論我國公益訴訟適格原告的擴(kuò)張

郭 達(dá)

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710000

公益訴訟是民事公益訴訟與普通民事訴訟不同，在民事公益訴訟中，原告資格問題是核心問題，是涉及到誰有資格起訴的問題，是民事公益訴訟的起點(diǎn)問題，但我國立法對(duì)于公益訴訟的原告資格問題卻存在缺失和不足，學(xué)界亦是眾說紛紜，莫衷一是。有鑒于此，本文擬對(duì)公益訴訟原告資格的擴(kuò)張進(jìn)行分析和設(shè)想，希望能夠拋磚引玉。

一、我國現(xiàn)行立法有關(guān)公益訴訟適格原告的規(guī)定

在我國現(xiàn)行立法中，對(duì)于公益訴訟的適格原告并無統(tǒng)一的一章，而是散見于《民事訴訟法》和相關(guān)法律及其司法解釋中。

對(duì)于公益訴訟適格原告的有關(guān)規(guī)定首見于2012年修訂的《民事訴訟法》，其中第五十五條規(guī)定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)污染環(huán)境和侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的行為向法院提起公益訴訟。但該條款對(duì)于那些機(jī)關(guān)屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，那些組織又是有關(guān)組織則是語焉不詳。

其后，在2013年，新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條明確了可以提起消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的適格原告為中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及省一級(jí)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

在2014年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條明確了可以提起染環(huán)境公益訴訟的適格原告的條件，第一要在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門進(jìn)行登記，第二已連續(xù)五年以上專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)且無違法記錄。至此我國對(duì)于有關(guān)組織的相關(guān)資格有了明晰的界定。

2015年，全國人大常委會(huì)通過發(fā)布決定的方式授權(quán)最高人民檢察院開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)活動(dòng)，各試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)該決定也出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，積極進(jìn)行檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格原告的試點(diǎn)活動(dòng)。

在經(jīng)過兩年的試點(diǎn)工作后，2017年修訂的《民事訴訟法》在2012年《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的基礎(chǔ)上又增加了一款，規(guī)定人民檢察院在沒有適格原告向人民法院提起公益訴訟的情況下，可以向人民法院提起公益訴訟，而在有適格原告向人民法院提起公益訴訟的情況下，可以支持起訴。這一規(guī)定正式從立法層面上明確了人民檢察院具有公益訴訟原告資格。

歸納我國當(dāng)前立法對(duì)公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，我國對(duì)公益訴訟原告資格的規(guī)定經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到逐漸清晰的過程，公益訴訟原告資格的條件逐漸明晰和不斷擴(kuò)張，這極大地促進(jìn)司法實(shí)踐的不斷深入，但我們同時(shí)也應(yīng)看到公益訴訟原告范圍仍然較為狹窄，這與公益訴訟要盡最大可能保護(hù)公共利益的初衷不合，也不利于提高訴訟效率。

二、我國公益訴訟原告資格規(guī)定存在的問題

第一，原告范圍較為狹窄。

根據(jù)2017年《民事訴訟法》，適格的公益訴訟原告只有三類，第一是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，其次是法律規(guī)定的有關(guān)組織，最后人民檢察院在沒有前兩類原告提起公益訴訟的情況下，也可以提出訴訟。在這三類原告中，對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)語焉不詳，對(duì)于有關(guān)組織的訴訟資格則是限制重重。就以海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟為例。

在環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟屬于特殊的環(huán)境保護(hù)公益訴訟，因此一直備受大眾關(guān)注。在海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟中，可以明確海洋環(huán)境監(jiān)管部門可以代表國家追償環(huán)境侵權(quán)損失，海洋環(huán)境監(jiān)管部門具有海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟原告資格，但對(duì)于有關(guān)社會(huì)組織是否具有原告資格則并未提及。而在最近由最高院作出裁定的榮成韋伯案當(dāng)中，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》屬特殊法，根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的法律設(shè)置，連有關(guān)組織的起訴資格都被限制，僅有職能部門可以提起訴訟。

從防范濫訴的角度來說，這樣的做法有其合理性，但假如對(duì)于原告的訴訟資格設(shè)置的過于苛刻，便不利于公益訴訟的提起，也就會(huì)使得公眾利益得不到更快的保護(hù)，遭受更大的損失。

第二，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)并不明確。

遍查民事訴訟法及相關(guān)司法解釋中，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的解釋并不明確，到底那些機(jī)關(guān)屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)大都語焉不詳。對(duì)此，官方給出的解釋是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)含義是可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)?？蛇@種說法仍未回答那些機(jī)關(guān)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，這也導(dǎo)致除了在海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟中以海洋環(huán)境保護(hù)部門作為原告外，鮮見其他職能部門作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的案例。

第三，人民檢察院提起公益訴訟大都以刑附民的方式提起。

在當(dāng)前的民事公益訴訟中，人民檢察院是以補(bǔ)位的形式參與到公益訴訟中去的，即當(dāng)存在適格原告向人民法院提起民事公益訴訟時(shí)，人民檢察院只可以支持起訴；只有當(dāng)不存在適格原告向人民法院提起公益訴訟時(shí)，人民檢察院才可以作為適格原告提起公益訴訟。而且受限于人民檢察院的工作性質(zhì)等因素影響，由人民檢察院提起的公益訴訟多會(huì)以刑事附帶民事公益訴訟的方式提起，但這樣的方式會(huì)使原本簡單的民事公益訴訟案件復(fù)雜化，增加訴訟時(shí)長，浪費(fèi)司法資源。

第四，相關(guān)社會(huì)組織數(shù)量較少

由于對(duì)于能夠參與公益訴訟的社會(huì)組織的條件較為苛刻，這必然會(huì)導(dǎo)致有資格提起公益訴訟的組織數(shù)量較少。而且公益訴訟耗時(shí)長，成本高，專業(yè)性強(qiáng)，因此運(yùn)營成本是否充足以及訴訟難度大小，回報(bào)率高低等因素同樣會(huì)影響社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性。

三、對(duì)于公益訴訟原告資格擴(kuò)張的設(shè)想

第一，吸納公民個(gè)人成為公益訴訟中的適格原告。

早在2012年9月，就有公民以個(gè)人名義提起公益訴訟并勝訴的例子存在，但那也是唯一的一例以公民個(gè)人名義提起公益訴訟的案例，隨后隨著2012年的《民事訴訟法》的修改，明確了有權(quán)提起公益訴訟的原告類型，排除了公民個(gè)人在公益訴訟中的適格原告地位。

公益訴訟從誕生之初就是為了保護(hù)社會(huì)公眾利益，而社會(huì)公眾便是由公民個(gè)人組成，因此公益訴訟往往會(huì)涉及到眾多公民的利益，從保護(hù)私益的角度而言公民個(gè)人也是應(yīng)當(dāng)擁有訴權(quán)的。

讓公民個(gè)人成為原告的另一利好是公民個(gè)人相較于國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，其對(duì)于侵害社會(huì)公眾利益的行為的反應(yīng)要快的多，國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織由于自身特性，在提起公益訴訟時(shí)往往具有滯后性，不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，因此只能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，往往會(huì)造成較大的社會(huì)損失，而公民個(gè)人在涉及自己的利害時(shí)就能較早的發(fā)現(xiàn)問題，提起訴訟，減少社會(huì)公眾的損失。

第二，要放寬社會(huì)組織的范圍。

有關(guān)社會(huì)組織一直是我國提起公益訴訟的生力軍，是極其重要的一部分，我國也對(duì)于能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織的限制條件在不斷放寬，例如在最高法院騰格里沙漠環(huán)境污染公益訴訟案中，最高法院通過裁定中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)具有公益訴訟原告資格展現(xiàn)出了最高法院對(duì)有關(guān)社會(huì)組織從寬認(rèn)定的司法態(tài)度。像這樣的典型案例還有很多，但僅僅如此還顯不夠，我們是否還可以考慮繼續(xù)放寬有關(guān)社會(huì)組織的認(rèn)定條件，例如把從事相關(guān)活動(dòng)的時(shí)間再縮短一些，從五年改為兩年，以此來繼續(xù)增加符合條件的社會(huì)組織的數(shù)量。

還有要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，給予社會(huì)組織相應(yīng)的支持與幫助。

針對(duì)社會(huì)組織在法律知識(shí)專業(yè)性不足的問題上，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民檢察院支持起訴的作用，向有關(guān)社會(huì)組織提供法律幫助，避免社會(huì)組織因法律問題敗訴的發(fā)生，同時(shí)在證據(jù)收集方面行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)給予有關(guān)社會(huì)組織一定的幫助。

我國現(xiàn)行立法嚴(yán)禁社會(huì)組織通過公益訴訟牟利，這個(gè)規(guī)定是有道理的且十分必要的，但這一規(guī)定也會(huì)在一定程度上會(huì)影響有關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性，為此，我們可以設(shè)立一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)制度，根據(jù)有關(guān)社會(huì)組織所提起公益訴訟維護(hù)公眾利益的大小，給予社會(huì)組織一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這樣可以激發(fā)社會(huì)組織充當(dāng)適格原告提起公益訴訟的積極性。

第三，讓行政機(jī)關(guān)負(fù)起適格原告的責(zé)任。

明確行政機(jī)關(guān)的范圍，讓行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中負(fù)擔(dān)起公益訴訟適格原告的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在面對(duì)環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益侵害是負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的，因此讓行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起公益訴訟適格原告的責(zé)任是合適且應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

早在2012年《民事訴訟法》出臺(tái)前，行政機(jī)關(guān)作為原告就成功提起過一系列民事公益訴訟，在這些訴訟中，大多數(shù)訴訟都以行政機(jī)關(guān)勝訴告終。比如在2007年貴州某公司水污染責(zé)任糾紛案中，貴陽市“兩湖一庫”管理局就作為適格原告向人民法院提起了公益訴訟，并最終勝訴。這樣的例子還有很多。

當(dāng)然并非所有的公益訴訟都應(yīng)有行政機(jī)關(guān)提起訴訟，與公民個(gè)人具有利害關(guān)系的案件便由公民個(gè)人或社會(huì)組織提起公益訴訟即可。當(dāng)存在公民個(gè)人或社會(huì)組織作為公益訴訟適格原告的情況下，行政機(jī)關(guān)還是應(yīng)當(dāng)讓位于公民個(gè)人和社會(huì)組織，其原因一是要避免行政機(jī)關(guān)陷入訴訟的泥沼，行政機(jī)關(guān)還是應(yīng)當(dāng)將主要精力放在服務(wù)社會(huì)公眾上；二是因行政機(jī)關(guān)代表國家公權(quán)力，過多參與便難免有影響司法公正之嫌。

負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)過程中會(huì)獲取大量信息和相關(guān)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，無論是從資金和能力方面，都具有公民個(gè)人和社會(huì)組織無法比擬的優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)語

當(dāng)前，我國對(duì)于公益訴訟原告資格的限制有其合理性，但從長遠(yuǎn)來看，我們應(yīng)當(dāng)預(yù)見到我國對(duì)于社會(huì)公共利益的保護(hù)只能不斷加強(qiáng)，對(duì)于公益訴訟適格原告的擴(kuò)張是應(yīng)當(dāng)且必要的。因此，不論是從立法層面上還是從司法層面上，我們均應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和規(guī)范各類主體（包括行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等）積極參與到社會(huì)公共利益保護(hù)中，作為適格原告向人民法院提起公益訴訟，充分發(fā)揮訴訟在社會(huì)公共利益保護(hù)方面的作用。