滿足其生活的需求。第二，目前現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)法律規(guī)范并沒有對大面積的撂荒現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)有力的制約；第三，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度認(rèn)知不足。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的等級制度不完善

在新修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》第41條對土地經(jīng)營權(quán)的登記作出規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！痹摋l款僅規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地才能進(jìn)行登記，而在實(shí)踐過程中存在不同的流轉(zhuǎn)方式，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地作出明確規(guī)定。當(dāng)前對土地經(jīng)營權(quán)作出的登記規(guī)則不能完全兼容所有流轉(zhuǎn)方式。

（三）流轉(zhuǎn)土地用途不當(dāng)

個(gè)別工商企業(yè)者在獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)后，追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，不顧土地使用狀態(tài)擅自更改土地用途，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)的建設(shè)。例如，建設(shè)度假村、農(nóng)家樂或改從事畜禽業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，更有甚者建設(shè)工廠、建設(shè)住房。這些非農(nóng)化經(jīng)營不僅嚴(yán)重違背土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷，還對土地造成傷害。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

1.發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。大量的農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置的主要原因是農(nóng)業(yè)的收入低下并且農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益周期長，這就導(dǎo)致了大量勞動力外流。減少產(chǎn)生閑置的土地的一項(xiàng)重要舉措就是要大力發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民的收入，留住優(yōu)質(zhì)的勞動力。

精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。自2004年起，國家先后實(shí)施的農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”對于增加農(nóng)民的收入，推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有了顯著的成效。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為了農(nóng)民收入的一部分，沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民可以領(lǐng)取，而真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶有些實(shí)則并沒有得到補(bǔ)貼。所以精準(zhǔn)地落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對于減少土地閑置是關(guān)鍵的一步。政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)好核查工作，落實(shí)好紀(jì)委和監(jiān)委的監(jiān)督體系，尤其加強(qiáng)對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的執(zhí)行監(jiān)督問題，通過精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，從而逐步減少閑置土地的產(chǎn)生。

2.加大農(nóng)村社會保障力度

其一，在原來例如低保戶這種最低保障的基礎(chǔ)上，再給予更大的保障力度，不能僅限于幾百塊的生活補(bǔ)貼上，還需要其他更實(shí)際效益更高的保障措施。將土地統(tǒng)一管理、對農(nóng)戶進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，讓農(nóng)戶們了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的具體流轉(zhuǎn)是如何進(jìn)行操作的，亦是社會保障方面的輔助措施，并確保每一戶的土地信息都能登記在專門的系統(tǒng)中方便查找，內(nèi)容清晰，提高效率，更大程度地保障農(nóng)民，促使農(nóng)民能夠真正從土地征用中獲得切實(shí)利益。其二，整合社會各方面的資源，從農(nóng)戶本身、到政府再到社會，拓寬資金的來源渠道，設(shè)立農(nóng)戶財(cái)政專項(xiàng)管理。以政府為牽頭帶動更多的群體參與進(jìn)來的社會保障制度。具體言之：（1）努力縮小城市與農(nóng)村的差距，給予農(nóng)村更優(yōu)惠的福利政策，徹底打破二元的社保結(jié)構(gòu)，爭取做到福利到村、福利到戶、福利到人的保障力度。（2）建立健全失地農(nóng)民保險(xiǎn)制度。（3）強(qiáng)化政府角色，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際情況，從國有土地使用中獲得的利益將部分分配給農(nóng)民。

3.出臺相關(guān)政策鼓勵(lì)委托代耕，設(shè)立代耕的中介機(jī)構(gòu)，增加土地流轉(zhuǎn)的可能性

就我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難的實(shí)際情況，政府可以出臺相關(guān)的政策大力推進(jìn)委托他人代耕的制度。委托人可以在保留土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，因各種情況而導(dǎo)致土地撂荒的可以將其土地交給其他農(nóng)戶耕種。這樣可以減少土地的撂荒，也有利于其他農(nóng)戶增大耕種面積，增加收入。但前提是，要經(jīng)過代耕中介機(jī)構(gòu)的審查，同時(shí)委托代耕應(yīng)當(dāng)是依法、自愿、有償?shù)摹?/p>

4.建立風(fēng)投管理系統(tǒng)

首先，在加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施上，創(chuàng)設(shè)一個(gè)風(fēng)投管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以按照政府的部門規(guī)定，定期采集有實(shí)際意義的數(shù)據(jù)，充分分析市場發(fā)展動態(tài)，降低市場可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。而對于投資部分運(yùn)用保險(xiǎn)為主，系統(tǒng)為輔的投資管理體系，形成專業(yè)化、多樣化的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障制度。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)登記制度

1.規(guī)范流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)登記方式

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)將程序透明化，明確流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度。可建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺，讓土地權(quán)屬信息、備案登記、交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)次數(shù)、流轉(zhuǎn)合同等信息透明化。不僅可以有效避免土地承包者利用信息不對稱將土地同時(shí)流轉(zhuǎn)而對土地經(jīng)營權(quán)人利益的侵害，對土地承包者起到監(jiān)督作用；還有利于土地經(jīng)營權(quán)人了解更多的土地信息，更好地發(fā)揮土地的價(jià)值。

2.規(guī)范登記管理部門的權(quán)責(zé)

首先通過立法明確登記部門的各項(xiàng)職責(zé)，建立起完善的內(nèi)部管理機(jī)制，充分發(fā)揮各部門的職責(zé)，各司其職。其次要加大宣傳力度，讓農(nóng)民真正地明晰土地登記的流程和相關(guān)制度。其三，政府要建立土地登記核查工作體系，建立具有可操作性的土地登記方式。其四，建立起完善的土地流轉(zhuǎn)登記監(jiān)督體系，尤其著重于土地登記的執(zhí)行方面，要充分給予重視并制定追責(zé)制度，把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，權(quán)責(zé)是實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣。其五，政府應(yīng)當(dāng)建立公示制度，把登記管理部門的信息以及土地流轉(zhuǎn)的信息及時(shí)向社會公示，把權(quán)力曝光在公眾下，全民監(jiān)督。

總的來說，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化及其流轉(zhuǎn)的法律制度的完善，是我國農(nóng)村土地制度完善的一種趨勢，也將有效彌補(bǔ)我國“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”這一概念在法律上的空缺，能夠保障利益雙方的權(quán)利，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，爭取為他們帶來更大的創(chuàng)收，能夠更有效地解決我國農(nóng)村土地拋荒問題，使農(nóng)村土地資源得到有效利用。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化對保障農(nóng)民的權(quán)益有著極其重要的意義。