泰國(guó)PPP法律制度分析及啟示

李倩（廣西大學(xué)法學(xué)院）

“一帶一路”自2013年提出以來(lái)已取得豐碩成果,下一階段的發(fā)展重心是基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)能合作。“一帶一路”沿線多數(shù)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大，但是僅依靠政府預(yù)算參與投資遠(yuǎn)無(wú)法滿足，因此，運(yùn)用PPP模式吸引、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)是一種較好的方式。中南半島作為“一帶一路”建設(shè)的重要戰(zhàn)略地區(qū)之一，連接印度洋和太平洋，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域互聯(lián)互通十分重要。而泰國(guó)與中南半島其他幾國(guó)相比，投資環(huán)境較好，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）發(fā)布的《2019年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，泰國(guó)在全球最具競(jìng)爭(zhēng)力的140個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排第40位。因此本論文對(duì)泰國(guó)PPP法律制度進(jìn)行研究，明晰泰國(guó)對(duì)PPP的法律規(guī)制、監(jiān)管部門以及PPP項(xiàng)目流程等要素，為我國(guó)企業(yè)參與泰國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供法律指引，以有效應(yīng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)。

一、泰國(guó)PPP法律制度概況

（一）泰國(guó)PPP法律發(fā)展和完善

泰國(guó)于1992年頒布了第一部公私伙伴關(guān)系法，《私人參與國(guó)家事業(yè)法》（Private Participation inState Undertaking Act,〔PPSU Act〕），其主要立法宗旨是反腐敗和保護(hù)公共利益，而不是為私營(yíng)主體創(chuàng)造有利環(huán)境。自那時(shí)以來(lái)，特許權(quán)類型的公私伙伴關(guān)系在泰國(guó)非常普遍，特別是在運(yùn)輸和公用事業(yè)部門。2013年泰國(guó)政府頒布了《私人投資國(guó)家事業(yè)法》（the Private Investments in State Undertaking Act B.E. 2556,〔PISU Act〕），這是近幾年泰國(guó)最主要的PPP法規(guī)，1992年的《私人參與國(guó)家事業(yè)法》被廢除。與《私人參與國(guó)家事業(yè)法》相比，《私人投資國(guó)家事業(yè)法》確立了三項(xiàng)基本原則：標(biāo)準(zhǔn)化、便利化和透明度。

根據(jù)《私人投資國(guó)家事業(yè)法》制定了以下相關(guān)規(guī)章。《PPP委員會(huì)通知：關(guān)于項(xiàng)目所有者機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告內(nèi)容要求（B.E. 2557〔2014〕）》；《招標(biāo)公告詳情、投資建議文件、選擇委員會(huì)選擇方式及投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保規(guī)定（B.E. 2558〔2015〕）》；《SEPO關(guān)于投資伙伴關(guān)系合同標(biāo)準(zhǔn)條款公告（B.E. 2558〔2015〕）》；《PPP委員會(huì)關(guān)于投資伙伴關(guān)系合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)容修改公告（B.E.2558〔2015〕）》。

還包括《公私伙伴關(guān)系戰(zhàn)略計(jì)劃（2015-2019）》（Public Private Partnership Strategic Plan B.E. 2558-2562〔2015-2019〕），確定了五年內(nèi)私主體參與投資的領(lǐng)域和類型，規(guī)劃了66個(gè)PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資成本為1.41萬(wàn)億泰銖（約400億美元）。還發(fā)布了《2017-2021五年P(guān)PP戰(zhàn)略規(guī)劃》（PPP Strategic Plan B.E. 2560-2564〔2017-2021〕），該計(jì)劃規(guī)定 55個(gè)潛在PPP項(xiàng)目，總投資額約1.62萬(wàn)億泰銖。兩個(gè)戰(zhàn)略計(jì)劃都將PPP項(xiàng)目分為需要和鼓勵(lì)私人投資兩組。例如需要私營(yíng)部門投資的行業(yè)有：城市軌道交通線等。鼓勵(lì)私營(yíng)部門投資的行業(yè)有：電信網(wǎng)絡(luò)等。

2019年新PPP法即《公私伙伴關(guān)系法》《The Public-Private Partnership Act B.E. 2562 （2019）》 生 效，2013年P(guān)ISU法被取代。新PPP法強(qiáng)調(diào)吸引更多的私營(yíng)主體參與投資，重視私主體的創(chuàng)新和技術(shù)并且提供更多的支持政策。并確立便利化、一致性、精簡(jiǎn)化和透明化四項(xiàng)基本原則。

（二）泰國(guó)現(xiàn)行PPP法對(duì)公私伙伴關(guān)系的相關(guān)規(guī)定

《公私伙伴關(guān)系法》（以下稱新PPP法）是規(guī)范私主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立法之一，由財(cái)政部負(fù)責(zé)實(shí)施。雖然《私人投資國(guó)家事業(yè)法》被取代，但在新PPP法生效之前根據(jù)舊PPP法制定的部門規(guī)章、通知及規(guī)則，若不與新PPP法的規(guī)定相沖突，則將繼續(xù)有效。

新PPP法將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)分為公路、高速公路、專用道路和陸路運(yùn)輸；火車、電動(dòng)火車和其他鐵路運(yùn)輸；機(jī)場(chǎng)和航空運(yùn)輸；港口和水路運(yùn)輸；水資源管理、灌溉、自來(lái)水廠和污水處理； 能源工程；電信和一般通信等十二類。

聯(lián)合項(xiàng)目?jī)r(jià)值達(dá)50億銖及以上由新PPP法規(guī)定的規(guī)則、程序和條件來(lái)管理。項(xiàng)目?jī)r(jià)值低于50億銖的則依據(jù)PPP委員會(huì)規(guī)定的規(guī)則和程序進(jìn)行，但是如果委員會(huì)認(rèn)為價(jià)值雖然低于50億銖但是一個(gè)重要項(xiàng)目，或者其符合PPP法案第12條規(guī)定的聯(lián)合投資項(xiàng)目規(guī)劃，委員會(huì)可以指導(dǎo)項(xiàng)目所有者按照PPP法案的規(guī)定開展項(xiàng)目。項(xiàng)目?jī)r(jià)值低于50億銖，由PPP委員會(huì)確定規(guī)則和程序后，負(fù)責(zé)的政府部門應(yīng)向委員會(huì)和內(nèi)閣提供可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目分析報(bào)告，由它們進(jìn)一步審查。委員會(huì)和內(nèi)閣批準(zhǔn)后，負(fù)責(zé)的政府實(shí)體應(yīng)開始選擇私營(yíng)合作伙伴。一般上述程序可能需要25個(gè)月，但委員會(huì)可以根據(jù)具體情況縮短這一時(shí)限。

新PPP法和2013 PISU法相比，新法規(guī)定的PPP項(xiàng)目類別變少，PPP法第7條規(guī)定了12類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)；新法對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施過(guò)程做出一些修改，例如，項(xiàng)目建設(shè)部部長(zhǎng)批準(zhǔn)項(xiàng)目所有者機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目研究報(bào)告60天期限和國(guó)家企業(yè)政策辦公室審議項(xiàng)目研究報(bào)告的60天期限已被取消；新PPP法規(guī)定對(duì)合同的任何修改都需要監(jiān)督委員會(huì)和司法部長(zhǎng)辦公室審查，審查期限為45日；但同時(shí)也規(guī)定在緊急情況下或者出于公共安全的考慮，經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)，項(xiàng)目所有者被授權(quán)簽訂新臨時(shí)合同、修改現(xiàn)有合同或者終止合同。

二、泰國(guó)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（一）公私伙伴關(guān)系委員會(huì)（Public-Private Partnership Policy Committee ）

公私伙伴關(guān)系委員會(huì)，即PPP委員會(huì)。職責(zé)如下：1.在頒布王室法令或行政規(guī)章之前向財(cái)政部長(zhǎng)提出意見；2.評(píng)估和批準(zhǔn)聯(lián)合投資項(xiàng)目的實(shí)施方案；3.確定50億泰銖以下聯(lián)合投資項(xiàng)目的準(zhǔn)備和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及程序；4.批準(zhǔn)聯(lián)合投資合同的修改；5. 向內(nèi)閣建議如何解決問(wèn)題和項(xiàng)目最佳時(shí)間安排，以便依據(jù)PPP法案實(shí)施項(xiàng)目。

（二）國(guó)營(yíng)企業(yè)政策辦公室（The State Enterprise Policy Office ）

作為PPP委員會(huì)的秘書處和PPP單位，負(fù)責(zé)多部門間的協(xié)調(diào)。其主要職責(zé)如下：1.根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展理事會(huì)辦公室編寫的《王國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展總計(jì)劃》，制定聯(lián)合投資項(xiàng)目計(jì)劃，并將該計(jì)劃提交給PPP委員會(huì)批準(zhǔn)。委員會(huì)批準(zhǔn)后，將該計(jì)劃在SEPO信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)公布。2.根據(jù)PPP法規(guī)定向政府機(jī)構(gòu)提出意見、建議；3.實(shí)施PPP法規(guī)定或經(jīng)內(nèi)閣或PPP委員會(huì)授權(quán)的其他行為。

（三）選擇委員會(huì)（ Selection Committee）

選擇委員會(huì)在私營(yíng)主體一方的選擇中負(fù)有重要職責(zé)。項(xiàng)目所有者編寫招標(biāo)邀請(qǐng)書草案、選擇私營(yíng)合作伙伴的文件草案和公私伙伴關(guān)系合同草案需要其批準(zhǔn)。選擇委員會(huì)成員包括：委員會(huì)主席，由項(xiàng)目所有者代表?yè)?dān)任；責(zé)任部門代表、司法部長(zhǎng)代表、國(guó)營(yíng)企業(yè)政策辦公室代表、兩名該P(yáng)PP 項(xiàng)目專家作為成員以及項(xiàng)目所有者機(jī)構(gòu)代表作為成員和秘書。

PPP法第37條規(guī)定，選擇委員會(huì)成員在任職期間以及自簽訂聯(lián)合投資合同之日起兩年內(nèi)實(shí)施下列行為屬于犯罪： （1）成為聯(lián)合投資項(xiàng)目私營(yíng)實(shí)體一方的董事會(huì)成員、擁有管理權(quán)力或顧問(wèn)；（2）不論是成員本人或其配偶還是其未成年子女持有私營(yíng)實(shí)體一方股份數(shù)量超過(guò)實(shí)繳股本的0.5%。應(yīng)處三年以下的監(jiān)禁和/或600000以下泰銖的罰款。

（四）監(jiān)督委員會(huì)（Supervisory Committee）

監(jiān)督委員會(huì)職責(zé)是對(duì)聯(lián)合投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)PPP 合同的所有修改提出意見。監(jiān)督委員會(huì)的構(gòu)成：負(fù)責(zé)的部門代表作為委員會(huì)主席、其他成員有司法部長(zhǎng)代表、國(guó)營(yíng)企業(yè)政策辦公室代表、以及作為成員和秘書的項(xiàng)目所有者機(jī)構(gòu)代表。

（五）基金委員會(huì)（The Fund Committee）

公私伙伴關(guān)系促進(jìn)基金（Public-Private Partnership Promotion Fund）是在財(cái)政部下設(shè)立的，以支持公私伙伴關(guān)系法的實(shí)施。 基金可用于支付顧問(wèn)的聘用費(fèi)，如果項(xiàng)目所有者沒有預(yù)留?？钇刚?qǐng)顧問(wèn)，可以向PPP促進(jìn)基金提交撥款申請(qǐng)。基金委員會(huì)的組成：財(cái)政部常務(wù)秘書作為委員會(huì)主席；其他成員包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)秘書長(zhǎng)、財(cái)政預(yù)算局局長(zhǎng)、總審計(jì)署署長(zhǎng)。

三、泰國(guó)PPP項(xiàng)目流程

（一） PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目是否能以PPP模式展開，需要分析技術(shù)可行性、財(cái)務(wù)可行性、法律上的可行性、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)性、物有所值評(píng)估、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力評(píng)估、PPP結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)分配、最初的市場(chǎng)測(cè)試等要素。在制定聯(lián)合投資項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目所有者應(yīng)準(zhǔn)備一份可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目分析報(bào)告，因此，項(xiàng)目所有者應(yīng)聘請(qǐng)一名顧問(wèn)共同編寫報(bào)告。項(xiàng)目所有者應(yīng)將項(xiàng)目建議書連同可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目分析報(bào)告一起提交負(fù)有責(zé)任的部長(zhǎng)和委員會(huì)審議并批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，負(fù)有責(zé)任的部長(zhǎng)向內(nèi)閣提出聯(lián)合投資項(xiàng)目建議，以獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)和采取行動(dòng)實(shí)施。

（二）選擇私營(yíng)合作伙伴

選擇私營(yíng)主體一般以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式進(jìn)行，但是可行性研究和項(xiàng)目分析報(bào)告表明，競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)不是選擇私主體的合適方法，或者項(xiàng)目所有者和委員會(huì)同意不采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式，經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)，則可用非招標(biāo)方式。

招標(biāo)選擇私營(yíng)主體，項(xiàng)目所有者編寫招標(biāo)邀請(qǐng)書草案、選擇私營(yíng)合作伙伴的文件草案和公私伙伴關(guān)系合同草案，并將其提交選擇委員會(huì)（ Selection Committee）批準(zhǔn)。在選擇委員會(huì)核準(zhǔn)以上三個(gè)草案后，項(xiàng)目所有者和選擇委員會(huì)繼續(xù)選擇私營(yíng)主體。若只有一個(gè)私營(yíng)主體提交標(biāo)書或提交了若干份但只有一份符合標(biāo)準(zhǔn)，且選擇委員會(huì)認(rèn)為該項(xiàng)目有利于社會(huì)，則可依據(jù)PPP法確定其中標(biāo)。在選定私營(yíng)主體并與其就公私伙伴關(guān)系合同草案談判后，項(xiàng)目所有者將合同草案提交司法長(zhǎng)辦公室（the Office of the Attorney-General ）審查。 此外，項(xiàng)目所有者還將上述文件提交負(fù)責(zé)任部長(zhǎng)，最后提交內(nèi)閣。經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)后，項(xiàng)目所有者可與選定的私營(yíng)實(shí)體簽訂公私伙伴關(guān)系合同。（ ）

（三）PPP項(xiàng)目監(jiān)督

在PPP合同簽訂后，負(fù)責(zé)任的部長(zhǎng)應(yīng)任命一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，其職責(zé)是對(duì)聯(lián)合投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì) PPP 合同的所有修改提出意見。項(xiàng)目所有者也應(yīng)在PPP合同簽訂之日起30日內(nèi)，向社會(huì)公布共同投資項(xiàng)目的詳細(xì)情況。

（四）PPP合同的修改與新合同的訂立

如果PPP合同需要修改，由項(xiàng)目所有者提出修改，分別將修改意見提交給監(jiān)督委員會(huì)評(píng)論和司法部長(zhǎng)辦公室審查；將審查后的草案提交給負(fù)責(zé)任的部門；負(fù)責(zé)任部門部長(zhǎng)批準(zhǔn)后，若是非實(shí)質(zhì)性的修改，項(xiàng)目所有者即可簽訂合同；若是實(shí)質(zhì)性的修改，需要PPP委員會(huì)的同意，然后負(fù)責(zé)任部門部長(zhǎng)將PPP委員會(huì)同意后的草案提交給內(nèi)閣，獲得內(nèi)閣同意后，項(xiàng)目所有者則簽訂合同。

四、參與泰國(guó)PPP項(xiàng)目投資建設(shè)法律啟示

泰國(guó)政府正加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投入，PPP委員會(huì)批準(zhǔn)了《2017-2021五年P(guān)PP戰(zhàn)略規(guī)劃》，該計(jì)劃總投資額約1.62萬(wàn)億泰銖，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)是必然之舉。大規(guī)模運(yùn)用PPP模式的挑戰(zhàn)在于它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配、合同管理、糾紛解決等諸多因素，因此擁有完善的法律法規(guī)體系以及公共部門較強(qiáng)的能力是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的有力保證。

泰國(guó)PPP法在PPP模式用于基礎(chǔ)建設(shè)的實(shí)踐中不斷完善。PPP法越來(lái)越注重吸引私營(yíng)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際投資者友好的程序和增加更多的獎(jiǎng)勵(lì)措施，PPP項(xiàng)目流程與以前相比更加簡(jiǎn)化靈活。另外設(shè)有專門的PPP機(jī)構(gòu)，包括PPP委員會(huì)、負(fù)責(zé)PPP法實(shí)施的財(cái)政部下設(shè)立的國(guó)營(yíng)企業(yè)政策辦公室、PPP監(jiān)督委員會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)各司其職，使PPP項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程有序進(jìn)行。

基礎(chǔ)設(shè)施投資通常規(guī)模較大，項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，當(dāng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)還面臨在此項(xiàng)目周期內(nèi)監(jiān)管規(guī)則改變或受到不明確規(guī)則指導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。因此盡管泰國(guó)存在特定的PPP法律，但合同仍然扮演著重要的角色。私人主體在參與PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重視PPP合同的簽訂，以更好的避免風(fēng)險(xiǎn)。除了PPP法有關(guān)于合同的規(guī)定，PPP委員會(huì)和國(guó)營(yíng)企業(yè)政策辦公室有針對(duì)投資伙伴關(guān)系合同做出更詳細(xì)的規(guī)定，私人主體投資者還應(yīng)熟悉這些規(guī)定。