國庫集中支付業(yè)務開展情況調(diào)查與思考
——以青海省海西州為例

推行國庫集中支付制度，能夠確保各級財政預算管理更加規(guī)范、透明，財政支出流程更加優(yōu)化，推動財政預算資金安全、高效運用。從近幾年的實踐看，財政國庫管理制度改革取得了積極成效，但問題也逐漸凸顯。為深入了解實際，中國人民銀行海西州中心支行對轄內(nèi)各地區(qū)國庫集中支付業(yè)務開展情況進行了專題調(diào)研。

一、海西州國庫集中支付改革成效

自2006年起，海西州開始實施國庫集中支付改革，經(jīng)過十多年的努力，國庫集中支付業(yè)務進展效果好，預算單位集中支付業(yè)務覆蓋率達100%；全轄除州本級外，德令哈、格爾木、茫崖三個縣級市，天峻、都蘭、烏蘭三縣及大柴旦行政委員會以及格爾木昆侖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會預算單位集中支付業(yè)務覆蓋率達100%。各地財政將集中支付業(yè)務分攤給商業(yè)銀行（含郵政銀行）辦理。截至目前，海西州集中支付代理銀行35家，2019年，辦理集中支付業(yè)務450528筆，實撥3620筆。實施國庫集中支付改革取得了明顯經(jīng)濟效益和社會效益。

（一）增強了財政資金調(diào)控能力，改變了財政資金分散存放預算單位賬戶的局面

過去預算單位用款計劃批準后，國庫根據(jù)財政支付指令要一次性將資金撥入預算單位銀行賬戶，一方面形成財政資金分散存放，另一方面造成國庫資金不足，調(diào)度困難。實施國庫集中支付后，實現(xiàn)了預算單位用款計劃與資金撥付相分離，使預算單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計劃指標結(jié)余，而實際資金結(jié)余存放在國庫或國庫集中支付專戶。從海西州全轄國庫庫存看，2005年底庫存為0.56億元，2019年底上升到41.84億元，上漲74.71倍。

（二）提高了財政資金支付效率

實施國庫集中支付后，財政資金直接支付到最終收款單位，不再通過主管部門及預算單位層層轉(zhuǎn)撥，縮減中間環(huán)節(jié)，單位未使用資金結(jié)余在國庫，資金調(diào)度更為便捷，資金支出更加及時，最終收款單位收到可用資金提前了3-5天。

（三）加大了財政資金運轉(zhuǎn)透明度

實施國庫集中支付后，財政資金不再撥付到預算單位賬戶，資金直接支付到最終收款單位，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低。隨著部門預算改革的實施，預算更加細化，起到了從源頭預防和遏制腐敗的作用。

二、現(xiàn)行國庫集中支付制度存在的問題

（一）“單一戶”不單一，集中支付制度基礎不牢固

“國庫單一賬戶”是國庫集中支付制度的基礎，但在具體業(yè)務中，個別財政部門除在人民銀行開設單一賬戶外，在商業(yè)銀行另設財政和收入過渡賬戶。雖經(jīng)多次清理，但多頭重復開戶、隨意開戶、資金管理分散、過渡賬戶數(shù)量多且種類繁雜等現(xiàn)象依舊突出。據(jù)統(tǒng)計，2019年，海西州共辦理存量資金入國庫64.41億元，占國庫一般預算收入的37.99%。大量財政資金游離國庫之外，削弱了國庫單一賬戶的核心地位，財政及相關部門很難全面、及時、準確掌握財政資金總體情況，財政資金的統(tǒng)籌管理不到位，埋下了一定的金融風險隱患。

（二）業(yè)務流程不規(guī)范，影響資金的及時支出

目前，集中支付代理銀行是國庫“間接”支付的主要做法，海西州國庫集中支付采取“先支付后清算”的方式，即：財政資金先由商業(yè)銀行代為支付，再向人民銀行進行清算。與人民銀行國庫直接支付模式相比，“間接”支付不僅增加了資金結(jié)算環(huán)節(jié)，拉長了資金支付鏈條，對財政支付效率也帶來一定影響。同時，在具體業(yè)務操作中還可能引發(fā)超庫款余額支付等情況的發(fā)生，產(chǎn)生透支風險。

(三)國庫監(jiān)督滯后，預算執(zhí)行監(jiān)督有所弱化

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“先支付后清算”的業(yè)務處理模式下，國庫監(jiān)督職能發(fā)揮受制約。

一方面，集中支付代理銀行取代了人民銀行國庫部分職責，人民銀行國庫部門成為單純的清算機構(gòu)，嚴重弱化了對財政資金的監(jiān)督管理職能。同時，商業(yè)銀行處于財政資金支付前沿，基于其代理身份和地位，很難要求其對財政資金運行及使用的合法合規(guī)性進行監(jiān)督管理。

另ー方面，國庫處于事后被動地位，難以及時、全面掌握收支明細，業(yè)務流轉(zhuǎn)到國庫時，支付行為已經(jīng)發(fā)生，國庫只能被動進行事后處理。尤其是授權支付方式客觀上增大了預算資金違規(guī)使用的可能性。得到授權的預算單位可以在授權金額內(nèi)自主支付預算資金，指令代理銀行向其指定的賬戶劃轉(zhuǎn)預算資金，無論資金使用是否合規(guī)都能得到實現(xiàn)。

(四)商業(yè)銀行代理機制不健全，存在一定風險隱患

一是吸收財政專戶存款成為商業(yè)銀行主要的利益動機，部分銀行機構(gòu)為爭取代理集中支付業(yè)務代理資格及財政賬戶，違規(guī)向財政和預算單位開設賬戶，增加存款。

二是財政部門未及時支付代理費，易引發(fā)道德風險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近幾年各級財政未向代理集中支付業(yè)務銀行支付代理業(yè)務費用，銀行也未主動向財政提出申請。

三是各地集中支付業(yè)務由當?shù)劂y行分攤辦理，代理國庫集中支付業(yè)務在商業(yè)銀行業(yè)務體系中比重小，商業(yè)銀行對其重視程度有限，內(nèi)控管理存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。如，業(yè)務人員變動頻繁，賬務處理“一手清”內(nèi)部監(jiān)督管理缺失等因素，存在操作風險。

三、優(yōu)化國庫集中支付制度的意見和建議

針對目前國庫集中支付制度中存在的諸多問題，現(xiàn)提出如下意見和建議：

（一）進一步完善集中支付制度體系

一是在《預算法實施條例》等法律法規(guī)的修訂中，建議強化人民銀行經(jīng)理國庫職能，明確國庫監(jiān)督主體的法律地位和職責權限。

二是貫徹新《預算法》和財稅體制改革方案的總體要求，區(qū)分情況、分類處理，有效解決財政專戶問題；全面清理財政專戶和預算單位賬戶，對不符合規(guī)定的，堅決予以撤銷，資金納入國庫單一賬戶；按照有關法律法規(guī)設立財政專戶的，原則上在國庫設立，通過在國庫單一賬戶下設置子賬戶的方式，滿足核算需要；對極其特殊需要在商業(yè)銀行設置財政專戶的，應嚴格限定條件和范圍，并且建立賬戶報備和資金收支監(jiān)測制度。相對于商業(yè)銀行，人民銀行國庫不追求營利，業(yè)務更獨立，而且它是《中華人民共和國預算法》指定辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出撥付的專門機構(gòu)，業(yè)務控制體系更加完善，更有利于保障財政資金安全。

(二)優(yōu)化集中支付業(yè)務辦理流程

進一步完善現(xiàn)行集中支付業(yè)務流程。改變“先支付，后清算”模式，采用“先審核，后支付，再清算”的方式，在商業(yè)銀行辦理集中支付業(yè)務前，先將支付信息提交到中國人民銀行國庫進行審核，在此基礎上，逐步擴大國庫直接支付的業(yè)務范圍，先是財政直接支付，再拓展到預算單位授權支付，最終實現(xiàn)國庫直接辦理支出業(yè)務，即所有政府支出由國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人。

（三）加快財政集中支付無紙化系統(tǒng)推廣應用

繼續(xù)深入推行國庫集中支付制度，推動各級財政預算管理更加規(guī)范、透明，財政支出流程更加優(yōu)化，確保預算資金安全、高效運用。

一是增強財政部門內(nèi)部業(yè)務審核，對預算執(zhí)行操作中的隨意性形成有效管控。

二是電子無紙化支付系統(tǒng)實行財政、人民銀行、代理銀行間聯(lián)網(wǎng)，支付信息共享，避免手工錄入支付信息和單邊的不對稱現(xiàn)象，進而有效促進財政支出公開、透明，各級預算管理真正步入法制化、規(guī)范化軌道，財政、國庫應積極推廣無紙化系統(tǒng)應用。

（四）加強集中支付代理銀行管理

財政、國庫聯(lián)合建立對代理銀行的考核機制，加大集中支付代理銀行的管理，有效防止集中支付代理銀行賬務處理“一手清”內(nèi)部監(jiān)督管理缺失等問題的發(fā)生，根據(jù)代理銀行業(yè)務辦理情況及時支付業(yè)務費，對考核問題較多的銀行取消代理資格。