通過黨內(nèi)法規(guī)：中國憲法實施的政治性路徑

陳小明

中共常德市委黨校，湖南 常德 415000

從法治演化的過程來說，規(guī)范和現(xiàn)實的沖突是社會歷史發(fā)展中常態(tài)。但一個歷史階段規(guī)范問題解決后，實施就會成為一個重要問題。憲法規(guī)范自文本變遷完成后，加強和推進憲法實施落地當然就成為法治建設的重要任務。

憲法的實施，就是把憲法全面嚴格落實在國家和社會的實際生活中。十八大以來，隨著中國憲法的變遷，憲法的實施成為重要的理論與實踐的命題。憲法規(guī)范具有最高性、抽象性，可憲法實施路徑一定是具體的。本文試圖對中國憲法實施的重要的政治性路徑也就是通過黨內(nèi)法規(guī)來實施憲法進行初步討論。

一、問題的提出

習近平總書記多次指出依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，黨領導人民制定憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。依憲治國首先是全面嚴格充分實施憲法。十八屆四中全會的決定把中國共產(chǎn)黨把加強建設和完善黨內(nèi)法規(guī)制度提升到構(gòu)建法治體系的高度。習近平反復強調(diào)憲法的“權(quán)威”，要求在憲法實施方面必須“切實下功夫”。近年來，不少黨章和黨內(nèi)法規(guī)的研究者高度關(guān)注黨章與憲法、黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系及憲法的實施成為理論界和實踐的熱點問題。許多憲法研究者都高度關(guān)注憲法的政治性和政治性實施。從我國憲法實施歷史來看，自1954年憲法以來，我國的憲法實施始終存在者著政治性路徑與法律性路徑，并且是以政治性路徑引領和規(guī)范法律性路徑①。

我國憲法理論主張憲法實施路徑主要分為法律性路徑和政治性路徑，但是中國憲法政治性實施路徑的理論研究和實踐探索展開還不很充分。憲法的實施需要不斷探討通過黨內(nèi)法規(guī)的路徑，以創(chuàng)新和完善中國的憲法實施②。

二、黨內(nèi)法規(guī)對于憲法實施的作用

黨章的總綱文本和憲法序言的文本體現(xiàn)出高度的契合性。有學者認為③，黨法關(guān)系是中國法治的核心問題，而黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系則是權(quán)力關(guān)系的基礎性問題。從架構(gòu)與定位上看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬于“軟法”與硬法、社會法與國家法的關(guān)系。從表征上看，兩者既有經(jīng)濟基礎、上層建筑和價值理想的一致性，又有執(zhí)行主體、調(diào)整范圍、實施方式和保證力量等方面的聯(lián)系。從規(guī)范要求看，黨領導立法與法律保留原則辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法法律范圍內(nèi)活動；在尊重憲法法律原則的前提下，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律。黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)，應當以憲法為統(tǒng)領，通過立法權(quán)的界分、立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)的立改廢釋等制度機制持續(xù)演進。

黨內(nèi)法規(guī)對憲法實施發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。甚至有學者認為，隨著黨章等黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和作用而言，必須看成為中國憲法政治性規(guī)范的重要內(nèi)容。④黨內(nèi)法規(guī)的運行價值很重要的一個方面應該是通過黨內(nèi)法規(guī)實施憲法。曲青山認為，十二大以后的黨內(nèi)法規(guī)的運行明確體現(xiàn)出了黨內(nèi)法規(guī)對憲法實施重要推動作用⑤。

在黨內(nèi)法規(guī)與公民基本權(quán)利保障的研究中，憲法學者周葉中等認為，中國傳統(tǒng)”民本”思想、現(xiàn)代國家的”憲法治理”以及明文的憲法規(guī)范，三者共同構(gòu)成了反腐敗制度建設中公民基本權(quán)利保障的法理基礎，為加強公民基本權(quán)利保障提供了良好的載體和模式。

所以，有論者⑥認為，迄今為止憲法學的政治性和法律性的關(guān)系還沒有完全得到解決，并提醒如果一味地強凋憲法的國法屬性，可能會忽視憲法規(guī)范本身具有的政治性內(nèi)容。

憲法規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系在主流政治理論中闡述的很清楚了。在憲法實施方面，我們必須把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)一致起來。十八屆四中全會提出了我國法治體系是由五個方面構(gòu)成即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。完整的法治體系建設的任務本身也包含了中國特色社會主義法治的科學性。用科學有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施是題中應有之義。黨內(nèi)法規(guī)與憲法在價值上體現(xiàn)出高度的契合性。有論者認為，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范價值還表現(xiàn)在⑦通過規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定、審查、備案和清理活動，可以豐富憲法實施的政治性路徑。

憲法至上，黨章為本成為憲法與黨內(nèi)法規(guī)的基本關(guān)系。有學者⑧認為，我國憲法的政治性內(nèi)容，也提出了要通過黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的內(nèi)生性要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設與中國特色社會主義法治體系內(nèi)在統(tǒng)一；黨必須在憲法法律范圍活動的要求，更是明確要求通過推進黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋等工作，加強和推進憲法的實施。政治學者的研究⑨認為，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與法治建設成正相關(guān)性；我們也可以理解為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與憲法實施也具有正相關(guān)性。

三、黨內(nèi)法規(guī)對于憲法政治性實施具有重要意義

依憲執(zhí)政是執(zhí)政黨的法治建設的歷史使命。把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系后，中國憲法實施的政治性路徑具有了無窮豐富的可能性。憲法實施的政治性路徑?jīng)Q定憲法實施的總體態(tài)勢。我國憲法規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，是我國憲法政治性重要表達，是憲法實施的重要內(nèi)容，更是憲法實施的重要路徑。

國家秩序在法律上的最高表達就是憲法表達。憲法秩序最集中的表達出一個國家的政治秩序和法律秩序。憲法文本體現(xiàn)出憲法的政治性和法律性。從國家治理的角度，憲法實施就包括憲法的政治性實施和法律性實施。依憲執(zhí)政很重要的一點，應該是把中國憲法中政治性規(guī)范落實到中國社會生活各方面。忽視憲法的政治性實施會給中國政治秩序和社會秩序帶來嚴重損壞。歷史經(jīng)驗告訴我們，通過中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設能夠很好地保證憲法人民主權(quán)原則的實施。

黨內(nèi)法規(guī)推動強化了憲法公平正義原則的實施。有論者認為在社會主義法治實踐中，黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應不斷增強，使得黨內(nèi)法規(guī)高度彰顯公平正義的價值追求。⑩黨內(nèi)法規(guī)強調(diào)對公共權(quán)力運行的監(jiān)督與制約，進入全面從嚴治黨的新時代，黨內(nèi)法規(guī)為公權(quán)力設的運行安排更嚴格的制度路徑。進入新時代，探索通過黨內(nèi)法規(guī)加強和開拓憲法實施的新途徑具有重要和深遠的意義。

四、通過黨內(nèi)法規(guī)是憲法實施的重要政治性途徑

憲法的全面貫徹落實是全面推進依法治國的基礎性工作，是法治國家建設的難題。緊密結(jié)合中國法治實踐，根據(jù)全面依法治國的法治體系建設部署，開拓創(chuàng)新新時代憲法實施的機制與制度，有助于提升憲法實施的整體效果。

我國憲法的政治性最終必然更多地依賴憲法的政治性實施。如前述，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了遵守和實施憲法的相關(guān)規(guī)定，那么通過黨內(nèi)法規(guī)形成黨在執(zhí)政活動和領導活動中遵守和實施憲法的更為制度性化的規(guī)定有助于更好政治性實施憲法。我國憲法的政治性實施的水平?jīng)Q定著憲法實施的整體效果，通過黨內(nèi)法規(guī)的憲法實施必然對于我國憲法的實施起著引領示范和推動的決定作用。

依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一要求黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和完善必須在憲法和法律的規(guī)范下，把憲法法律的實施作為黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋的重要內(nèi)容。推進全面依法治國的決定把黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)定為中國特色社會主義法治體系的重要部分，為憲法原則與重要制度的實施提供了新的可能性。

進入新時代，黨內(nèi)法規(guī)建設迎來了強勁的春天。黨內(nèi)法規(guī)制定執(zhí)行解釋越來越具有高度的規(guī)范性，越來越注重與憲法法律的無縫銜接。黨內(nèi)法規(guī)的制定備案解釋執(zhí)行中應當注意加強憲法實施的制度建設，通過黨內(nèi)法規(guī)推動引領憲法實施。通過黨內(nèi)法規(guī)的憲法實施相關(guān)制度規(guī)定必定是堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一原則的重要制度建設。

注釋：

①殷嘯虎.當代中國憲法實施的政治路徑[J].法學，201（411）.②賈宇.憲法實施的主要路徑[J].人民法院報，2014-12-4.

③周望.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].理論探索，2018（10）.

④強世功.中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角[J].開放時代，200（91）.

⑤曲青山.憲法、黨章及相互關(guān)系[N].中國紀檢監(jiān)察報，2014-11-15.

⑥王書成.正確認識憲法的法律性與政治性的關(guān)系[J].華東政法大學學報，200（91）.新華文摘，200（99）.

⑦姜明安.論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用[J].中共中央黨校學報，2017年第2期

⑧付子堂.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].中共中央黨校學報，201（56）.

⑨許耀桐.黨內(nèi)法規(guī)在法治中的重要作用[N].北京日報，2016-12-05.