西藏地區(qū)城市交通法治建設(shè)研究*

卓海義 高大洪

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

一、西藏城市交通執(zhí)法現(xiàn)狀及成效分析

（一）西藏城市交通執(zhí)法現(xiàn)狀

1.近年來西藏城市交通執(zhí)法所開展的工作

為了改善西藏城市交通狀況，營(yíng)造更加美好的城市交通環(huán)境，近年來，西藏交通執(zhí)法部門開展了許多工作。比如開展查“酒駕”、查非法運(yùn)營(yíng)、查“違?！钡冉煌ㄟ`法行為整治活動(dòng)。尤其是自2017年6月以來，為深入貫徹自治區(qū)黨委、政府關(guān)于加強(qiáng)交通安全領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治工作的安排部署及公安部交管局“5.24”視頻會(huì)議提出的每月組織2次全區(qū)集中整治統(tǒng)一行動(dòng)的工作要求，每月組織2次全區(qū)集中整治統(tǒng)一行動(dòng)成為西藏交通執(zhí)法部門的工作常態(tài)。

2.為提高城市交通執(zhí)法保障所開展的工作

（1）強(qiáng)化城市道路規(guī)劃，優(yōu)化各市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高城市路網(wǎng)密度，進(jìn)一步完善城市交通基礎(chǔ)建設(shè)，著力改善城市交通擁堵現(xiàn)象，盡可能節(jié)約交通執(zhí)法的成本。

（2）引用先進(jìn)科技，開展城市交通管理智能化建設(shè)工作，讓交通執(zhí)法更加智能化，便捷化。

（3）配備更實(shí)用，更先進(jìn)的執(zhí)法輔助工具，提高交通執(zhí)法保障。

（4）每年集中開展交通普法宣傳工作，挺高公民法律意識(shí)。

（二）近年來西藏城市交通執(zhí)法方面取得的成就

從執(zhí)法成效來看，在西藏各市交通執(zhí)法部門的努力下，西藏城市各類交通違法行為得到了應(yīng)有的處罰，這為維護(hù)城市交通秩序作出了巨大的貢獻(xiàn)。

從執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)方面來看，近年來西藏各城市的交通執(zhí)法隊(duì)伍在不斷壯大，不管是在編人員還是輔助性人員的數(shù)量都有所增長(zhǎng)，這為滿足日益增多的執(zhí)法任務(wù)需求進(jìn)一步打?qū)嵙巳藛T基礎(chǔ)。

從優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看。通過努力，西藏各市的路網(wǎng)密度有了明顯提高，城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)也得到了一定程度的優(yōu)化，不少城市增加了次干道、市內(nèi)橋梁的建設(shè)，部分城市還增加了環(huán)城路建設(shè)，這在一定程度上緩解了西藏城市交通擁擠的狀況。此外還對(duì)非機(jī)動(dòng)車道、人行道、斑馬線、紅綠燈等進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)置，城市交通基礎(chǔ)建設(shè)有了較大進(jìn)步。

從優(yōu)化執(zhí)法手段來看，在優(yōu)化常規(guī)的人力執(zhí)法的基礎(chǔ)上，通過引用先進(jìn)科技設(shè)備，使得西藏城市交通執(zhí)法更加趨向科技化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化。比如以“電子警察”為代表人工智能設(shè)備、網(wǎng)上交警等“互聯(lián)網(wǎng)+”的推廣運(yùn)用，大大提高了西藏城市交通執(zhí)法的效率。

二、西藏城市交通執(zhí)法存在問題及成因分析

（一）西藏城市交通執(zhí)法方面存在的主要問題研究

1.“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象依然存在

在2015年西藏自治區(qū)十屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上也曾經(jīng)指出過西藏個(gè)別交警執(zhí)法不嚴(yán)的問題。比如時(shí)任區(qū)人大委員平措指出：“近年來，公安干警的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平不斷提高，但仍然存在個(gè)別干警素質(zhì)偏低，不同程度存在執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不規(guī)范的問題，如對(duì)交通違法行為所作出的處罰，同一違法行為在不同地區(qū)、不同執(zhí)法人員所作出的處罰金額差異大，或者不同情節(jié)的違法行為，一律作出同額度罰款處罰?！逼鋵?shí)，經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏城市交通執(zhí)法當(dāng)中的“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象不止這些。比如拿對(duì)“違?！钡牟樘巵砼e例，在西藏各城市當(dāng)中，違法停車的現(xiàn)象隨處可見，幾乎不管任何時(shí)候、任何街道，機(jī)動(dòng)車長(zhǎng)時(shí)間占用人行道和非機(jī)動(dòng)車道停車的現(xiàn)象都很容易能看到，然而交警們往往做不到從嚴(yán)查處，針對(duì)此類違法行為的執(zhí)法活動(dòng)力度有待加強(qiáng)。

2.“違法必究”的理念貫徹得不夠徹底

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在西藏城市中，交警們往往會(huì)把執(zhí)法的重心放在機(jī)動(dòng)車身上，偏向重視對(duì)機(jī)動(dòng)車輛違法行為的管制，交警在路面執(zhí)勤時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)違法行為，往往也會(huì)只查處機(jī)動(dòng)車違法。但事實(shí)上，除了機(jī)動(dòng)車以外，參與城市交通的個(gè)體還有非機(jī)動(dòng)車輛以及行人，并且這兩個(gè)參與群體還占不少數(shù)。并且，在西藏城市當(dāng)中，非機(jī)動(dòng)車和行人的違章行為也給城市交通秩序造成了很大的沖擊，但非機(jī)動(dòng)車及行人違章的現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)被直接忽視，交警們很少會(huì)上前制止，也不會(huì)指出批評(píng)，這顯然沒能做到“違法必究”。

（二）西藏城市交通執(zhí)法存在問題成因分析

1.“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象存在的原因分析

造成“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象存在的主要原因是因?yàn)閭€(gè)別執(zhí)法人員的素質(zhì)低下。而執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中之所以會(huì)存在這類人員，主要有兩個(gè)原因。一是因?yàn)槿藛T選拔不夠嚴(yán)格，雖然從現(xiàn)有執(zhí)法人員的學(xué)歷來看，準(zhǔn)入門檻基本上都是大專以上，這從表面上可以推斷出，從整體上來看，西藏交通執(zhí)法人員的素養(yǎng)應(yīng)該是較高的。但是也有例外，據(jù)知情人士介紹，現(xiàn)在年輕的警員基本上素質(zhì)算較高了，幾乎都是通過招警考試憑本事加入的警察隊(duì)伍。但以前并不是所有的警員都是考試入警的，部分入警人員還是存在少許水分。二是因?yàn)楣芾砩喜粔驀?yán)謹(jǐn)并且缺乏有效監(jiān)督。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西藏城市交通執(zhí)法部門對(duì)執(zhí)法人員的管理整體上較寬松，尤其路面執(zhí)法人員，執(zhí)勤的時(shí)候看起來比較松散。多數(shù)巡邏人員任務(wù)不明確，往往只巡邏，不執(zhí)法。定點(diǎn)執(zhí)法人員也沒有劃定相對(duì)固定的執(zhí)法點(diǎn)，因此執(zhí)法人員常常會(huì)隨意閑逛。此外個(gè)別執(zhí)法人員在執(zhí)勤期間隨意玩手機(jī)、閑聊、長(zhǎng)時(shí)間在路邊喝甜茶的現(xiàn)象經(jīng)常存在。正是在這種在松散的管理模式下，加上部分人員本身素質(zhì)就不高，難免有個(gè)別執(zhí)法人員紀(jì)律松懈，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象難免會(huì)發(fā)生。

2.“違法必究”的理念貫徹不徹底的原因分析

第一個(gè)原因是部分交警對(duì)交通違法行為存在同情心理。2019年某日，白某一人駕駛一輛轎車從拉薩市區(qū)開往堆龍德慶區(qū)的途中，因連續(xù)違反交通信號(hào)指示燈行使被現(xiàn)場(chǎng)交警攔停。按照《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的規(guī)定，白某的行為已經(jīng)構(gòu)成交通違法行為，現(xiàn)場(chǎng)交警應(yīng)對(duì)其采取扣分及罰款的處罰措施。但在白某的苦苦哀求下，出于對(duì)白某的同情，現(xiàn)場(chǎng)交警取消了對(duì)其應(yīng)有的處罰。由此可見，因交警的同情心里往往會(huì)導(dǎo)致“違法不究”現(xiàn)象的發(fā)生。

第二個(gè)原因是因?yàn)椴糠纸煌▓?zhí)法人員對(duì)一些交通違法行并未引起重視。拿對(duì)行人和電動(dòng)自行車闖紅燈、機(jī)動(dòng)車不禮讓斑馬線等違法行為的監(jiān)管來舉例。按照《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的規(guī)定，上述行為已經(jīng)構(gòu)成交通違法。但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在西藏城市交通執(zhí)法工作當(dāng)中，除了在開展城市交通集中整治活動(dòng)的時(shí)候，其他時(shí)間大部分人員會(huì)對(duì)上述行為采取淡漠處之的態(tài)度。這種近似麻木的態(tài)度，足以說明這些違法行為沒有引起交通執(zhí)法人員的重視。

第三個(gè)原因是因?yàn)榫Σ粔?。有時(shí)候之所以會(huì)出現(xiàn)“違法不究”，不是因?yàn)閳?zhí)法人員不愿意執(zhí)法，而是因?yàn)榫Σ粔颍@會(huì)直接造成執(zhí)法工作不能完全覆蓋所在轄區(qū)的情況。據(jù)知情人士介紹，之所以會(huì)警力不足，主要是因?yàn)槭芫幹坪拓?cái)政的限制。西藏交警隊(duì)伍現(xiàn)有在編人員本來就不太能滿足現(xiàn)實(shí)需求，除掉行政，后勤等人員，能安排到路面上執(zhí)法的警力就更少了。一個(gè)大隊(duì)要管轄城市的一大片區(qū)域，加上西藏的特殊情況，交警除了常規(guī)的交通執(zhí)法任務(wù)以外，往往還要承擔(dān)一定的維穩(wěn)任務(wù)，遇到事故多發(fā)或者維穩(wěn)任務(wù)重的時(shí)候，警力根本就不夠用。

3.公民的法治意識(shí)普遍較低間接影響了城市交通執(zhí)法成效

通過觀察發(fā)現(xiàn)，在西藏各城市，行人和車輛闖紅燈的現(xiàn)象如家常便飯，車輛到處亂停，行人、機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車之間互相占道行駛的現(xiàn)象也異常普遍，公民法律意識(shí)偏低。據(jù)知情人士介紹，其實(shí)交警也不是不想管，只是這種現(xiàn)象太多了，又因?yàn)槿耸植粔颍荒芘紶柟芤还?，?jīng)常管的話也管不過來。因此可以看出，公民法治意識(shí)的普遍低下不僅直接造成了不遵守交通規(guī)則的現(xiàn)象不斷發(fā)生，更是從一定程度上影響了交通執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性，從而間接影響了城市交通執(zhí)法的整體成效。

三、提高西藏城市交通執(zhí)法效能的對(duì)策措施

（一）要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的管理

1.要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)勤紀(jì)律管理

首先，要根據(jù)西藏實(shí)際，再次明確執(zhí)法人員在執(zhí)法期間應(yīng)該履行的義務(wù)，尤其是要強(qiáng)調(diào)交通執(zhí)法人員在執(zhí)勤的時(shí)候，既有監(jiān)管機(jī)動(dòng)車交通秩序的義務(wù)，也有監(jiān)管非機(jī)動(dòng)車和行人等其他參與交通的群體的義務(wù)，發(fā)現(xiàn)行人和非機(jī)動(dòng)車違法交通規(guī)則時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)盡最大能力進(jìn)行警告、勸阻和教育，必要時(shí)可以依法直接給予處罰，同時(shí)告知被執(zhí)法人員違反了哪條法律。其次，要進(jìn)一步明確執(zhí)法人員在執(zhí)勤期間應(yīng)當(dāng)禁止的行為，明確禁止執(zhí)法人員在執(zhí)勤期間坐在路邊喝甜茶，禁止執(zhí)法人員在執(zhí)勤期間長(zhǎng)時(shí)間玩手機(jī)、閑聊或者做其他與執(zhí)勤任務(wù)無(wú)關(guān)的行為。只有將從嚴(yán)治警的理念貫徹到工作實(shí)際當(dāng)中去，才能真正維護(hù)警隊(duì)的形象，進(jìn)一步提高隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

2.要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)勤細(xì)節(jié)管理

建議將網(wǎng)格化管理細(xì)化到更細(xì)處，可以根據(jù)西藏實(shí)際，根據(jù)不同執(zhí)法人員的具體要求，能明確劃定執(zhí)法位置的，必須劃定相對(duì)固定的執(zhí)法點(diǎn)，并做好相應(yīng)的防護(hù)和標(biāo)識(shí)工作。規(guī)定一般情況下，執(zhí)法人員必須在指定區(qū)域執(zhí)勤，中途可以到休息點(diǎn)短暫休息，但要先通過對(duì)講機(jī)發(fā)出短暫休息的申請(qǐng)，得到領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后方可離開崗位休息。只要執(zhí)法人員站到執(zhí)法位置上，就只能進(jìn)行交通執(zhí)法，維持交通秩序，在休息點(diǎn)則可以自由活動(dòng)。對(duì)于不能明確劃定執(zhí)法位置的機(jī)動(dòng)人員，比如巡警，建議實(shí)施定時(shí)匯報(bào)制度，規(guī)定執(zhí)勤時(shí)每間隔一段時(shí)間就要匯報(bào)一遍個(gè)人當(dāng)前所在位置，巡邏情況等信息。從細(xì)節(jié)上進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)交通執(zhí)法人員的管理。

（二）要完善城市交通的監(jiān)督機(jī)制

建議監(jiān)察部門專門給西藏城市交通執(zhí)法隊(duì)伍建立一個(gè)像微信公眾號(hào)一樣的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，由監(jiān)察人員專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的處理和反饋。群眾只要發(fā)現(xiàn)想監(jiān)督舉報(bào)的事項(xiàng)，可以關(guān)注公眾號(hào)，直接將舉報(bào)事宜發(fā)送給公眾號(hào)，公眾號(hào)收到舉報(bào)信息后，由專人進(jìn)行核實(shí)處理，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通過公眾號(hào)向舉報(bào)人反饋處理情況。讓監(jiān)督手段更加現(xiàn)代化，便民化，同時(shí)也讓監(jiān)督事項(xiàng)有回音，從而提高群眾主動(dòng)參與監(jiān)督的積極性，在群眾的監(jiān)督下，打造一支作風(fēng)更加優(yōu)良的交通執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以解決警力不足的問題

缺乏警力是導(dǎo)致西藏城市交通執(zhí)法工作陷入被動(dòng)的一大原因，因此想要提高西藏城市交通執(zhí)法效能，則必須解決警力缺乏的問題。事實(shí)上，就整個(gè)西藏而言，警務(wù)人員不少，尤其是在城市里面，在網(wǎng)格化管理模式下，警務(wù)人員的覆蓋率已經(jīng)相當(dāng)高了，路面上每隔一段距離就有便民警務(wù)站并配備相應(yīng)的警務(wù)人員，但這些警務(wù)人員更多的是承擔(dān)治安維穩(wěn)任務(wù)。由此可見，西藏城市不缺警力，缺的是交警。基于這樣的現(xiàn)實(shí)情況，可以對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化，有條件地將承擔(dān)維治安穩(wěn)任務(wù)的警務(wù)人員規(guī)劃到交通聯(lián)合執(zhí)法當(dāng)中來，最大化發(fā)揮維穩(wěn)警務(wù)人員的作用，以緩解交通執(zhí)法人員不足的問題。因?yàn)橹伟簿S穩(wěn)的警員并非總是在維穩(wěn)，而交警有時(shí)候也要承擔(dān)維穩(wěn)任務(wù)，所以二者之間是存在聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。事實(shí)上在美國(guó)，有些州其實(shí)也沒有將交警單獨(dú)劃分出來，基層的警務(wù)人員同時(shí)承擔(dān)著治安、維持交通秩序等任務(wù)。西藏可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將一部分治安警察規(guī)劃到交通聯(lián)合執(zhí)法當(dāng)中來，讓路面上的治安警察參與到交通執(zhí)法當(dāng)中來，這不僅能最大化發(fā)揮治安警察的作用，也能在一定程度上解決交通執(zhí)法人員不足的難題。

（四）要著力提高公民的法治素養(yǎng)

1.應(yīng)該將懂得基本的法律常識(shí)列為公民的基本義務(wù)

法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，一個(gè)重要的前提就是公民普遍擁有較高的法治意識(shí)，公民普遍崇尚法律的權(quán)威。因此，公民普遍懂法對(duì)于法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要，那么，懂法則成為了法治社會(huì)公民應(yīng)具備的基本素養(yǎng)。因此，懂得基本的法律常識(shí)應(yīng)該被規(guī)定為公民必須完成的基本義務(wù)。只有將懂得基本法律常識(shí)規(guī)定為公民必須完成的基本義務(wù)，那么懂法的重要性才能在公民的心中根深蒂固，普法工作的開展，才會(huì)更容易得到公民的普遍積極回響應(yīng)。

2.普法工作的開展應(yīng)該跟公民利益掛鉤

第一、法律課程應(yīng)該被列為像語(yǔ)文、數(shù)學(xué)這類課程一樣同等重要的基礎(chǔ)教育學(xué)科，并且應(yīng)該被貫穿于公民基礎(chǔ)教育的整個(gè)過程。這種利益掛鉤具體可以表現(xiàn)為法律課程應(yīng)該作為升學(xué)考試或者公招考試等人才選拔的必考科目，也就是說公民想要順利升學(xué)或者參加公招，法律科目就必須合格。在法治國(guó)家，法律知識(shí)儼然已經(jīng)成為了公民日常生活當(dāng)中必備的知識(shí)，因此將法律課程列為公民基礎(chǔ)教育的必修學(xué)科，將法律知識(shí)檢測(cè)作為人才選拔的重要依據(jù)，這符合法治國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需求。

第二、“上道先懂法”應(yīng)該成為各領(lǐng)域各類資格審批的普遍準(zhǔn)則。就像公民在我國(guó)考取機(jī)動(dòng)車駕駛證一樣，公民除了符合法定要求的其他條件以外，首先還應(yīng)當(dāng)通過交通法規(guī)基礎(chǔ)理論知識(shí)檢測(cè)，也就是我們俗稱的科目一考試，只有科目一考試合格了才能進(jìn)入下一科目的考試環(huán)節(jié)。事實(shí)上，除了申領(lǐng)駕駛證考試，同樣是屬于交通管理的領(lǐng)域當(dāng)中也有許多能夠參考駕照申領(lǐng)流程做法的其他事項(xiàng)，比如對(duì)電動(dòng)車的登記管理，我們可以借鑒機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)的相關(guān)規(guī)定，在公民申請(qǐng)登記領(lǐng)取牌照的時(shí)候，規(guī)定首先應(yīng)該通過專項(xiàng)知識(shí)考試才能憑其他合法條件申請(qǐng)登記和申領(lǐng)牌照，這跟公民的切身利益是息息相關(guān)的，公民就不得不主動(dòng)學(xué)習(xí)交通法規(guī)。

四、結(jié)束語(yǔ)

西藏城市交通執(zhí)法是西藏城市交通法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市交通執(zhí)法效能的高低是衡量西藏城市交通法治建設(shè)質(zhì)量的重要因素。雖然近年來西藏城市交通法治建設(shè)取得了不少成績(jī)，但我們?nèi)匀恍枰暤氖牵何鞑爻鞘薪煌▓?zhí)法方面仍然有許多需要提升的地方。透過“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”這些潛在的執(zhí)法問題可以發(fā)現(xiàn)，西藏城市交通執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)仍需提升。因此，想要加快西藏城市交通法治建設(shè)的進(jìn)程，就務(wù)必要解決執(zhí)法層面所面臨的問題，從執(zhí)法層面助推西藏城市交通法治的建設(shè)。