國有土地上房屋征收行為主體認定及房屋征收補償協(xié)議糾紛解決途徑淺析

劉義廣

河南長庚律師事務(wù)所，河南 濮陽 457000

國有土地上房屋征收行為中，房屋征收主體雖然已經(jīng)明確，但在出現(xiàn)因房屋征收補償協(xié)議引起的糾紛時，被征收方找不到糾紛解決對象，不知道通過何種途徑解決該糾紛。究竟是通過民事裁判，還是行政爭議解決，在全國法院也適用不一。新行政訴訟法頒布后，房屋征收補償協(xié)議作為行政協(xié)議列入到法律規(guī)定中，確定由行政訴訟領(lǐng)域管轄。但現(xiàn)階段，政府確定的征收主管部門委托其他單位實施征收，或成立專門征收公司征收的情況也依然存在。該種情況，不利于征收過程中，征收方與被征收方矛盾的化解，也易導(dǎo)致暴力征收、暴力抗法，征收行為違法的情況出現(xiàn)，易在地方釀成群體性事件。故此，應(yīng)當(dāng)確立明確的房屋征收行為及房屋征收補償協(xié)議主體，并賦予被征收人明確的法律救濟渠道，以為被征收人提供較為全面的法律保障。

一、房屋征收行為征收主體及房屋征收補償協(xié)議主體的認定

（一）房屋征收行為征收方主體的沿革

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》公布并實施，該條例是中央人民政府公布的，現(xiàn)階段仍然適用的國有土地上房屋征收的基本條例。條例中對國有土地上房屋征收的征收主體、征收范圍、征收方式都做了較為詳盡的規(guī)定，包括以開發(fā)商、房屋征收公司為主體的征收方出面簽訂征收補償協(xié)議，通過暴力方式拆遷，導(dǎo)致出現(xiàn)最?！搬斪討簟保疬w致死等事件頻發(fā)等情況，都已成為歷史。該條例中明確縣、市人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。并且賦予市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作的權(quán)力。另外，對征收方房屋征收部門，可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。從以上內(nèi)容可以看出，房屋征收方主體已經(jīng)由原政府指定的開發(fā)商，或者征收公司，依法調(diào)整為政府確定的房屋征收行政部門。

（二）房屋征收補償協(xié)議中征收主體的認定

房屋征收行為中，以縣、市政府確定的房屋征收行政部門為征收方，其可以委托房屋征收實施單位予以具體實施。在征收方與被征收方達成合意后，雙方需簽訂書面的房屋征收補償協(xié)議。在該征收補償協(xié)議中，經(jīng)常出現(xiàn)名稱為“某某縣（市）房屋征收經(jīng)辦中心”的主體對房屋征收補償協(xié)議蓋章并簽字予以確認。這類“中心”，多為具體實施房屋征收行為的具體部門，且并非行政機關(guān)。該類“中心”多歸屬于具有房屋征收職能的行政機關(guān)之下，受房屋征收職能行政機關(guān)的委托，從事具體的房屋征收工作。

從民事合同（協(xié)議）的相對性角度看，該類房屋征收補償協(xié)議中，簽字的雙方，為該協(xié)議的主體，即確認某某“中心”為房屋征收補償協(xié)議中征收主體，在解決具體糾紛中，以該“中心”為主體進行解決。但是，隨著行政訴訟法及行政訴訟相關(guān)司法解釋的適用，行政協(xié)議被引入行政訴訟范疇，房屋征收補償協(xié)議被納入到行政訴訟的受案范圍內(nèi)，其訴爭也由行政訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)解決。從行政訴訟角度講，單純的受委托單位，即“某某縣（市）房屋征收經(jīng)辦中心”并不能成為行政訴訟的適格主體，應(yīng)當(dāng)以其上級行政機關(guān)作為該行政協(xié)議——房屋征收補償協(xié)議的主體。同時，雖然征收條例中明確縣、市人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，但因縣、市人民政府已經(jīng)確定房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。故此，除該房屋征收補償協(xié)議經(jīng)縣、市人民政府蓋章確認，或以其他書面形式確認外，人民政府不宜作為房屋征收補償協(xié)議中的主體。

二、因房屋征收補償協(xié)議產(chǎn)生糾紛的解決途徑與新思路

（一）現(xiàn)階段房屋征收補償協(xié)議糾紛解決的途徑和方法

在依法實施的國有土地上房屋征收過程中，對于已經(jīng)簽訂房屋征收補償協(xié)議，并且已經(jīng)實際交付被征收房屋，但在具體執(zhí)行房屋征收補償協(xié)議過程中，出現(xiàn)糾紛時，應(yīng)當(dāng)如何解決？現(xiàn)階段，該類糾紛主要通過以下渠道予以解決：

1.按照房屋征收補償協(xié)議約定的糾紛解決方式予以解決。該種糾紛解決途徑，是被房屋征收補償協(xié)議所約定的，由征收方和被征收方共同確認認可的征收糾紛解決辦法。主要包括約定仲裁、約定訴訟。即在執(zhí)行該征收補償協(xié)議過程中，如協(xié)議雙方中任意一方違反協(xié)議約定，另一方均可通過協(xié)議約定的糾紛解決方式對糾紛予以解決。但在遇到具體糾紛，執(zhí)行征收協(xié)議糾紛解決途徑時，因被征收方對征收主體的不信任，導(dǎo)致雙方約定的征收途徑不能實質(zhì)性的解決該類糾紛。

2.在房屋征收補償協(xié)議約定不明或未約定糾紛解決方式時，以解決行政協(xié)議糾紛方式對糾紛予以解決。某些征收主體在實行征收行為時，在與被征收人簽訂征收協(xié)議時，未能約定糾紛解決途徑，或約定的糾紛解決途徑不明確、不具體的，該類糾紛應(yīng)當(dāng)參照行政協(xié)議糾紛解決方式，在征收主體未按協(xié)議約定履行該房屋征收補償協(xié)議時，由行政相對人，即被征收人按照行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，依法提起行政訴訟，以求解決該類糾紛。

（二）房屋征收補償協(xié)議糾紛解決途徑新思考

考慮到房屋征收補償協(xié)議中征收主體的特定性及征收行為的行政性，在定紛止?fàn)幍哪繕?biāo)指導(dǎo)下，針對已經(jīng)簽訂房屋征收補償協(xié)議，在具體履行房屋征收補償協(xié)議過程中發(fā)生糾紛的，也可以按照如下途徑解決糾紛：

1.引入行政裁決機關(guān)，對糾紛予以裁決?？紤]到房屋征收補償協(xié)議是政府在征地過程中，以政府職能為主導(dǎo)而采取的行政行為，可以引入包括但不限于特別仲裁方式，即在原有的民商事仲裁基礎(chǔ)上，確立專門的行政爭議仲裁調(diào)解委員會，以行政爭議仲裁調(diào)解委員會的裁決解決爭議。

2.在審判機關(guān)與行政機關(guān)之間，設(shè)立行政爭議訴前調(diào)解中心，以此解決爭端?？紤]到司法審判的專門性和權(quán)威性，可以在人民法院審理專門的行政爭議訴前調(diào)解中心，專門負責(zé)行政案件，包括但不限于房屋征收補償協(xié)議糾紛在內(nèi)的行政案件進行調(diào)解。在房屋征收補償協(xié)議糾紛進入法院訴訟程序前，以人民法院負責(zé)該類爭端化解的專門人員，組織爭議雙方當(dāng)事人就爭議事項進行說明，以人民法院專門人員提出的法律意見為參考，對爭議予以調(diào)解，調(diào)解成功的，人民法院專門機構(gòu)可以出具調(diào)解意見書，并由雙方簽字確認，如調(diào)解不成的，可以進入訴訟程序進行審理。

3.由第三方專門調(diào)解委員會（非行政機關(guān)）調(diào)解爭端和糾紛。第三方專門調(diào)解委員會，采取在具有專業(yè)法律常識、房屋征收、市政規(guī)劃等專門領(lǐng)域的專家?guī)熘谐槿＜医M成專門調(diào)解委員會，該委員會由第三方行業(yè)協(xié)會或?qū)ｉT團體組織，其提出的意見具有相對的獨立性、專業(yè)性，該類建議，可以被爭議雙方采納。

三、結(jié)語

國有土地上房屋及地上其他附著物的征收，是現(xiàn)階段地方政府征收土地過程中所采取的基本方法。房屋征收，要充分考慮到被征收人的基本利益，不能讓被征收人因房屋征收工作造成不必要的財產(chǎn)損失，房屋征收工作也要依法依規(guī)。故此，確定的房屋征收主體，有利于房屋被征收人與房屋征收方之間發(fā)生爭議后，被征收人及時、便捷對自身權(quán)益予以救濟。同時，可選擇的、多元化的糾紛解決途徑，也更有利于在房屋征收補償過程中糾紛的化解。也為今后各地方房屋征收工作的順利開展提供了法律指引。