國家機(jī)構(gòu)改革對行政法影響再探究

王 鐸 王沛然

河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024

自從黨在十九大報告中提出“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”以及在《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》①與《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》②兩個文件中分別提出“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公”、“市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”以來，我們應(yīng)該對此次機(jī)構(gòu)改革的不可避免性有著進(jìn)一步的清晰認(rèn)識。黨政合署不是一個單一的政治層面的問題，它更涉及到行政法上的理論與應(yīng)用實(shí)踐。此次機(jī)構(gòu)改革涉及范圍之廣，程度之深是以前改革所無法比擬的。通過黨政合署改革來建立服務(wù)型政府、進(jìn)一步推進(jìn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化固然是一件好事，但是任何事物都是具有兩面性的，我們不能只是片面地看到其改革目的與意義，更要積極應(yīng)對此次改革所帶來的問題。此次黨政合署改革首先所面臨的問題便是，需要我們對黨內(nèi)法規(guī)與行政法之間的關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步梳理以及為合署后的黨政關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步的探究與完善。

一、黨政合署機(jī)構(gòu)改革在新時代的定位

在當(dāng)前新時代、新思想的社會背景下，我們更要進(jìn)一步加快進(jìn)行黨政合署機(jī)構(gòu)改革，不斷強(qiáng)化服務(wù)型政府的建設(shè)，切實(shí)提升國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，從而促進(jìn)社會主義法律體系的發(fā)展建設(shè)完善，以“新時代提出新課題，新課題催生新思想，新思想指引新實(shí)踐”來積極把握住黨政合署機(jī)構(gòu)改革這個變量。把對行政體制改革與行政法的進(jìn)一步結(jié)合在合理地區(qū)間內(nèi)放在更加突出的位置，用立足于我們這個時代的眼光來解決我們這個時代的問題，積極回應(yīng)“世界怎么了、我們怎么辦”這個時代問題：

（一）服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需求

服務(wù)型政府是一個綜合性的概念，它更多強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該是一種有限政府、一種責(zé)任政府以及一種從人民需要出發(fā)的民主政府。當(dāng)前我國正處于社會的轉(zhuǎn)型期與改革的攻堅期，許多社會矛盾也隨著政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷涌現(xiàn)出來，但是我們不能放任不管，也不能一蹴而就的實(shí)施全部監(jiān)管。因此，我們需要一種多元共治的政府管理模式進(jìn)行治理，它要以“服務(wù)型政府”為基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)黨政合署機(jī)構(gòu)改革，摒棄傳統(tǒng)的管理政府，實(shí)行多元協(xié)商的全新治理模式。［1］在新時代的社會背景下，服務(wù)型政府不僅要為社會提供高效便捷的行政管理工作，更要以黨政合署的形式來進(jìn)一步推進(jìn)社會治理與社會服務(wù)。通過黨政合署式的“服務(wù)型政府”來建立一種全新的、多元的、動態(tài)的社會管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的內(nèi)外聯(lián)動，把黨和政府的部分重合職能進(jìn)行重構(gòu)與整合，以此來建立一種新型的黨政有效溝通的動態(tài)行政法治模式。

（二）國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的必然要求

在當(dāng)前中國，改革并不僅僅是未來在行政體制的管理上尋求創(chuàng)新，更是為了進(jìn)一步強(qiáng)化政府職能的公共服務(wù)屬性，切實(shí)加強(qiáng)貫徹落實(shí)黨的政策，并以此來回應(yīng)習(xí)近平主席所提出的“世界怎么了、我們怎么辦”這一時代主題。由此可見，提升國家的治理能力現(xiàn)代化是非常必要的。通過黨政合署的方式來對黨政組織進(jìn)行改革，是為了更好的滿足人民群眾在新時代的新要求，通過法律的準(zhǔn)繩來規(guī)范政府的與政黨的行為方式是推進(jìn)黨政合署的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由此實(shí)現(xiàn)行政與執(zhí)政水平的穩(wěn)步提升。在加強(qiáng)國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，建立更加完善、更加合理、更加科學(xué)的黨政組織是十分必要的，而黨政合署的機(jī)構(gòu)改革正好契合了國家治理能力現(xiàn)代所提出的要求。黨政合署能夠更好的從組織機(jī)構(gòu)上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個最大體制優(yōu)勢，并且能夠統(tǒng)籌兼顧的照顧好政府的各個職能部門，以此來形成適應(yīng)新時代發(fā)展建設(shè)要求的黨政機(jī)構(gòu)，并以此來進(jìn)一步推動國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

二、黨政合署機(jī)構(gòu)改革對行政法的沖擊

黨政合署實(shí)際上是現(xiàn)階段我國行政體制改革的重要一步，也是關(guān)鍵一步，筆者認(rèn)為黨政合署機(jī)構(gòu)改革在總體上仍處于謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破的階段，特別是在當(dāng)前新時代、新思想的大背景下，黨政合署機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)入到了滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關(guān)鍵時期，如何把握與理解黨政合署對行政法的影響，將決定未來一段時間里我國行政體制改革的走向。特別是黨內(nèi)法規(guī)對行政法規(guī)的影響以及黨政機(jī)構(gòu)融合對行政法的影響，想要在黨政合署機(jī)構(gòu)改革中獲取階段性勝利，就需要我們兩點(diǎn)有一個深入的理解與思考。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與憲法、行政法規(guī)

在黨政合署機(jī)構(gòu)改革所面臨的諸多問題中，首當(dāng)其沖的便是黨內(nèi)法規(guī)與憲法以及行政法規(guī)的結(jié)合，此次改革不僅需在憲法的框架內(nèi)進(jìn)行依憲依法做好改革工作，更要做好改革的合憲性工作又要做好改革的和合法性工作，確保在機(jī)構(gòu)改革的同時做到“兩手都要抓，兩手都要硬”。由此可知，此次改革需要牢牢地以憲法框架與憲法秩序?yàn)檫吔?，并且將“改革牢牢控制在黨中央設(shè)定的目標(biāo)框架和社會主義憲法法律體系中?！边@不僅表明了，黨在行使國家治理權(quán)利的同時需要緊緊依靠憲法法律規(guī)范，而行政機(jī)關(guān)也需要遵循黨內(nèi)法規(guī)的政治性要求。但是黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)是兩個明顯不同的規(guī)范體系，二者在規(guī)范對象上有著明顯的差異。這就需要我們在二者的銜接上要抱之以謹(jǐn)慎、謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行處理。［2］從我國當(dāng)前的行政法理論視角來看，黨政合署的初心雖然是好的，但是在合署機(jī)構(gòu)的管理上，黨內(nèi)法規(guī)到底能不能對行政部門的人員進(jìn)行有效管理，又或者行政法規(guī)能不能對部分合署機(jī)構(gòu)中的黨員產(chǎn)生約束力，如果二者的在規(guī)制范圍中發(fā)生了糾纏或者混淆，我們又該如何去處理？如果不能正確處理二者之間的關(guān)系，那么無疑會給此次黨政合署機(jī)構(gòu)改革蒙上一層陰影。

（二）黨政機(jī)構(gòu)融合對行政法的影響

黨政合署的目的是為了政府在行政管理上提高政府辦事效率、緩解當(dāng)前社會治理“緊平衡”的狀態(tài)，此次改革需要的是“快、準(zhǔn)、狠”式的高效改革，而非對統(tǒng)籌規(guī)劃考慮不周，面多了加水，水多了加面的“攤大餅”式畸形改革。

雖然黨政合署的行政機(jī)構(gòu)以“行政”名義進(jìn)行行政權(quán)的行使對行政主體的一般原理并沒有產(chǎn)生不良影響，但是如果其不僅僅以“行政”之名行使職權(quán)，而在行使權(quán)力的過程中冠之以“黨”的名義或者“黨、政”的共同名義又或者沒有具名的行政行為，那么其行為在行政法上的合法性就會讓人產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，此次機(jī)構(gòu)融合必然會對一些政府公共部門及其管理人員的責(zé)權(quán)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。以改革前的行政體制為例，如果政府部門在社會治理過程中出現(xiàn)的部分偏差導(dǎo)致公民或者國家的利益受損，那么就需要由相對應(yīng)的政府管理人員來承擔(dān)責(zé)任。但是，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)在行政過程中處于一定的主導(dǎo)地位，并且為了減少對執(zhí)法的綜合性問題的沖擊，黨的部門在責(zé)任分配中彰顯出一種遺世而獨(dú)立的態(tài)勢。即在出現(xiàn)問題需要問責(zé)的情況下，黨的機(jī)構(gòu)只承擔(dān)部分或者干脆不承擔(dān)責(zé)任。由此便產(chǎn)生了一種奇特的現(xiàn)象，那就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，雖然在十八大之后這種現(xiàn)象得以改善，尤其是此次機(jī)構(gòu)改革將黨委與政府部門進(jìn)行了合署辦公，使二者的融合度進(jìn)一步提高。但是如果再次出現(xiàn)需要對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人追責(zé)的情形，我們能不能在治理的過程中明確出“黨政同責(zé)”的治理基調(diào)？確保黨、政一碗水端平，從而保障黨政合署辦公在行政法的規(guī)制下協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

三、合署辦公背景下行政法探索

在新時代的大背景下，黨政合署機(jī)構(gòu)改革不僅僅是一場自上而下，由內(nèi)而外的機(jī)構(gòu)體制改革，更是對新時代行政法律體系的探索。有些淺薄的觀點(diǎn)僅僅認(rèn)為黨政合署的社會意義止步于節(jié)約社會行政管理資源與不斷降低社會公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)不然，黨政合署機(jī)構(gòu)改革更是一場優(yōu)化黨政關(guān)系、促進(jìn)社會主義法律體系不斷完善的機(jī)構(gòu)改革。由此可見，黨政合署機(jī)構(gòu)改革比傳統(tǒng)意義上的改革擁有著更深層次的意義與更大的社會影響，這就需要我們在黨政合署機(jī)構(gòu)改革的過程中必須要抓住其“主要矛盾”，并且根據(jù)其對行政法的影響，做出進(jìn)一步的解釋。

（一）科學(xué)探索合署辦公 實(shí)現(xiàn)合理的黨政分工

首先，黨政合署辦公是需要有對合署之后的工作有著明確的認(rèn)識的。新設(shè)立的黨政機(jī)構(gòu)在理論上是一個更加緊密的全新主體，其不僅僅是黨的機(jī)關(guān)也是政府行政部門的機(jī)關(guān)。但是，我們也要深刻的認(rèn)識到黨政合署辦公并不等于合并辦公，也就是說二者僅僅是工作場地和部分交叉的只能進(jìn)行整合規(guī)劃，其仍然保留有各自的組織架構(gòu)。那么這二者之間的關(guān)系就值得我們進(jìn)行深思，要知道此次機(jī)構(gòu)改革不同于以往，我們在黨政關(guān)系的處理上要處以謹(jǐn)慎的態(tài)度，黨和政在合署之后誰更應(yīng)該居于主導(dǎo)地位？在筆者看來假如黨政機(jī)構(gòu)在建制、職能、人員配比等方面有一方遠(yuǎn)超另一方，當(dāng)由大機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)小機(jī)構(gòu)。但當(dāng)如果黨政機(jī)構(gòu)在建制規(guī)模上相當(dāng)、機(jī)構(gòu)人員數(shù)量接近時，黨政雙方究竟何為主次，抑或是平等，就需要進(jìn)行進(jìn)一步的商榷。

其次，合署辦公可能帶來權(quán)力與責(zé)任上的糾紛，即“責(zé)權(quán)名”的分離。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，合署辦公不是合并辦公，其各自原有的權(quán)力仍然是存在的，但是既然“一套班子，兩塊牌子”的現(xiàn)象存在，“牌子”問題就要得到大家的進(jìn)一步重視。因?yàn)椤芭谱印钡臑E用或者錯用不僅使政府的公信力受到損害，更在追責(zé)的問題上帶來困難。況且，如果合署以后行政機(jī)關(guān)以非行政機(jī)關(guān)的名義來行使其行政權(quán)力，并以此來逃避法院的司法監(jiān)督。那么，合署改革的初心何在？意義何在？我們在黨政機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境下，要使黨和政進(jìn)一步處理好自己的定位，進(jìn)一步明確其各自的職能，在新時代與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，黨政合署是對黨政關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化的必然選擇，也是推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的必然要求。［3］

（二）黨政合署機(jī)構(gòu)改革對行政法淵源獨(dú)立性的沖擊

自從2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重要問題的決定》③將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入“中國特色社會主義法治體系”以來，有關(guān)于黨規(guī)與國法的爭論就一直充斥于學(xué)界，其中較為主流的觀點(diǎn)仍然是一種偏保守“黨規(guī)管黨，國法管國”的傳統(tǒng)觀念。但毋庸置疑的是黨內(nèi)法規(guī)對國法中行政法所產(chǎn)生的沖擊更為明顯，因?yàn)殡S著改革的進(jìn)一步深化，可以預(yù)見到一些實(shí)施黨政合署后的機(jī)構(gòu)在其行政過程中也在開始適用黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)和國法將以一種更加積極、更加開放的態(tài)勢在行政領(lǐng)域中“相互融合”。有人認(rèn)為，“黨政機(jī)構(gòu)合署機(jī)構(gòu)改革，是黨對行政體制的粗暴干涉，是行政機(jī)關(guān)權(quán)力被進(jìn)一步被分化的標(biāo)志?！边@種觀點(diǎn)的提出，不可謂不淺薄，要知道在我國，很多制度的形成過程都有政策先行的特征，這些政策有時候就表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)或者黨的規(guī)范性文件。對于某種情形的規(guī)定，法律可能會存在滯后或者不明確的情況，而黨內(nèi)法規(guī)若對此有這明確規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)適用黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。但是，我們?nèi)匀恍枰h政合署后其權(quán)力的行使是需要具有“政”的外觀的。這種具有“政”的特性政府管理行為是其與行政法理論和制度的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更是“依法行政”的基本邏輯。

四、從黨政合署機(jī)構(gòu)改革看中國行政法

黨政合署機(jī)構(gòu)改革主要是旨在一些事物的管理上黨政機(jī)關(guān)林立、管理交叉的混亂現(xiàn)象，并且在解決這種亂象的同時進(jìn)一步對黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行機(jī)構(gòu)的精簡。但要理解的是機(jī)構(gòu)的精簡不以為機(jī)關(guān)單位的辦事效率也隨之降低，黨政合署機(jī)構(gòu)改革的根本目的還是要不斷提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，切實(shí)為人民群眾辦實(shí)事、辦成事、辦好事。隨著社會主義法律體系的不斷健全，黨內(nèi)法規(guī)與行政法的關(guān)系也急需我們進(jìn)行更加深入的思考。筆者認(rèn)為，黨政合署機(jī)構(gòu)改革所帶來的行政法治問題需要以一種理論聯(lián)系實(shí)踐，進(jìn)一步推動協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)相銜接以及切實(shí)落實(shí)一種權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的黨政協(xié)作行政法治模式，以此來解決黨政合署所帶來的行政法治問題。

（一）協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與行政法的銜接

黨的領(lǐng)導(dǎo)被寫入憲法條文，這也說明了黨行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是有著明確的法律依據(jù)的。但需要明確的是，黨內(nèi)法規(guī)與行政法所約束的對象不同，其所帶來的管理效果也就不同。首先，我們需要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨治國理政的水平。而為了國家整體層面法制化的完善需要，我們也要在強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的同時對行政法進(jìn)行進(jìn)一步完善。［4］黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)可以說是黨的自我管理、自我監(jiān)督、自我提升。而行政法的完善將這種黨內(nèi)管理與國家管理相結(jié)合，有利于促進(jìn)社會“高質(zhì)量”發(fā)展。其次黨政合署機(jī)構(gòu)改革雖然意味著黨在國家治理體系上進(jìn)行了大范圍調(diào)整，但也流漏出黨內(nèi)法規(guī)與行政法的內(nèi)外部效力上的矛盾急需解決。行政機(jī)關(guān)中工作人員黨員占比較大，黨員受到黨內(nèi)法規(guī)的約束，而行政權(quán)力來源于憲法、行政法，因此需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與行政法的建設(shè)，使二者互相結(jié)合，共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)則共生。

（二）建立權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的黨政協(xié)作行政法治模式

以建設(shè)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的眼光來看待黨政合署機(jī)構(gòu)改革，我們就會驚奇的發(fā)現(xiàn)，此次改革就是進(jìn)一步推動法治政府的建設(shè)，是依法執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。此次改革表面上看是一次單純的行政體制改革，實(shí)則不然，此次黨政合署更是以改革的方式來進(jìn)一步推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)的法制化程度。由此可知，黨政合署機(jī)構(gòu)改革中，我們要逐步明確黨與政的分工，對二者的職能進(jìn)行更為細(xì)致的劃分。其中，依法行政不僅僅是要在法律的框架內(nèi)行使其行政管理職能，更重要的是要根據(jù)法律來履行自己的職責(zé)。并且嚴(yán)格按其規(guī)范文明執(zhí)法的前提下進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)決策機(jī)制的建設(shè)，并且要逐步加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。而且筆者認(rèn)為要以逐步推進(jìn)行政體制改革的過程中，逐步加強(qiáng)政務(wù)公開制度的建設(shè)。在此次改革中，對于黨政機(jī)關(guān)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力與責(zé)任、運(yùn)行機(jī)制等問題都應(yīng)當(dāng)在法律中進(jìn)行規(guī)范，以保證改革具有法律依據(jù)，亦能夠使得在改革后的工作有法可依。其次我們不僅需要從黨內(nèi)法規(guī)來看待問題，更需要以行政法規(guī)的視角來思考問題，進(jìn)一步完善黨務(wù)責(zé)任與行政責(zé)任的認(rèn)定與追究機(jī)制。由于黨政合署辦公似的一些機(jī)關(guān)單位在黨務(wù)與政務(wù)的結(jié)合程度進(jìn)一步加深，現(xiàn)行行政法體系與《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》④《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》⑤所規(guī)范的責(zé)任事項(xiàng)也會更加緊密且難以區(qū)分。那么最為重要的便是，黨務(wù)責(zé)任與行政責(zé)任的認(rèn)定與追究應(yīng)當(dāng)在“定權(quán)”的基礎(chǔ)上，重新制定“黨務(wù)責(zé)任清單”與“行政責(zé)任清單”，以做到黨政合署后的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。黨政合署機(jī)構(gòu)改革是我國在牢牢把握住新時代、新思想、新起點(diǎn)這個大的時代背景下所進(jìn)行的一次極度富有深意的行政體制改革，此次改革不僅積極推動了“服務(wù)型政府”的完善，更加快了國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)。積極加快推動黨政合署辦公，不僅激發(fā)了對黨與政關(guān)系的深度探索，而且進(jìn)一步促進(jìn)了行政法的完善與發(fā)展，更是推進(jìn)社會治理法制化以及社會主義法律體系完善的必要舉措。

注釋：

①《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》于2018年2月28日在北京舉行的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過.

②2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行.

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重要問題的決定》是黨在十八屆四中全會研究全面推進(jìn)依法治國問題后所作出的決定，意義重大而深遠(yuǎn)，符合黨和國家事業(yè)發(fā)展需要和全黨全國各族人民期盼.是深刻闡明黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系等法治建設(shè)的重大理論和實(shí)踐問題，對社會主義法治國家建設(shè)作出頂層設(shè)計.

④《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》是為規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)的設(shè)立和運(yùn)行，提高黨的工作機(jī)關(guān)履職能力和工作水平，保證黨的理論和路線方針政策得到有效貫徹執(zhí)行，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》制定.由中共中央于2017年4月12日發(fā)布，自2017年3月1日起施行.

⑤《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》是為進(jìn)一步規(guī)范黨組工作，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》制定。2019年3月29日，中共中央政治局召開會議，審議《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》；4月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，自2019年4月6日起施行.