執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的風(fēng)險防范與優(yōu)化重構(gòu)
——以“執(zhí)行庭模式”向“執(zhí)行法官團(tuán)隊模式”轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?/h1>
2020-11-29 14:11:36王建
山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(山東審判) 2020年4期
王建
引 言
從目前內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)落地的法院情況來看，絕大多數(shù)法院已經(jīng)按照改革要求組建了以員額法官為核心的審判團(tuán)隊，實現(xiàn)了審判管理的扁平化和審判機制的專業(yè)化運作。然而，與之相對應(yīng)的，各級法院執(zhí)行部門卻顯得有些另類，一方面，在全國四級法院剛剛結(jié)束了“基本解決執(zhí)行難”專項攻堅戰(zhàn)的背景下，法院執(zhí)行機構(gòu)經(jīng)歷了前所未有的大變革，從工作內(nèi)容、工作方式到工作強度都發(fā)生了翻天覆地的變化，執(zhí)行部門對機構(gòu)優(yōu)化、機制變革有著更為強烈的要求；另一方面，法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方案中，對審判機構(gòu)設(shè)置、審判團(tuán)隊組成、專業(yè)化審判組織建設(shè)都做了明確具體的規(guī)定，對執(zhí)行機構(gòu)從機構(gòu)設(shè)置到工作機制都未做明確規(guī)定。按照中央機構(gòu)編制委員會辦公室、最高人民法院《關(guān)于積極推進(jìn)省以下法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革工作的通知》的要求，僅僅從宏觀上規(guī)定保留執(zhí)行局的設(shè)置，對執(zhí)行機構(gòu)是否改革，如何改革未作規(guī)定。這就導(dǎo)致在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，各級法院對如何優(yōu)化執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置缺乏明確的方向，有的法院干脆安于現(xiàn)狀，沿襲過去執(zhí)行局組織架構(gòu)和工作模式，與周圍審判部門大刀闊斧的改革形成鮮明對比；有的法院則積極探索，按照自身工作需求進(jìn)行執(zhí)行改革，形成了多種多樣的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行工作模式。這種做法雖然為未來執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的頂層設(shè)計積累了寶貴的經(jīng)驗，但也在一定程度了導(dǎo)致了執(zhí)行工作在不同法院方法不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、力度不一的情況，影響了司法公信力。在“切實解決執(zhí)行難，打造執(zhí)行長效機制”的背景下，建立一種普遍適用、設(shè)置科學(xué)、運行高效的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式，就顯得尤為重要。
一、實踐中不同執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式之比較——基于對三類典型模式的實證考察
關(guān)于執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置問題，由于立法層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地法院基于本院實際進(jìn)行了因地制宜的設(shè)置，呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢。下面，筆者就三種比較典型的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式進(jìn)行詳細(xì)論述并辯證分析其運行效果，以期為我國今后執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提供思路。
（一）傳統(tǒng)科層制模式或“執(zhí)行局—執(zhí)行庭”模式
科層制仍然是目前執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的主要模式，具體體現(xiàn)為“執(zhí)行局—執(zhí)行庭”兩級架構(gòu)。科層制的主要特點在于，在法院內(nèi)部，權(quán)力向院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)者集中，在法院外部，權(quán)力由下級法院向上級法院集中，這種權(quán)力機構(gòu)在本質(zhì)上屬于行政管理的內(nèi)部管理模式。a參見趙鋼、劉學(xué)在：《我國法院行政化、企業(yè)化傾向之初步批判——以民事訴訟為切入點》，載《訴訟法論叢》（第7卷），法律出版社2002年版，第248頁。在法院科層制下，院長、局長、庭長通過行使各類執(zhí)行事項審批權(quán)掌握實質(zhì)上的案件決定權(quán)，這種情況，雖然在一定程度上有利于集中力量強化執(zhí)行權(quán)的行使，但是也帶來了許多風(fēng)險。最突出的就是科層制下的“一人包案”模式，即一個執(zhí)行案件從立案到結(jié)案的全過程都由執(zhí)行員一人負(fù)責(zé)。這種模式的弊端主要表現(xiàn)在以下兩大方面：第一，存在重復(fù)勞動現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在集團(tuán)案件中表現(xiàn)的最為明顯，同一被執(zhí)行人的案件分配到不同執(zhí)行員名下，執(zhí)行員往往獨立完成執(zhí)行法律文書送達(dá)，財產(chǎn)調(diào)查等工作，缺乏信息共享的積極性和自覺性。第二，缺乏有效監(jiān)督。在一人包案模式下，執(zhí)行案件由一人控制導(dǎo)致外界監(jiān)督難以介入，執(zhí)行權(quán)力過分集中，給消極執(zhí)行和亂執(zhí)行現(xiàn)象提供了空間，甚至誘發(fā)權(quán)力尋租等司法腐敗現(xiàn)象。
（二）分段集約模式
為了改變執(zhí)行機構(gòu)科層制及一人包案模式帶來的種種弊端，2011年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》中規(guī)定：“人民法院可以將執(zhí)行實施程序分為財產(chǎn)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，互相監(jiān)督，分權(quán)制衡，提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率?！边@一文件首次將分段集約這一新型執(zhí)行辦案模式作為未來執(zhí)行改革發(fā)展方向，開始在全國各級法院中推廣，取得了不少寶貴的經(jīng)驗。以S省L市某法院為例，其分段集約模式通過“團(tuán)隊重組+流程再造”的方式進(jìn)行。其中，在團(tuán)隊建設(shè)方面，取消執(zhí)行局庭室建制，在執(zhí)行局內(nèi)部建立了六個一級團(tuán)隊，包括一個執(zhí)行指揮中心團(tuán)隊、一個監(jiān)督團(tuán)隊和若干精執(zhí)團(tuán)隊，指揮中心團(tuán)隊下設(shè)若干二級團(tuán)隊，包括若干財產(chǎn)查控團(tuán)隊、若干人身強制措施團(tuán)隊和綜合團(tuán)隊，其中，指揮中心團(tuán)隊按照下設(shè)團(tuán)隊分工分階段完成全部執(zhí)行案件的納入失信、查找控制財產(chǎn)、拘留、付款、移送拒執(zhí)罪等措施以及綜合內(nèi)勤工作，監(jiān)督團(tuán)隊負(fù)責(zé)全部執(zhí)行流程監(jiān)督，若干精執(zhí)團(tuán)隊負(fù)責(zé)對執(zhí)行指揮中心移交的案件進(jìn)行進(jìn)一步精細(xì)執(zhí)行。在流程設(shè)計方面，對每一流程的完成時間進(jìn)行嚴(yán)格限制，所有流程節(jié)點全程留痕，確保所有節(jié)點透明可控。這種分段集約模式的優(yōu)勢是顯而易見的：一方面，將各執(zhí)行案件同質(zhì)化環(huán)節(jié)集中辦理，大大提高了執(zhí)行效率；另一方面，分段辦案打破了原有封閉的辦案生態(tài)，執(zhí)行員按照流程設(shè)計各管一段，通過各執(zhí)行環(huán)節(jié)相互配合、互相監(jiān)督，減少了一人辦案模式可能產(chǎn)生的消極執(zhí)行和亂執(zhí)行現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)行案件辦理的規(guī)范化水平。a參見王艷妮：《解決法院執(zhí)行亂問題的思考與探析》，載《人民法治》2017年第12期。但是分段集約模式絕非能夠一勞永逸的解決所有執(zhí)行問題，問題主要有：第一，容易引發(fā)責(zé)任不明、推諉扯皮問題。分段集約執(zhí)行模式在產(chǎn)生多個案件實施主體的同時，也產(chǎn)生了多個責(zé)任主體。多個責(zé)任主體“各負(fù)其責(zé)”的情況又很可能導(dǎo)致實施人員對其他環(huán)節(jié)的錯誤視而不見，甚至引發(fā)錯案的發(fā)生，達(dá)不到各環(huán)節(jié)互相監(jiān)督的效果。第二，容易導(dǎo)致忙閑不均的現(xiàn)象。在分段的過程中，由于缺乏對執(zhí)行工作量的測算或測算不科學(xué)，容易導(dǎo)致各階段忙閑不均的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“忙的忙死，閑的閑死”的極端情況，極大挫傷了執(zhí)行干警的積極性。第三，整體執(zhí)行效果不好。在分段集約模式下，各階段只是按照分工要求負(fù)責(zé)自己階段目標(biāo)的實現(xiàn)，很少從整體上考慮案件執(zhí)行效果。以往貫穿于執(zhí)行工作始終的執(zhí)行調(diào)解工作因無法設(shè)置單獨環(huán)節(jié)且難以量化考核而被忽視。導(dǎo)致一些地方法院實行分段集約模式以后，案件實際執(zhí)結(jié)率不升反降的尷尬局面。
（三）執(zhí)行法官團(tuán)隊模式
執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是指，在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部以員額法官為核心設(shè)置若干個執(zhí)行法官團(tuán)隊作為基礎(chǔ)辦案單元，執(zhí)行法官團(tuán)隊內(nèi)根據(jù)需要設(shè)置若干法官助理、書記員及法警協(xié)助法官工作。在團(tuán)隊內(nèi)部，法官對承辦案件負(fù)總責(zé)并負(fù)責(zé)處置執(zhí)行辦案過程中涉及判斷的事項，如決定查封凍結(jié)財產(chǎn)，決定拍賣，決定拘留、罰款等強制措施，法官助理、書記員、法警按照職能分工根據(jù)法官指令辦理起草文書、執(zhí)行拘留、裝訂卷宗等各類執(zhí)行事務(wù)性工作。以B市某區(qū)法院為例，該法院實行“1+N+X”執(zhí)行團(tuán)隊辦案模式，具體來講，是以1個執(zhí)行指揮中心為信息化服務(wù)中樞，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、支持保障N個執(zhí)行團(tuán)隊信息化、協(xié)作辦案，執(zhí)行團(tuán)隊的X名人員以執(zhí)行法官為指令核心，按照流程節(jié)點的難易程度流水化、協(xié)作式辦案。a參見郭京霞、趙巖、梅宇、謝耀宗：《北京門頭溝法院“1＋N＋X”信息化執(zhí)行團(tuán)隊工作紀(jì)實》，載中國法院網(wǎng)2016年5月30日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1886235.shtml。執(zhí)行法官團(tuán)隊模式最大的優(yōu)勢在于將執(zhí)行機構(gòu)改革與審判團(tuán)隊改革相結(jié)合，在執(zhí)行局內(nèi)部同樣組成若干個以法官為核心的執(zhí)行團(tuán)隊，法官作為責(zé)任人對其團(tuán)隊承辦的執(zhí)行案件有決定權(quán)，同時也對執(zhí)行案件負(fù)責(zé)，符合司法責(zé)任制的內(nèi)在要求。
（四）評析與判斷——執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是未來執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的總體方向
綜觀上述三種執(zhí)行內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置模式可以看到，除了第一種傳統(tǒng)模式外，分段集約模式和執(zhí)行法官團(tuán)隊模式都是各地法院以提升執(zhí)行工作質(zhì)效水平為目的，結(jié)合自身實際進(jìn)行的有益探索，客觀上也確實都達(dá)到了提升執(zhí)行工作規(guī)范化、信息化程度的目的。那么，究竟何種執(zhí)行內(nèi)部機構(gòu)模式更加符合未來執(zhí)行工作的發(fā)展趨勢呢？筆者認(rèn)為，分段集約模式最鮮明的特點在于效率導(dǎo)向，其直接目的就在于提升執(zhí)行工作辦案效率，分段集約模式中所涉及的所有工作分組、人員配置及節(jié)點管控都是基于這一目的來進(jìn)行的?？陀^上來說，分段集約模式通過將各類執(zhí)行事務(wù)性工作集約辦理可以短時間內(nèi)帶來執(zhí)行效率的快速提升，S省L市某法院的司法實踐也證實了這一點，分段集約改革之后，該法院執(zhí)行案件實際執(zhí)結(jié)率和執(zhí)行標(biāo)的到位率都有了較大幅度的提升，執(zhí)行質(zhì)效各項數(shù)據(jù)也始終排在全省前列。2017年底，在全國法院“基本解決執(zhí)行難”理論與實務(wù)經(jīng)驗交流會上，S省L市某法院作為唯一一家基層法院受邀進(jìn)行主題發(fā)言，向全國法院介紹執(zhí)行工作分段集約模式，也意味著在最高人民法院層面對分段集約模式的正面價值給予了充分肯定。在肯定分段集約模式正面價值的同時，我們也要看到，由于前面所述分段集約模式的種種不足，此種模式很難成為未來國內(nèi)主流執(zhí)行工作模式和執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置模式。
相比于分段集約模式的效率導(dǎo)向，執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的出發(fā)點更多在于規(guī)范導(dǎo)向，換一句話說，分段集約模式是基于解決執(zhí)行難的維度出現(xiàn)的，而執(zhí)行法官團(tuán)隊模式更著眼于解決“執(zhí)行亂”。執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是在員額制改革背景下出現(xiàn)的，立足于“執(zhí)行局員額法官比例不少于審判庭”這一硬性指標(biāo)，圍繞執(zhí)行法官打造職責(zé)分明、運轉(zhuǎn)高效的新型執(zhí)行團(tuán)隊，這一模式不僅與執(zhí)行機構(gòu)“深化內(nèi)化”的主流趨勢相適應(yīng)，更能有效契合司法責(zé)任制的制度精神，從而成為目前國內(nèi)關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)改革制度設(shè)計較合理、實施效果較好的工作運行模式和機構(gòu)設(shè)置模式。2018年7月，作為這一模式的典型代表，B市某法院也作為唯一一家基層法院被最高人民法院列入基本解決執(zhí)行難第三方評估樣板法院，足見頂層設(shè)計者對該模式的認(rèn)可。2019年6月11日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于深入執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見》，即《人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》（以下簡稱《執(zhí)行工作綱要》），《執(zhí)行工作綱要》明確指出：“全面推行執(zhí)行團(tuán)隊辦案模式。實行以法官為主導(dǎo)的‘法官+法官助理（執(zhí)行員）+法警+書記員’團(tuán)隊辦案模式，優(yōu)化團(tuán)隊之間、團(tuán)隊內(nèi)部的任務(wù)分工和職權(quán)劃分，完善‘人員分類、事務(wù)集約、權(quán)責(zé)清晰、配合順暢’的執(zhí)行權(quán)運行模式?！薄叭嫱菩小币辉~，也以“權(quán)威發(fā)布”的形式明確了執(zhí)行法官團(tuán)隊模式成為未來執(zhí)行工作模式和機構(gòu)設(shè)置模式的主流方向并將在全國范圍內(nèi)推行。
二、執(zhí)行法官團(tuán)隊模式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)——以執(zhí)行實施權(quán)的權(quán)能解構(gòu)為視角
（一）宏觀分析：執(zhí)行實施權(quán)的權(quán)能解構(gòu)
執(zhí)行權(quán)的權(quán)能解構(gòu)經(jīng)歷了由“裁執(zhí)合一”到“裁執(zhí)分離”逐漸深入的過程。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確規(guī)定執(zhí)行權(quán)是人民法院依法采取各類執(zhí)行措施以及對執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等事項進(jìn)行審查的權(quán)力，包括執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)。這種將執(zhí)行權(quán)“一分為二”的論述，也得到了大部分學(xué)者的認(rèn)可而成為通說。但是，這種劃分只是著眼于將執(zhí)行過程中涉及的實體權(quán)利義務(wù)爭議的處理權(quán)交由法官行使并設(shè)立專門程序加以保障，對執(zhí)行實施權(quán)并未做進(jìn)一步細(xì)分而籠統(tǒng)的歸結(jié)為單一權(quán)力。在執(zhí)行實務(wù)中，傳統(tǒng)科層制模式和分段集約模式都是將執(zhí)行實施權(quán)交由某一單一主體行使。事實上，從民事執(zhí)行權(quán)行使過程看，執(zhí)行實施權(quán)同樣包含不同的執(zhí)行權(quán)能，是由不同子權(quán)力組成的權(quán)力束，從是否具有判斷權(quán)屬性來看，“執(zhí)行實施權(quán)又包括執(zhí)行命令權(quán)與實施事務(wù)權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力?！盿肖建國：《民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離研究》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。其中，執(zhí)行命令權(quán)是指涉及對當(dāng)事人權(quán)利限制和處分的事項，如做出查封、凍結(jié)、扣押、拍賣、以物抵債、分配等裁定及拘留、罰款等決定的權(quán)力；實施事務(wù)權(quán)則是指貫徹落實執(zhí)行命令的權(quán)力。
（二）微觀應(yīng)用：執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)的權(quán)力配置
在權(quán)力配置上，執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)專屬法官行使。理由如下：第一，執(zhí)行命令權(quán)的行使“會對被執(zhí)行人財產(chǎn)權(quán)的完整性產(chǎn)生巨大的沖擊，是國家公權(quán)力對《物權(quán)法》規(guī)定的私人所有權(quán)等財產(chǎn)權(quán)所施加的重大限制，該權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)慎重?！眀肖建國：《民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離研究》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。第二，在協(xié)助執(zhí)行程序中，執(zhí)行機關(guān)要求不特定第三方按照協(xié)助通知書要求履行協(xié)助義務(wù)，本質(zhì)上屬于執(zhí)行命令權(quán)的行使?！拌b于協(xié)助義務(wù)人屬于未經(jīng)正當(dāng)程序保障的第三人，因執(zhí)行命令而負(fù)擔(dān)有協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)，為防止執(zhí)行命令權(quán)被濫用、有關(guān)單位和個人的自由被無端限制乃至剝奪，與協(xié)助執(zhí)行制度相應(yīng)的執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)當(dāng)交給法官，并提供必要的事后救濟(jì)程序?！眂黃忠順：《民事執(zhí)行機構(gòu)改革實踐之反思》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期。第三，當(dāng)執(zhí)行中處置被執(zhí)行人（自然人）財產(chǎn)無法滿足全部債權(quán)人需要時，勢必產(chǎn)生參與分配的問題，包括確定各方權(quán)利人的受償順序、受償比例數(shù)額等等，只有受過專業(yè)法學(xué)訓(xùn)練，熟知相關(guān)法律法規(guī)的法官才能具備解決上述問題的能力。
實施事務(wù)權(quán)是貫徹落實執(zhí)行命令的權(quán)力，內(nèi)容主要包括執(zhí)行查封、扣押、凍結(jié)、現(xiàn)場勘驗，執(zhí)行拘留、拘傳被執(zhí)行人，送達(dá)有關(guān)法律文書等事務(wù)性工作。在權(quán)力配置上，由于實施事務(wù)權(quán)是對執(zhí)行法官已經(jīng)做出決定的事項的貫徹落實，本身不涉及法律事實的認(rèn)定或?qū)嶓w程序問題的判斷，對實施人員法律素養(yǎng)要求低于執(zhí)行命令權(quán)，由非法官主體行使即可勝任。實際上，只要執(zhí)行法官有效行使執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)，執(zhí)行員或者其他輔助人員行使實施事務(wù)權(quán)的過程將獲得有效的司法控制，實施事務(wù)權(quán)交給不具備法官資格的執(zhí)行員或者其他輔助人員行使并無不妥。
（三）執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是執(zhí)行實施權(quán)分權(quán)運行的最佳模式
前文僅論證執(zhí)行命令權(quán)由法官行使，而實施事務(wù)權(quán)則可以交給不具備法官資格的執(zhí)行輔助人員行使，那么，上述人員應(yīng)當(dāng)在何種組織形態(tài)下行使相應(yīng)權(quán)力呢？具體而言，執(zhí)行命令權(quán)是由審判庭的法官行使？還是執(zhí)行裁決部門的法官行使？亦或是單獨設(shè)立執(zhí)行法官行使執(zhí)行命令權(quán)？是否有必要單獨成立部門行使實施事務(wù)權(quán)？還是以法官為核心配置相應(yīng)的執(zhí)行輔助人員行使實施事務(wù)權(quán)？以上問題就成為急需解決的問題。
1.執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)由單獨設(shè)立的執(zhí)行法官行使
筆者認(rèn)為，首先，審執(zhí)分離原則仍然是目前執(zhí)行工作遵循的基本原則，是完善司法體制、提高司法公信力的必然要求，執(zhí)行命令權(quán)由審判庭法官行使明顯有悖審執(zhí)分離原則，首先應(yīng)被摒棄，但是值得注意的是，這只是就一般情況來說的，在某些特殊類型的執(zhí)行案件中，審理法官有可能成為執(zhí)行命令權(quán)的主體，最典型的就是執(zhí)行保全案件，審理法官作出保全裁定的行為就是執(zhí)行命令權(quán)行使的表現(xiàn)，執(zhí)行員或其他輔助人員按照執(zhí)行命令開展保全工作、采取保全措施。其次，執(zhí)行裁決庭法官行使執(zhí)行命令權(quán)亦不妥當(dāng)。在執(zhí)行實務(wù)中，當(dāng)事人對執(zhí)行人員的具體執(zhí)行行為提出異議時，由裁決庭法官處理，如果由執(zhí)行裁決庭法官行使執(zhí)行命令權(quán)，難免導(dǎo)致“運動員裁判員”合一現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響司法公正，因此，單獨設(shè)立執(zhí)行法官團(tuán)隊，由團(tuán)隊中執(zhí)行法官專門行使執(zhí)行命令權(quán)，最為適宜。
2.實施事務(wù)權(quán)按照事項集約原則由不同主體行使
在實施事務(wù)權(quán)的配置上，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在最高法院設(shè)立執(zhí)行總局，在各省、自治區(qū)、直轄市的高級法院設(shè)立執(zhí)行局，執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行分局。在管轄面積較大的地區(qū)，在執(zhí)行分局下派出若干個執(zhí)行所。a參見扈紀(jì)華：《審執(zhí)分離”的科學(xué)路徑分析》，載《人民法治》2015年第7期。這種模式廢棄現(xiàn)有的司法執(zhí)行體制而構(gòu)建全新的執(zhí)行體制，勢必帶來成本的增加，此外，在運行效果上，這種模式將執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)分屬不同部門行使，可能導(dǎo)致當(dāng)事人在兩個機構(gòu)之間來回反復(fù)，導(dǎo)致運行效率低下。因此，筆者認(rèn)為，在實施事務(wù)權(quán)的配置上應(yīng)遵循兩個原則。一是效率原則?！皥?zhí)行實施權(quán)的細(xì)分則特別需要執(zhí)行實施程序的連續(xù)性，過多的環(huán)節(jié)劃分將減損執(zhí)行效率?！眀肖建國、黃忠順：《論司法職權(quán)配置中的分離與協(xié)作原則——以審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離為中心》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2015年第6期。實施事務(wù)權(quán)是對執(zhí)行法官執(zhí)行命令的貫徹落實，只有實施事務(wù)權(quán)得到高效行使，執(zhí)行命令權(quán)才能真正發(fā)揮其價值。在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下，執(zhí)行法官和執(zhí)行輔助人員同處一個團(tuán)隊中，執(zhí)行法官可以根據(jù)執(zhí)行案件具體情況和進(jìn)展及時向執(zhí)行輔助人員等發(fā)出、調(diào)整、改變執(zhí)行命令，更有利于執(zhí)行命令的高效實現(xiàn)。二是集約原則?！案母镏钥梢詫⒉煌瑘?zhí)行案件中的同類權(quán)力集約交由同一機構(gòu)或人員行使，背后的法理基礎(chǔ)也在于實施事務(wù)權(quán)具有同質(zhì)性和可分割性?！眂肖建國、莊詩岳：《論民事執(zhí)行實施權(quán)的優(yōu)化配置——以我國的集約化執(zhí)行改革為中心》，載《法律適用》2019年第11期。實施事務(wù)所含的各類事務(wù)性工作有相當(dāng)部分可以集約辦理，因此，可以在執(zhí)行指揮中心設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)各類集約事項的集中辦理，以減小執(zhí)行法官團(tuán)隊的辦案壓力，提升執(zhí)行效率。
三、推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式需要警惕的改革風(fēng)險分析
在改革過程中，我們也必須清醒的認(rèn)識到，任何領(lǐng)域、任何層面的改革都必然涉及轉(zhuǎn)變觀念、更新機制、觸動利益等一系列困難和阻力，都可能面臨失敗的風(fēng)險。這就要求我們在推動執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，要增強憂患意識，風(fēng)險意識，未雨綢繆，精準(zhǔn)研判，妥善應(yīng)對改革進(jìn)程中可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險。具體到本文討論的主題上，一個成熟的、高水平的機構(gòu)設(shè)置模式不僅取決于制度設(shè)計科學(xué)性，更與模式本身是否具有普遍適用性、保障機制的完整性等因素密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，在全面推行法官團(tuán)隊模式的過程中，必須警惕以下幾種可能出現(xiàn)的風(fēng)險。
（一）制度異化的風(fēng)險
執(zhí)行法官團(tuán)隊模式與傳統(tǒng)科層制下“一人包案”模式有某種共通之處，“一人包案”模式的辦案單元是執(zhí)行員團(tuán)隊，普遍模式為“1執(zhí)行員+N書記員”，在前幾年執(zhí)行警務(wù)化改革的過程中，部分法院也出現(xiàn)過“1執(zhí)行員+N書記員+N法警”的人員構(gòu)成模式，而執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的辦案單元為執(zhí)行法官團(tuán)隊，除組成人員身份不同外，運作模式具備相似性，這也就意味著“一人包案”模式的弊端在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下也有可能出現(xiàn)。這并非主觀臆斷，在近年來的執(zhí)行實踐中，確有一些法院雖然完成了執(zhí)行法官團(tuán)隊的組建，但是實際運行卻不規(guī)范，執(zhí)行法官在執(zhí)行案件辦理中的存在感僅僅體現(xiàn)在文書的署名權(quán)上，案件辦理中歸屬執(zhí)行法官行使的判斷權(quán)實際由執(zhí)行員甚至?xí)泦T行使，這種現(xiàn)象，使得執(zhí)行法官團(tuán)隊模式徹底流于形式，并不可避免的落入傳統(tǒng)“一人包案”模式的窠臼。
（二）忽略效率的風(fēng)險
不同于具有鮮明效率導(dǎo)向的分段集約模式，執(zhí)行法官團(tuán)隊模式更著眼于解決執(zhí)行規(guī)范化，而解決執(zhí)行規(guī)范化并不必然帶來執(zhí)行效率的提升，在“切實解決執(zhí)行難”的宏觀語境下，新的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式如果不能帶來執(zhí)行效率的提升，雖然不能說明這種模式是錯誤的，但是至少是需要改良的。因此，執(zhí)行法院必須采取切實有效措施提升執(zhí)行效率，推動執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的高效運轉(zhuǎn)，奠定“切實解決執(zhí)行難”的堅實制度基礎(chǔ)。
（三）本末倒置的風(fēng)險
在執(zhí)行實踐中，部分法院已經(jīng)建立起“執(zhí)行指揮中心+執(zhí)行法官團(tuán)隊”的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式，但是具體運作中，卻出現(xiàn)“重指揮中心，輕團(tuán)隊建設(shè)”的傾向，具體表現(xiàn)在集約處理執(zhí)行事務(wù)性工作的過程中，將原屬執(zhí)行法官的執(zhí)行判斷權(quán)也納入執(zhí)行指揮中心職責(zé)范疇，由不具備法官身份的執(zhí)行輔助人員行使。最典型的在于速執(zhí)案件的辦理中，個別法院在繁簡分流原則的指引下，對于集中查控過程中發(fā)現(xiàn)有足額存款的案件或者車輛、房產(chǎn)過戶的案件，直接由執(zhí)行指揮中心的人員作出扣劃或過戶文書并采取執(zhí)行措施。這種做法從效率角度考量似乎并無不妥，但是卻從根本上沒有認(rèn)清執(zhí)行指揮中心的定位。最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》明確指出，要“充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用”，也就是說，執(zhí)行指揮中心并非執(zhí)行案件的辦案主體，既無法獨立辦案，也無法獨立負(fù)責(zé)，執(zhí)行指揮中心內(nèi)部不具備法官資格的執(zhí)行輔助人員，無權(quán)行使執(zhí)行判斷權(quán)。執(zhí)行判斷權(quán)的行使主體是也只能是執(zhí)行法官。因此，在本次執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，必須明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的辦案主體地位，避免本末倒置現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）保障不力的風(fēng)險
B市某法院作為執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的試點法院之所以取得了較好的效果，與該法院執(zhí)行干警素質(zhì)整體較高，執(zhí)行信息化程度較高，人員、裝備、配套制度保障水平較高有著密不可分的關(guān)系，但是放眼全國來看，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院和中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院無論在“硬件”還是在“軟件”上都有著巨大的差異。B市某法院的成功經(jīng)驗在保障能力較差地區(qū)法院難以有效復(fù)制，在保障不到位的情況下，如果倉促推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式，很難保證取得預(yù)想中的效果，還有可能因為效果不理想引發(fā)對模式本身的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致改革受挫。
（五）監(jiān)督缺位的風(fēng)險
在執(zhí)行裁決權(quán)由團(tuán)隊外的執(zhí)行裁決庭（或者其他審判部門）行使的情況下，執(zhí)行法官在執(zhí)行實施過程中享有的決定權(quán)主要表現(xiàn)為程序性的決定權(quán)，如決定案件中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行，決定何時采取查封、凍結(jié)、拘留等強制措施。在分段集約模式下，執(zhí)行人員按照功能分組各管一段，執(zhí)行工作的步驟、順序固定化，成為一條按部就班的“流水線”。這就能夠最大限度消除執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下法官對是否采取、何時采取、如何采取執(zhí)行措施擁有的裁量權(quán)。但在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下，如果不能出臺相應(yīng)的監(jiān)管措施，執(zhí)行法官的程序性裁量權(quán)缺乏監(jiān)管，主觀上存在對個案之間重視程度不均衡的問題；客觀方面，案多人少，確實無暇顧及全面，消極執(zhí)行和選擇執(zhí)行的問題必然產(chǎn)生。
因此，在全面推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的過程中，僅僅形式上改革現(xiàn)有執(zhí)行機構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要在充分論證執(zhí)行法官團(tuán)隊模式正當(dāng)性基礎(chǔ)上，兼顧規(guī)范要求和效率要求，建立與之相配套的保障機制、監(jiān)督機制和考核機制，確保執(zhí)行法官團(tuán)隊模式在“切實解決執(zhí)行難”的問題上真正發(fā)揮實效。
四、模式重構(gòu)：基于執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的新型執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革途徑
最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》雖然明確要“全面推行以法官為主導(dǎo)的‘法官+法官助理（執(zhí)行員）+法警+書記員’團(tuán)隊辦案模式”，但是在執(zhí)行工作已經(jīng)高度專業(yè)化、信息化、規(guī)范化的今天，辦案職能并非執(zhí)行機構(gòu)的單一職能，執(zhí)行信訪、執(zhí)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督等同樣是執(zhí)行工作的重要內(nèi)容，而這些職責(zé)如果統(tǒng)統(tǒng)壓在執(zhí)行法官團(tuán)隊身上，將毫無疑問加大執(zhí)行法官團(tuán)隊負(fù)擔(dān)，降低執(zhí)行效率。對此，《執(zhí)行工作綱要》第26條指出，要加快推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運行，充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用。因此，在執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，既要構(gòu)建專業(yè)化執(zhí)行法官團(tuán)隊，又要積極推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運作。
（一）組建專業(yè)化執(zhí)行法官團(tuán)隊，明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的職責(zé)分工
從管理學(xué)角度來講，團(tuán)隊就是為實現(xiàn)某一目標(biāo)而由相互協(xié)作的個體所組成的正式群體。a許湘岳、徐金壽主編：《團(tuán)隊合作教程》，人民出版社2015年版，第4頁。按照著名管理學(xué)教授斯蒂芬·羅賓斯觀點，高效的團(tuán)隊?wèi)?yīng)當(dāng)具有共同的目標(biāo)、方法、責(zé)任，人員不能太多并且擁有互補的技能。b參見斯蒂芬P·羅賓斯、戴維A·德森佐、羅伯特M·沃爾特：《羅賓斯談管理》，樊登、徐文譯，機械工業(yè)出版社2016年版，第251-252頁。具體到執(zhí)行團(tuán)隊建設(shè)上，高效的執(zhí)行法官團(tuán)隊要從以下幾個方面進(jìn)行構(gòu)建。
1.明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的目標(biāo)、構(gòu)成和責(zé)任
第一，以公正高效審判為共同目標(biāo)。對執(zhí)行團(tuán)隊而言，法官、執(zhí)行員、法官助理、書記員等團(tuán)隊內(nèi)各類人員的共同目標(biāo)就是執(zhí)法辦案，依法、公正、高效地完成各項執(zhí)行工作。第二，明確人員組成。標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行法官團(tuán)隊?wèi)?yīng)以法官為團(tuán)隊中心，包含執(zhí)行員、法官助理、書記員等人員。執(zhí)行員、法官助理、書記員則應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官的執(zhí)行命令開展工作。值得一提的是，關(guān)于司法警察應(yīng)當(dāng)設(shè)置在指揮中心還是法官團(tuán)隊中一直有所爭議，《執(zhí)行工作綱要》將法警設(shè)置在執(zhí)行法官團(tuán)隊中，但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在指揮中心設(shè)置法警應(yīng)急保障分隊更為適宜，因為在執(zhí)行實踐中，法警最突出的作用在于采取對抗性強制措施及安全保障，專屬司法警察采取的措施十分有限，單獨在團(tuán)隊中保留司法警察并無必要，集約到執(zhí)行指揮中心行使更符合效率原則。第三，明確團(tuán)隊中各主體責(zé)任。司法責(zé)任制改革以“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”為基本價值取向，這種價值取向在執(zhí)行法官團(tuán)隊中同樣適用。在執(zhí)行團(tuán)隊中，法官作為團(tuán)隊核心對團(tuán)隊辦理的案件質(zhì)量負(fù)總責(zé)，執(zhí)行員、法官助理、書記員根據(jù)自己的權(quán)力和職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
2.明確執(zhí)行法官團(tuán)隊成員的職責(zé)分工
根據(jù)前述執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)的論述，在執(zhí)行法官團(tuán)隊中，帶有判斷權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行命令權(quán)由法官行使，貫徹落實執(zhí)行命令權(quán)的實施事務(wù)權(quán)由執(zhí)行輔助人員行使。那么對于執(zhí)行實施事務(wù)，在法官助理、執(zhí)行員、書記員之間需不需要分工呢？筆者認(rèn)為，實施事務(wù)又可以區(qū)分為兩類：一類是雖然不涉判斷權(quán)的行使，但是同樣需要一定的專業(yè)法律知識的輔助事務(wù)，比如閱卷，審查執(zhí)行材料，辦理委托鑒定、評估，研究相關(guān)法律問題，草擬法律文書等等，這些工作需要由受過良好法律教育，具有法律工作實踐經(jīng)驗的執(zhí)行員或法官助理承擔(dān)。另一類包括送達(dá)、整理裝訂歸檔案卷材料等純執(zhí)行事務(wù)性輔助工作。這一類通常由具有相應(yīng)工作能力的書記員擔(dān)任。
3.執(zhí)行團(tuán)隊的組建應(yīng)當(dāng)保持多元化和開放性
“現(xiàn)代社會矛盾日益復(fù)雜化新穎化，糾紛內(nèi)容以及解決糾紛知識日益專業(yè)化，社會分工和法律體系日益精細(xì)化?！盿李兆杰、牛艷：《專業(yè)化審判改革的實踐檢視及優(yōu)化路徑》，載《時代法學(xué)》2017年第4期?！盎诨貞?yīng)型司法理論，司法機關(guān)有必要對社會訴求進(jìn)行回答或響應(yīng)?！眀高志剛：《回應(yīng)型司法制度的現(xiàn)實演進(jìn)與理性構(gòu)建—一個實踐合理性的分析》，載《法律科學(xué)》2013年第4期。具體而言，可以根據(jù)案由不同組建專業(yè)化執(zhí)行團(tuán)隊，比如組建專門執(zhí)行涉金融機構(gòu)的執(zhí)行團(tuán)隊，這類案件往往涉及到資產(chǎn)處置等難度較大的執(zhí)行措施，選派業(yè)務(wù)能力強、執(zhí)行經(jīng)驗豐富的法官團(tuán)隊更有利于案件規(guī)范執(zhí)行。再比如已經(jīng)建立執(zhí)行指揮中心初查制度的法院，可以根據(jù)執(zhí)行指揮中心初查結(jié)果劃分為速執(zhí)團(tuán)隊、終本團(tuán)隊和精執(zhí)團(tuán)隊，具備快速執(zhí)結(jié)條件以及經(jīng)查無財產(chǎn)案件交由速執(zhí)團(tuán)隊、終本團(tuán)隊集約辦理，流水線作業(yè)，更有利于精執(zhí)團(tuán)隊法官留出更多精力辦理有限的財產(chǎn)變現(xiàn)案件。
（二）推動執(zhí)行指揮中心實體化運作，為執(zhí)行法官團(tuán)隊模式提供堅實保障
毫無疑問，作為執(zhí)行案件事務(wù)性工作集約辦理的具體機構(gòu)，執(zhí)行指揮中心必將在執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中占據(jù)重要地位，最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》明確指出，要加快推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運行。充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用，做到事務(wù)工作辦理集約化、工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。事實上，按照集約最大化原則，一個最優(yōu)狀態(tài)的執(zhí)行指揮中心承擔(dān)的工作量遠(yuǎn)超執(zhí)行辦案團(tuán)隊。以S省J市T區(qū)法院為例，該法院2019年辦結(jié)各類執(zhí)行案件6337件，其中，執(zhí)行保全案件2002件，執(zhí)行實施案件（含執(zhí)行恢復(fù)案件）為4335件，在4335件執(zhí)行實施案件中，以終結(jié)本次執(zhí)行程序報結(jié)的為1580件，未經(jīng)財產(chǎn)處置而執(zhí)行完畢的案件（速執(zhí)案件）數(shù)量為885件，保全案件、終本案件、速執(zhí)案件數(shù)量總和4467件，占執(zhí)行案件比重為70.49%，也就是說，如果將執(zhí)行案件的財產(chǎn)查控，線下調(diào)查，接待當(dāng)事人等事務(wù)性工作集約到指揮中心辦理，那么將有逾70%的案件在執(zhí)行指揮中心階段就可以達(dá)成準(zhǔn)結(jié)案狀態(tài)，這還是僅就執(zhí)行辦案而言的，就執(zhí)行指揮中心自身而言，其還承擔(dān)協(xié)同執(zhí)行、應(yīng)急調(diào)度、警務(wù)保障、事項委托等多項職能。因此，必須不斷強化執(zhí)行指揮中心對執(zhí)行法官團(tuán)隊辦案的支持保障作用。
1.強化集約辦事職能?！凹s執(zhí)行機制本質(zhì)是司法勞動的一種分工，其依據(jù)分工增益理論，通過‘合并同類項’將同類的執(zhí)行事務(wù)統(tǒng)歸同一工作組或執(zhí)行員處理?！盿余慶、李夢瑤：《分段集約執(zhí)行機制的實證分析與反思重構(gòu)》，載《法律適用》2017年第11期。筆者認(rèn)為，可以集約辦理的執(zhí)行工作事項主要有：集中初次接待；集中制作發(fā)送執(zhí)行通知書等格式化文書；集中發(fā)起網(wǎng)絡(luò)查控；集中開展網(wǎng)絡(luò)拍賣輔助工作；集中開展線下傳統(tǒng)查控；集中裝訂執(zhí)行卷宗等。
2.強化流程監(jiān)督職能。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行指揮中心的職能定位是“四中心”，即執(zhí)行工作信息交換中心、監(jiān)督管理中心、指揮調(diào)度中心和決策分析中心。執(zhí)行指揮中心對執(zhí)行法官團(tuán)隊的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在兩個方面，一是集約分權(quán)，執(zhí)行指揮中心對案件中的部分事項集約統(tǒng)一辦理，將執(zhí)行工作的步驟、順序固定化，本身就消除了選擇性執(zhí)行的違規(guī)空間；二是過程管理，執(zhí)行指揮中心按照最高人民法院在基本解決執(zhí)行難第三方評估工作及相關(guān)法律和司法解釋確定的案件辦理期限，以37個節(jié)點為基礎(chǔ)，設(shè)置個性化臨期督辦時限，對于查控的及時性、評估的及時性、拍賣的及時性、案款發(fā)放的及時性等關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行全程監(jiān)控，臨期提醒督辦。
3.強化應(yīng)急保障職能。對于執(zhí)行法官團(tuán)隊在辦案過程中遇到的集中騰退房屋土地，拘留被執(zhí)行人等對抗性、危險性較大的行動，執(zhí)行法官團(tuán)隊可以請求執(zhí)行指揮中心協(xié)助，執(zhí)行指揮中心應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急保障分隊24小時待命。此外，對于需要異地采取強制執(zhí)行措施、異地公安采取臨控措施、或者出現(xiàn)突發(fā)情況、需要緊急支援的，執(zhí)行中心要與屬地法院執(zhí)行指揮中心聯(lián)系，或?qū)訄笫》ㄔ簣?zhí)行指揮中心請求協(xié)調(diào)調(diào)度。
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王建
引 言
從目前內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)落地的法院情況來看，絕大多數(shù)法院已經(jīng)按照改革要求組建了以員額法官為核心的審判團(tuán)隊，實現(xiàn)了審判管理的扁平化和審判機制的專業(yè)化運作。然而，與之相對應(yīng)的，各級法院執(zhí)行部門卻顯得有些另類，一方面，在全國四級法院剛剛結(jié)束了“基本解決執(zhí)行難”專項攻堅戰(zhàn)的背景下，法院執(zhí)行機構(gòu)經(jīng)歷了前所未有的大變革，從工作內(nèi)容、工作方式到工作強度都發(fā)生了翻天覆地的變化，執(zhí)行部門對機構(gòu)優(yōu)化、機制變革有著更為強烈的要求；另一方面，法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方案中，對審判機構(gòu)設(shè)置、審判團(tuán)隊組成、專業(yè)化審判組織建設(shè)都做了明確具體的規(guī)定，對執(zhí)行機構(gòu)從機構(gòu)設(shè)置到工作機制都未做明確規(guī)定。按照中央機構(gòu)編制委員會辦公室、最高人民法院《關(guān)于積極推進(jìn)省以下法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革工作的通知》的要求，僅僅從宏觀上規(guī)定保留執(zhí)行局的設(shè)置，對執(zhí)行機構(gòu)是否改革，如何改革未作規(guī)定。這就導(dǎo)致在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，各級法院對如何優(yōu)化執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置缺乏明確的方向，有的法院干脆安于現(xiàn)狀，沿襲過去執(zhí)行局組織架構(gòu)和工作模式，與周圍審判部門大刀闊斧的改革形成鮮明對比；有的法院則積極探索，按照自身工作需求進(jìn)行執(zhí)行改革，形成了多種多樣的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行工作模式。這種做法雖然為未來執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的頂層設(shè)計積累了寶貴的經(jīng)驗，但也在一定程度了導(dǎo)致了執(zhí)行工作在不同法院方法不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、力度不一的情況，影響了司法公信力。在“切實解決執(zhí)行難，打造執(zhí)行長效機制”的背景下，建立一種普遍適用、設(shè)置科學(xué)、運行高效的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式，就顯得尤為重要。
一、實踐中不同執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式之比較——基于對三類典型模式的實證考察
關(guān)于執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置問題，由于立法層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地法院基于本院實際進(jìn)行了因地制宜的設(shè)置，呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢。下面，筆者就三種比較典型的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式進(jìn)行詳細(xì)論述并辯證分析其運行效果，以期為我國今后執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提供思路。
（一）傳統(tǒng)科層制模式或“執(zhí)行局—執(zhí)行庭”模式
科層制仍然是目前執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的主要模式，具體體現(xiàn)為“執(zhí)行局—執(zhí)行庭”兩級架構(gòu)。科層制的主要特點在于，在法院內(nèi)部，權(quán)力向院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)者集中，在法院外部，權(quán)力由下級法院向上級法院集中，這種權(quán)力機構(gòu)在本質(zhì)上屬于行政管理的內(nèi)部管理模式。a參見趙鋼、劉學(xué)在：《我國法院行政化、企業(yè)化傾向之初步批判——以民事訴訟為切入點》，載《訴訟法論叢》（第7卷），法律出版社2002年版，第248頁。在法院科層制下，院長、局長、庭長通過行使各類執(zhí)行事項審批權(quán)掌握實質(zhì)上的案件決定權(quán)，這種情況，雖然在一定程度上有利于集中力量強化執(zhí)行權(quán)的行使，但是也帶來了許多風(fēng)險。最突出的就是科層制下的“一人包案”模式，即一個執(zhí)行案件從立案到結(jié)案的全過程都由執(zhí)行員一人負(fù)責(zé)。這種模式的弊端主要表現(xiàn)在以下兩大方面：第一，存在重復(fù)勞動現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在集團(tuán)案件中表現(xiàn)的最為明顯，同一被執(zhí)行人的案件分配到不同執(zhí)行員名下，執(zhí)行員往往獨立完成執(zhí)行法律文書送達(dá)，財產(chǎn)調(diào)查等工作，缺乏信息共享的積極性和自覺性。第二，缺乏有效監(jiān)督。在一人包案模式下，執(zhí)行案件由一人控制導(dǎo)致外界監(jiān)督難以介入，執(zhí)行權(quán)力過分集中，給消極執(zhí)行和亂執(zhí)行現(xiàn)象提供了空間，甚至誘發(fā)權(quán)力尋租等司法腐敗現(xiàn)象。
（二）分段集約模式
為了改變執(zhí)行機構(gòu)科層制及一人包案模式帶來的種種弊端，2011年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》中規(guī)定：“人民法院可以將執(zhí)行實施程序分為財產(chǎn)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，互相監(jiān)督，分權(quán)制衡，提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率?！边@一文件首次將分段集約這一新型執(zhí)行辦案模式作為未來執(zhí)行改革發(fā)展方向，開始在全國各級法院中推廣，取得了不少寶貴的經(jīng)驗。以S省L市某法院為例，其分段集約模式通過“團(tuán)隊重組+流程再造”的方式進(jìn)行。其中，在團(tuán)隊建設(shè)方面，取消執(zhí)行局庭室建制，在執(zhí)行局內(nèi)部建立了六個一級團(tuán)隊，包括一個執(zhí)行指揮中心團(tuán)隊、一個監(jiān)督團(tuán)隊和若干精執(zhí)團(tuán)隊，指揮中心團(tuán)隊下設(shè)若干二級團(tuán)隊，包括若干財產(chǎn)查控團(tuán)隊、若干人身強制措施團(tuán)隊和綜合團(tuán)隊，其中，指揮中心團(tuán)隊按照下設(shè)團(tuán)隊分工分階段完成全部執(zhí)行案件的納入失信、查找控制財產(chǎn)、拘留、付款、移送拒執(zhí)罪等措施以及綜合內(nèi)勤工作，監(jiān)督團(tuán)隊負(fù)責(zé)全部執(zhí)行流程監(jiān)督，若干精執(zhí)團(tuán)隊負(fù)責(zé)對執(zhí)行指揮中心移交的案件進(jìn)行進(jìn)一步精細(xì)執(zhí)行。在流程設(shè)計方面，對每一流程的完成時間進(jìn)行嚴(yán)格限制，所有流程節(jié)點全程留痕，確保所有節(jié)點透明可控。這種分段集約模式的優(yōu)勢是顯而易見的：一方面，將各執(zhí)行案件同質(zhì)化環(huán)節(jié)集中辦理，大大提高了執(zhí)行效率；另一方面，分段辦案打破了原有封閉的辦案生態(tài)，執(zhí)行員按照流程設(shè)計各管一段，通過各執(zhí)行環(huán)節(jié)相互配合、互相監(jiān)督，減少了一人辦案模式可能產(chǎn)生的消極執(zhí)行和亂執(zhí)行現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)行案件辦理的規(guī)范化水平。a參見王艷妮：《解決法院執(zhí)行亂問題的思考與探析》，載《人民法治》2017年第12期。但是分段集約模式絕非能夠一勞永逸的解決所有執(zhí)行問題，問題主要有：第一，容易引發(fā)責(zé)任不明、推諉扯皮問題。分段集約執(zhí)行模式在產(chǎn)生多個案件實施主體的同時，也產(chǎn)生了多個責(zé)任主體。多個責(zé)任主體“各負(fù)其責(zé)”的情況又很可能導(dǎo)致實施人員對其他環(huán)節(jié)的錯誤視而不見，甚至引發(fā)錯案的發(fā)生，達(dá)不到各環(huán)節(jié)互相監(jiān)督的效果。第二，容易導(dǎo)致忙閑不均的現(xiàn)象。在分段的過程中，由于缺乏對執(zhí)行工作量的測算或測算不科學(xué)，容易導(dǎo)致各階段忙閑不均的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“忙的忙死，閑的閑死”的極端情況，極大挫傷了執(zhí)行干警的積極性。第三，整體執(zhí)行效果不好。在分段集約模式下，各階段只是按照分工要求負(fù)責(zé)自己階段目標(biāo)的實現(xiàn)，很少從整體上考慮案件執(zhí)行效果。以往貫穿于執(zhí)行工作始終的執(zhí)行調(diào)解工作因無法設(shè)置單獨環(huán)節(jié)且難以量化考核而被忽視。導(dǎo)致一些地方法院實行分段集約模式以后，案件實際執(zhí)結(jié)率不升反降的尷尬局面。
（三）執(zhí)行法官團(tuán)隊模式
執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是指，在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部以員額法官為核心設(shè)置若干個執(zhí)行法官團(tuán)隊作為基礎(chǔ)辦案單元，執(zhí)行法官團(tuán)隊內(nèi)根據(jù)需要設(shè)置若干法官助理、書記員及法警協(xié)助法官工作。在團(tuán)隊內(nèi)部，法官對承辦案件負(fù)總責(zé)并負(fù)責(zé)處置執(zhí)行辦案過程中涉及判斷的事項，如決定查封凍結(jié)財產(chǎn)，決定拍賣，決定拘留、罰款等強制措施，法官助理、書記員、法警按照職能分工根據(jù)法官指令辦理起草文書、執(zhí)行拘留、裝訂卷宗等各類執(zhí)行事務(wù)性工作。以B市某區(qū)法院為例，該法院實行“1+N+X”執(zhí)行團(tuán)隊辦案模式，具體來講，是以1個執(zhí)行指揮中心為信息化服務(wù)中樞，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、支持保障N個執(zhí)行團(tuán)隊信息化、協(xié)作辦案，執(zhí)行團(tuán)隊的X名人員以執(zhí)行法官為指令核心，按照流程節(jié)點的難易程度流水化、協(xié)作式辦案。a參見郭京霞、趙巖、梅宇、謝耀宗：《北京門頭溝法院“1＋N＋X”信息化執(zhí)行團(tuán)隊工作紀(jì)實》，載中國法院網(wǎng)2016年5月30日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/05/id/1886235.shtml。執(zhí)行法官團(tuán)隊模式最大的優(yōu)勢在于將執(zhí)行機構(gòu)改革與審判團(tuán)隊改革相結(jié)合，在執(zhí)行局內(nèi)部同樣組成若干個以法官為核心的執(zhí)行團(tuán)隊，法官作為責(zé)任人對其團(tuán)隊承辦的執(zhí)行案件有決定權(quán)，同時也對執(zhí)行案件負(fù)責(zé)，符合司法責(zé)任制的內(nèi)在要求。
（四）評析與判斷——執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是未來執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的總體方向
綜觀上述三種執(zhí)行內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置模式可以看到，除了第一種傳統(tǒng)模式外，分段集約模式和執(zhí)行法官團(tuán)隊模式都是各地法院以提升執(zhí)行工作質(zhì)效水平為目的，結(jié)合自身實際進(jìn)行的有益探索，客觀上也確實都達(dá)到了提升執(zhí)行工作規(guī)范化、信息化程度的目的。那么，究竟何種執(zhí)行內(nèi)部機構(gòu)模式更加符合未來執(zhí)行工作的發(fā)展趨勢呢？筆者認(rèn)為，分段集約模式最鮮明的特點在于效率導(dǎo)向，其直接目的就在于提升執(zhí)行工作辦案效率，分段集約模式中所涉及的所有工作分組、人員配置及節(jié)點管控都是基于這一目的來進(jìn)行的?？陀^上來說，分段集約模式通過將各類執(zhí)行事務(wù)性工作集約辦理可以短時間內(nèi)帶來執(zhí)行效率的快速提升，S省L市某法院的司法實踐也證實了這一點，分段集約改革之后，該法院執(zhí)行案件實際執(zhí)結(jié)率和執(zhí)行標(biāo)的到位率都有了較大幅度的提升，執(zhí)行質(zhì)效各項數(shù)據(jù)也始終排在全省前列。2017年底，在全國法院“基本解決執(zhí)行難”理論與實務(wù)經(jīng)驗交流會上，S省L市某法院作為唯一一家基層法院受邀進(jìn)行主題發(fā)言，向全國法院介紹執(zhí)行工作分段集約模式，也意味著在最高人民法院層面對分段集約模式的正面價值給予了充分肯定。在肯定分段集約模式正面價值的同時，我們也要看到，由于前面所述分段集約模式的種種不足，此種模式很難成為未來國內(nèi)主流執(zhí)行工作模式和執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置模式。
相比于分段集約模式的效率導(dǎo)向，執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的出發(fā)點更多在于規(guī)范導(dǎo)向，換一句話說，分段集約模式是基于解決執(zhí)行難的維度出現(xiàn)的，而執(zhí)行法官團(tuán)隊模式更著眼于解決“執(zhí)行亂”。執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是在員額制改革背景下出現(xiàn)的，立足于“執(zhí)行局員額法官比例不少于審判庭”這一硬性指標(biāo)，圍繞執(zhí)行法官打造職責(zé)分明、運轉(zhuǎn)高效的新型執(zhí)行團(tuán)隊，這一模式不僅與執(zhí)行機構(gòu)“深化內(nèi)化”的主流趨勢相適應(yīng)，更能有效契合司法責(zé)任制的制度精神，從而成為目前國內(nèi)關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)改革制度設(shè)計較合理、實施效果較好的工作運行模式和機構(gòu)設(shè)置模式。2018年7月，作為這一模式的典型代表，B市某法院也作為唯一一家基層法院被最高人民法院列入基本解決執(zhí)行難第三方評估樣板法院，足見頂層設(shè)計者對該模式的認(rèn)可。2019年6月11日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于深入執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見》，即《人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》（以下簡稱《執(zhí)行工作綱要》），《執(zhí)行工作綱要》明確指出：“全面推行執(zhí)行團(tuán)隊辦案模式。實行以法官為主導(dǎo)的‘法官+法官助理（執(zhí)行員）+法警+書記員’團(tuán)隊辦案模式，優(yōu)化團(tuán)隊之間、團(tuán)隊內(nèi)部的任務(wù)分工和職權(quán)劃分，完善‘人員分類、事務(wù)集約、權(quán)責(zé)清晰、配合順暢’的執(zhí)行權(quán)運行模式?！薄叭嫱菩小币辉~，也以“權(quán)威發(fā)布”的形式明確了執(zhí)行法官團(tuán)隊模式成為未來執(zhí)行工作模式和機構(gòu)設(shè)置模式的主流方向并將在全國范圍內(nèi)推行。
二、執(zhí)行法官團(tuán)隊模式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)——以執(zhí)行實施權(quán)的權(quán)能解構(gòu)為視角
（一）宏觀分析：執(zhí)行實施權(quán)的權(quán)能解構(gòu)
執(zhí)行權(quán)的權(quán)能解構(gòu)經(jīng)歷了由“裁執(zhí)合一”到“裁執(zhí)分離”逐漸深入的過程。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確規(guī)定執(zhí)行權(quán)是人民法院依法采取各類執(zhí)行措施以及對執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等事項進(jìn)行審查的權(quán)力，包括執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)。這種將執(zhí)行權(quán)“一分為二”的論述，也得到了大部分學(xué)者的認(rèn)可而成為通說。但是，這種劃分只是著眼于將執(zhí)行過程中涉及的實體權(quán)利義務(wù)爭議的處理權(quán)交由法官行使并設(shè)立專門程序加以保障，對執(zhí)行實施權(quán)并未做進(jìn)一步細(xì)分而籠統(tǒng)的歸結(jié)為單一權(quán)力。在執(zhí)行實務(wù)中，傳統(tǒng)科層制模式和分段集約模式都是將執(zhí)行實施權(quán)交由某一單一主體行使。事實上，從民事執(zhí)行權(quán)行使過程看，執(zhí)行實施權(quán)同樣包含不同的執(zhí)行權(quán)能，是由不同子權(quán)力組成的權(quán)力束，從是否具有判斷權(quán)屬性來看，“執(zhí)行實施權(quán)又包括執(zhí)行命令權(quán)與實施事務(wù)權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力?！盿肖建國：《民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離研究》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。其中，執(zhí)行命令權(quán)是指涉及對當(dāng)事人權(quán)利限制和處分的事項，如做出查封、凍結(jié)、扣押、拍賣、以物抵債、分配等裁定及拘留、罰款等決定的權(quán)力；實施事務(wù)權(quán)則是指貫徹落實執(zhí)行命令的權(quán)力。
（二）微觀應(yīng)用：執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)的權(quán)力配置
在權(quán)力配置上，執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)專屬法官行使。理由如下：第一，執(zhí)行命令權(quán)的行使“會對被執(zhí)行人財產(chǎn)權(quán)的完整性產(chǎn)生巨大的沖擊，是國家公權(quán)力對《物權(quán)法》規(guī)定的私人所有權(quán)等財產(chǎn)權(quán)所施加的重大限制，該權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)慎重?！眀肖建國：《民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離研究》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。第二，在協(xié)助執(zhí)行程序中，執(zhí)行機關(guān)要求不特定第三方按照協(xié)助通知書要求履行協(xié)助義務(wù)，本質(zhì)上屬于執(zhí)行命令權(quán)的行使?！拌b于協(xié)助義務(wù)人屬于未經(jīng)正當(dāng)程序保障的第三人，因執(zhí)行命令而負(fù)擔(dān)有協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)，為防止執(zhí)行命令權(quán)被濫用、有關(guān)單位和個人的自由被無端限制乃至剝奪，與協(xié)助執(zhí)行制度相應(yīng)的執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)當(dāng)交給法官，并提供必要的事后救濟(jì)程序?！眂黃忠順：《民事執(zhí)行機構(gòu)改革實踐之反思》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期。第三，當(dāng)執(zhí)行中處置被執(zhí)行人（自然人）財產(chǎn)無法滿足全部債權(quán)人需要時，勢必產(chǎn)生參與分配的問題，包括確定各方權(quán)利人的受償順序、受償比例數(shù)額等等，只有受過專業(yè)法學(xué)訓(xùn)練，熟知相關(guān)法律法規(guī)的法官才能具備解決上述問題的能力。
實施事務(wù)權(quán)是貫徹落實執(zhí)行命令的權(quán)力，內(nèi)容主要包括執(zhí)行查封、扣押、凍結(jié)、現(xiàn)場勘驗，執(zhí)行拘留、拘傳被執(zhí)行人，送達(dá)有關(guān)法律文書等事務(wù)性工作。在權(quán)力配置上，由于實施事務(wù)權(quán)是對執(zhí)行法官已經(jīng)做出決定的事項的貫徹落實，本身不涉及法律事實的認(rèn)定或?qū)嶓w程序問題的判斷，對實施人員法律素養(yǎng)要求低于執(zhí)行命令權(quán)，由非法官主體行使即可勝任。實際上，只要執(zhí)行法官有效行使執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行裁決權(quán)，執(zhí)行員或者其他輔助人員行使實施事務(wù)權(quán)的過程將獲得有效的司法控制，實施事務(wù)權(quán)交給不具備法官資格的執(zhí)行員或者其他輔助人員行使并無不妥。
（三）執(zhí)行法官團(tuán)隊模式是執(zhí)行實施權(quán)分權(quán)運行的最佳模式
前文僅論證執(zhí)行命令權(quán)由法官行使，而實施事務(wù)權(quán)則可以交給不具備法官資格的執(zhí)行輔助人員行使，那么，上述人員應(yīng)當(dāng)在何種組織形態(tài)下行使相應(yīng)權(quán)力呢？具體而言，執(zhí)行命令權(quán)是由審判庭的法官行使？還是執(zhí)行裁決部門的法官行使？亦或是單獨設(shè)立執(zhí)行法官行使執(zhí)行命令權(quán)？是否有必要單獨成立部門行使實施事務(wù)權(quán)？還是以法官為核心配置相應(yīng)的執(zhí)行輔助人員行使實施事務(wù)權(quán)？以上問題就成為急需解決的問題。
1.執(zhí)行命令權(quán)應(yīng)由單獨設(shè)立的執(zhí)行法官行使
筆者認(rèn)為，首先，審執(zhí)分離原則仍然是目前執(zhí)行工作遵循的基本原則，是完善司法體制、提高司法公信力的必然要求，執(zhí)行命令權(quán)由審判庭法官行使明顯有悖審執(zhí)分離原則，首先應(yīng)被摒棄，但是值得注意的是，這只是就一般情況來說的，在某些特殊類型的執(zhí)行案件中，審理法官有可能成為執(zhí)行命令權(quán)的主體，最典型的就是執(zhí)行保全案件，審理法官作出保全裁定的行為就是執(zhí)行命令權(quán)行使的表現(xiàn)，執(zhí)行員或其他輔助人員按照執(zhí)行命令開展保全工作、采取保全措施。其次，執(zhí)行裁決庭法官行使執(zhí)行命令權(quán)亦不妥當(dāng)。在執(zhí)行實務(wù)中，當(dāng)事人對執(zhí)行人員的具體執(zhí)行行為提出異議時，由裁決庭法官處理，如果由執(zhí)行裁決庭法官行使執(zhí)行命令權(quán)，難免導(dǎo)致“運動員裁判員”合一現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響司法公正，因此，單獨設(shè)立執(zhí)行法官團(tuán)隊，由團(tuán)隊中執(zhí)行法官專門行使執(zhí)行命令權(quán)，最為適宜。
2.實施事務(wù)權(quán)按照事項集約原則由不同主體行使
在實施事務(wù)權(quán)的配置上，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在最高法院設(shè)立執(zhí)行總局，在各省、自治區(qū)、直轄市的高級法院設(shè)立執(zhí)行局，執(zhí)行局下設(shè)執(zhí)行分局。在管轄面積較大的地區(qū)，在執(zhí)行分局下派出若干個執(zhí)行所。a參見扈紀(jì)華：《審執(zhí)分離”的科學(xué)路徑分析》，載《人民法治》2015年第7期。這種模式廢棄現(xiàn)有的司法執(zhí)行體制而構(gòu)建全新的執(zhí)行體制，勢必帶來成本的增加，此外，在運行效果上，這種模式將執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)分屬不同部門行使，可能導(dǎo)致當(dāng)事人在兩個機構(gòu)之間來回反復(fù)，導(dǎo)致運行效率低下。因此，筆者認(rèn)為，在實施事務(wù)權(quán)的配置上應(yīng)遵循兩個原則。一是效率原則?！皥?zhí)行實施權(quán)的細(xì)分則特別需要執(zhí)行實施程序的連續(xù)性，過多的環(huán)節(jié)劃分將減損執(zhí)行效率?！眀肖建國、黃忠順：《論司法職權(quán)配置中的分離與協(xié)作原則——以審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離為中心》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2015年第6期。實施事務(wù)權(quán)是對執(zhí)行法官執(zhí)行命令的貫徹落實，只有實施事務(wù)權(quán)得到高效行使，執(zhí)行命令權(quán)才能真正發(fā)揮其價值。在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下，執(zhí)行法官和執(zhí)行輔助人員同處一個團(tuán)隊中，執(zhí)行法官可以根據(jù)執(zhí)行案件具體情況和進(jìn)展及時向執(zhí)行輔助人員等發(fā)出、調(diào)整、改變執(zhí)行命令，更有利于執(zhí)行命令的高效實現(xiàn)。二是集約原則?！案母镏钥梢詫⒉煌瑘?zhí)行案件中的同類權(quán)力集約交由同一機構(gòu)或人員行使，背后的法理基礎(chǔ)也在于實施事務(wù)權(quán)具有同質(zhì)性和可分割性?！眂肖建國、莊詩岳：《論民事執(zhí)行實施權(quán)的優(yōu)化配置——以我國的集約化執(zhí)行改革為中心》，載《法律適用》2019年第11期。實施事務(wù)所含的各類事務(wù)性工作有相當(dāng)部分可以集約辦理，因此，可以在執(zhí)行指揮中心設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)各類集約事項的集中辦理，以減小執(zhí)行法官團(tuán)隊的辦案壓力，提升執(zhí)行效率。
三、推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式需要警惕的改革風(fēng)險分析
在改革過程中，我們也必須清醒的認(rèn)識到，任何領(lǐng)域、任何層面的改革都必然涉及轉(zhuǎn)變觀念、更新機制、觸動利益等一系列困難和阻力，都可能面臨失敗的風(fēng)險。這就要求我們在推動執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，要增強憂患意識，風(fēng)險意識，未雨綢繆，精準(zhǔn)研判，妥善應(yīng)對改革進(jìn)程中可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險。具體到本文討論的主題上，一個成熟的、高水平的機構(gòu)設(shè)置模式不僅取決于制度設(shè)計科學(xué)性，更與模式本身是否具有普遍適用性、保障機制的完整性等因素密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，在全面推行法官團(tuán)隊模式的過程中，必須警惕以下幾種可能出現(xiàn)的風(fēng)險。
（一）制度異化的風(fēng)險
執(zhí)行法官團(tuán)隊模式與傳統(tǒng)科層制下“一人包案”模式有某種共通之處，“一人包案”模式的辦案單元是執(zhí)行員團(tuán)隊，普遍模式為“1執(zhí)行員+N書記員”，在前幾年執(zhí)行警務(wù)化改革的過程中，部分法院也出現(xiàn)過“1執(zhí)行員+N書記員+N法警”的人員構(gòu)成模式，而執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的辦案單元為執(zhí)行法官團(tuán)隊，除組成人員身份不同外，運作模式具備相似性，這也就意味著“一人包案”模式的弊端在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下也有可能出現(xiàn)。這并非主觀臆斷，在近年來的執(zhí)行實踐中，確有一些法院雖然完成了執(zhí)行法官團(tuán)隊的組建，但是實際運行卻不規(guī)范，執(zhí)行法官在執(zhí)行案件辦理中的存在感僅僅體現(xiàn)在文書的署名權(quán)上，案件辦理中歸屬執(zhí)行法官行使的判斷權(quán)實際由執(zhí)行員甚至?xí)泦T行使，這種現(xiàn)象，使得執(zhí)行法官團(tuán)隊模式徹底流于形式，并不可避免的落入傳統(tǒng)“一人包案”模式的窠臼。
（二）忽略效率的風(fēng)險
不同于具有鮮明效率導(dǎo)向的分段集約模式，執(zhí)行法官團(tuán)隊模式更著眼于解決執(zhí)行規(guī)范化，而解決執(zhí)行規(guī)范化并不必然帶來執(zhí)行效率的提升，在“切實解決執(zhí)行難”的宏觀語境下，新的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式如果不能帶來執(zhí)行效率的提升，雖然不能說明這種模式是錯誤的，但是至少是需要改良的。因此，執(zhí)行法院必須采取切實有效措施提升執(zhí)行效率，推動執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的高效運轉(zhuǎn)，奠定“切實解決執(zhí)行難”的堅實制度基礎(chǔ)。
（三）本末倒置的風(fēng)險
在執(zhí)行實踐中，部分法院已經(jīng)建立起“執(zhí)行指揮中心+執(zhí)行法官團(tuán)隊”的執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式，但是具體運作中，卻出現(xiàn)“重指揮中心，輕團(tuán)隊建設(shè)”的傾向，具體表現(xiàn)在集約處理執(zhí)行事務(wù)性工作的過程中，將原屬執(zhí)行法官的執(zhí)行判斷權(quán)也納入執(zhí)行指揮中心職責(zé)范疇，由不具備法官身份的執(zhí)行輔助人員行使。最典型的在于速執(zhí)案件的辦理中，個別法院在繁簡分流原則的指引下，對于集中查控過程中發(fā)現(xiàn)有足額存款的案件或者車輛、房產(chǎn)過戶的案件，直接由執(zhí)行指揮中心的人員作出扣劃或過戶文書并采取執(zhí)行措施。這種做法從效率角度考量似乎并無不妥，但是卻從根本上沒有認(rèn)清執(zhí)行指揮中心的定位。最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》明確指出，要“充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用”，也就是說，執(zhí)行指揮中心并非執(zhí)行案件的辦案主體，既無法獨立辦案，也無法獨立負(fù)責(zé)，執(zhí)行指揮中心內(nèi)部不具備法官資格的執(zhí)行輔助人員，無權(quán)行使執(zhí)行判斷權(quán)。執(zhí)行判斷權(quán)的行使主體是也只能是執(zhí)行法官。因此，在本次執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，必須明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的辦案主體地位，避免本末倒置現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）保障不力的風(fēng)險
B市某法院作為執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的試點法院之所以取得了較好的效果，與該法院執(zhí)行干警素質(zhì)整體較高，執(zhí)行信息化程度較高，人員、裝備、配套制度保障水平較高有著密不可分的關(guān)系，但是放眼全國來看，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院和中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院無論在“硬件”還是在“軟件”上都有著巨大的差異。B市某法院的成功經(jīng)驗在保障能力較差地區(qū)法院難以有效復(fù)制，在保障不到位的情況下，如果倉促推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式，很難保證取得預(yù)想中的效果，還有可能因為效果不理想引發(fā)對模式本身的質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致改革受挫。
（五）監(jiān)督缺位的風(fēng)險
在執(zhí)行裁決權(quán)由團(tuán)隊外的執(zhí)行裁決庭（或者其他審判部門）行使的情況下，執(zhí)行法官在執(zhí)行實施過程中享有的決定權(quán)主要表現(xiàn)為程序性的決定權(quán)，如決定案件中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行，決定何時采取查封、凍結(jié)、拘留等強制措施。在分段集約模式下，執(zhí)行人員按照功能分組各管一段，執(zhí)行工作的步驟、順序固定化，成為一條按部就班的“流水線”。這就能夠最大限度消除執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下法官對是否采取、何時采取、如何采取執(zhí)行措施擁有的裁量權(quán)。但在執(zhí)行法官團(tuán)隊模式下，如果不能出臺相應(yīng)的監(jiān)管措施，執(zhí)行法官的程序性裁量權(quán)缺乏監(jiān)管，主觀上存在對個案之間重視程度不均衡的問題；客觀方面，案多人少，確實無暇顧及全面，消極執(zhí)行和選擇執(zhí)行的問題必然產(chǎn)生。
因此，在全面推行執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的過程中，僅僅形式上改革現(xiàn)有執(zhí)行機構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要在充分論證執(zhí)行法官團(tuán)隊模式正當(dāng)性基礎(chǔ)上，兼顧規(guī)范要求和效率要求，建立與之相配套的保障機制、監(jiān)督機制和考核機制，確保執(zhí)行法官團(tuán)隊模式在“切實解決執(zhí)行難”的問題上真正發(fā)揮實效。
四、模式重構(gòu)：基于執(zhí)行法官團(tuán)隊模式的新型執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革途徑
最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》雖然明確要“全面推行以法官為主導(dǎo)的‘法官+法官助理（執(zhí)行員）+法警+書記員’團(tuán)隊辦案模式”，但是在執(zhí)行工作已經(jīng)高度專業(yè)化、信息化、規(guī)范化的今天，辦案職能并非執(zhí)行機構(gòu)的單一職能，執(zhí)行信訪、執(zhí)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督等同樣是執(zhí)行工作的重要內(nèi)容，而這些職責(zé)如果統(tǒng)統(tǒng)壓在執(zhí)行法官團(tuán)隊身上，將毫無疑問加大執(zhí)行法官團(tuán)隊負(fù)擔(dān)，降低執(zhí)行效率。對此，《執(zhí)行工作綱要》第26條指出，要加快推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運行，充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用。因此，在執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，既要構(gòu)建專業(yè)化執(zhí)行法官團(tuán)隊，又要積極推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運作。
（一）組建專業(yè)化執(zhí)行法官團(tuán)隊，明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的職責(zé)分工
從管理學(xué)角度來講，團(tuán)隊就是為實現(xiàn)某一目標(biāo)而由相互協(xié)作的個體所組成的正式群體。a許湘岳、徐金壽主編：《團(tuán)隊合作教程》，人民出版社2015年版，第4頁。按照著名管理學(xué)教授斯蒂芬·羅賓斯觀點，高效的團(tuán)隊?wèi)?yīng)當(dāng)具有共同的目標(biāo)、方法、責(zé)任，人員不能太多并且擁有互補的技能。b參見斯蒂芬P·羅賓斯、戴維A·德森佐、羅伯特M·沃爾特：《羅賓斯談管理》，樊登、徐文譯，機械工業(yè)出版社2016年版，第251-252頁。具體到執(zhí)行團(tuán)隊建設(shè)上，高效的執(zhí)行法官團(tuán)隊要從以下幾個方面進(jìn)行構(gòu)建。
1.明確執(zhí)行法官團(tuán)隊的目標(biāo)、構(gòu)成和責(zé)任
第一，以公正高效審判為共同目標(biāo)。對執(zhí)行團(tuán)隊而言，法官、執(zhí)行員、法官助理、書記員等團(tuán)隊內(nèi)各類人員的共同目標(biāo)就是執(zhí)法辦案，依法、公正、高效地完成各項執(zhí)行工作。第二，明確人員組成。標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行法官團(tuán)隊?wèi)?yīng)以法官為團(tuán)隊中心，包含執(zhí)行員、法官助理、書記員等人員。執(zhí)行員、法官助理、書記員則應(yīng)當(dāng)根據(jù)法官的執(zhí)行命令開展工作。值得一提的是，關(guān)于司法警察應(yīng)當(dāng)設(shè)置在指揮中心還是法官團(tuán)隊中一直有所爭議，《執(zhí)行工作綱要》將法警設(shè)置在執(zhí)行法官團(tuán)隊中，但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在指揮中心設(shè)置法警應(yīng)急保障分隊更為適宜，因為在執(zhí)行實踐中，法警最突出的作用在于采取對抗性強制措施及安全保障，專屬司法警察采取的措施十分有限，單獨在團(tuán)隊中保留司法警察并無必要，集約到執(zhí)行指揮中心行使更符合效率原則。第三，明確團(tuán)隊中各主體責(zé)任。司法責(zé)任制改革以“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”為基本價值取向，這種價值取向在執(zhí)行法官團(tuán)隊中同樣適用。在執(zhí)行團(tuán)隊中，法官作為團(tuán)隊核心對團(tuán)隊辦理的案件質(zhì)量負(fù)總責(zé)，執(zhí)行員、法官助理、書記員根據(jù)自己的權(quán)力和職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
2.明確執(zhí)行法官團(tuán)隊成員的職責(zé)分工
根據(jù)前述執(zhí)行命令權(quán)和實施事務(wù)權(quán)的論述，在執(zhí)行法官團(tuán)隊中，帶有判斷權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行命令權(quán)由法官行使，貫徹落實執(zhí)行命令權(quán)的實施事務(wù)權(quán)由執(zhí)行輔助人員行使。那么對于執(zhí)行實施事務(wù)，在法官助理、執(zhí)行員、書記員之間需不需要分工呢？筆者認(rèn)為，實施事務(wù)又可以區(qū)分為兩類：一類是雖然不涉判斷權(quán)的行使，但是同樣需要一定的專業(yè)法律知識的輔助事務(wù)，比如閱卷，審查執(zhí)行材料，辦理委托鑒定、評估，研究相關(guān)法律問題，草擬法律文書等等，這些工作需要由受過良好法律教育，具有法律工作實踐經(jīng)驗的執(zhí)行員或法官助理承擔(dān)。另一類包括送達(dá)、整理裝訂歸檔案卷材料等純執(zhí)行事務(wù)性輔助工作。這一類通常由具有相應(yīng)工作能力的書記員擔(dān)任。
3.執(zhí)行團(tuán)隊的組建應(yīng)當(dāng)保持多元化和開放性
“現(xiàn)代社會矛盾日益復(fù)雜化新穎化，糾紛內(nèi)容以及解決糾紛知識日益專業(yè)化，社會分工和法律體系日益精細(xì)化?！盿李兆杰、牛艷：《專業(yè)化審判改革的實踐檢視及優(yōu)化路徑》，載《時代法學(xué)》2017年第4期?！盎诨貞?yīng)型司法理論，司法機關(guān)有必要對社會訴求進(jìn)行回答或響應(yīng)?！眀高志剛：《回應(yīng)型司法制度的現(xiàn)實演進(jìn)與理性構(gòu)建—一個實踐合理性的分析》，載《法律科學(xué)》2013年第4期。具體而言，可以根據(jù)案由不同組建專業(yè)化執(zhí)行團(tuán)隊，比如組建專門執(zhí)行涉金融機構(gòu)的執(zhí)行團(tuán)隊，這類案件往往涉及到資產(chǎn)處置等難度較大的執(zhí)行措施，選派業(yè)務(wù)能力強、執(zhí)行經(jīng)驗豐富的法官團(tuán)隊更有利于案件規(guī)范執(zhí)行。再比如已經(jīng)建立執(zhí)行指揮中心初查制度的法院，可以根據(jù)執(zhí)行指揮中心初查結(jié)果劃分為速執(zhí)團(tuán)隊、終本團(tuán)隊和精執(zhí)團(tuán)隊，具備快速執(zhí)結(jié)條件以及經(jīng)查無財產(chǎn)案件交由速執(zhí)團(tuán)隊、終本團(tuán)隊集約辦理，流水線作業(yè)，更有利于精執(zhí)團(tuán)隊法官留出更多精力辦理有限的財產(chǎn)變現(xiàn)案件。
（二）推動執(zhí)行指揮中心實體化運作，為執(zhí)行法官團(tuán)隊模式提供堅實保障
毫無疑問，作為執(zhí)行案件事務(wù)性工作集約辦理的具體機構(gòu)，執(zhí)行指揮中心必將在執(zhí)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中占據(jù)重要地位，最高人民法院《執(zhí)行工作綱要》明確指出，要加快推進(jìn)執(zhí)行指揮中心實體化運行。充分發(fā)揮執(zhí)行指揮中心在團(tuán)隊化辦案中的支持、保障作用，做到事務(wù)工作辦理集約化、工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。事實上，按照集約最大化原則，一個最優(yōu)狀態(tài)的執(zhí)行指揮中心承擔(dān)的工作量遠(yuǎn)超執(zhí)行辦案團(tuán)隊。以S省J市T區(qū)法院為例，該法院2019年辦結(jié)各類執(zhí)行案件6337件，其中，執(zhí)行保全案件2002件，執(zhí)行實施案件（含執(zhí)行恢復(fù)案件）為4335件，在4335件執(zhí)行實施案件中，以終結(jié)本次執(zhí)行程序報結(jié)的為1580件，未經(jīng)財產(chǎn)處置而執(zhí)行完畢的案件（速執(zhí)案件）數(shù)量為885件，保全案件、終本案件、速執(zhí)案件數(shù)量總和4467件，占執(zhí)行案件比重為70.49%，也就是說，如果將執(zhí)行案件的財產(chǎn)查控，線下調(diào)查，接待當(dāng)事人等事務(wù)性工作集約到指揮中心辦理，那么將有逾70%的案件在執(zhí)行指揮中心階段就可以達(dá)成準(zhǔn)結(jié)案狀態(tài)，這還是僅就執(zhí)行辦案而言的，就執(zhí)行指揮中心自身而言，其還承擔(dān)協(xié)同執(zhí)行、應(yīng)急調(diào)度、警務(wù)保障、事項委托等多項職能。因此，必須不斷強化執(zhí)行指揮中心對執(zhí)行法官團(tuán)隊辦案的支持保障作用。
1.強化集約辦事職能?！凹s執(zhí)行機制本質(zhì)是司法勞動的一種分工，其依據(jù)分工增益理論，通過‘合并同類項’將同類的執(zhí)行事務(wù)統(tǒng)歸同一工作組或執(zhí)行員處理?！盿余慶、李夢瑤：《分段集約執(zhí)行機制的實證分析與反思重構(gòu)》，載《法律適用》2017年第11期。筆者認(rèn)為，可以集約辦理的執(zhí)行工作事項主要有：集中初次接待；集中制作發(fā)送執(zhí)行通知書等格式化文書；集中發(fā)起網(wǎng)絡(luò)查控；集中開展網(wǎng)絡(luò)拍賣輔助工作；集中開展線下傳統(tǒng)查控；集中裝訂執(zhí)行卷宗等。
2.強化流程監(jiān)督職能。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行指揮中心的職能定位是“四中心”，即執(zhí)行工作信息交換中心、監(jiān)督管理中心、指揮調(diào)度中心和決策分析中心。執(zhí)行指揮中心對執(zhí)行法官團(tuán)隊的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在兩個方面，一是集約分權(quán)，執(zhí)行指揮中心對案件中的部分事項集約統(tǒng)一辦理，將執(zhí)行工作的步驟、順序固定化，本身就消除了選擇性執(zhí)行的違規(guī)空間；二是過程管理，執(zhí)行指揮中心按照最高人民法院在基本解決執(zhí)行難第三方評估工作及相關(guān)法律和司法解釋確定的案件辦理期限，以37個節(jié)點為基礎(chǔ)，設(shè)置個性化臨期督辦時限，對于查控的及時性、評估的及時性、拍賣的及時性、案款發(fā)放的及時性等關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行全程監(jiān)控，臨期提醒督辦。
3.強化應(yīng)急保障職能。對于執(zhí)行法官團(tuán)隊在辦案過程中遇到的集中騰退房屋土地，拘留被執(zhí)行人等對抗性、危險性較大的行動，執(zhí)行法官團(tuán)隊可以請求執(zhí)行指揮中心協(xié)助，執(zhí)行指揮中心應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急保障分隊24小時待命。此外，對于需要異地采取強制執(zhí)行措施、異地公安采取臨控措施、或者出現(xiàn)突發(fā)情況、需要緊急支援的，執(zhí)行中心要與屬地法院執(zhí)行指揮中心聯(lián)系，或?qū)訄笫》ㄔ簣?zhí)行指揮中心請求協(xié)調(diào)調(diào)度。
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