淺析高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告編制工作
——以N 大學(xué)2016—2018 年度報(bào)告為例

（西北工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處，陜西 西安 710073）

1 內(nèi)部控制報(bào)告編制意義及特點(diǎn)

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《單位內(nèi)部控制規(guī)范》”）要求，近年來，各行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，在提高單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)等方面取得明顯成效。為貫徹落實(shí)好黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的有關(guān)精神和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）的“落實(shí)建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開的改革任務(wù)和要求”，2017年，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（以下簡稱“《管理制度》”），以規(guī)范單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，提高單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量，促進(jìn)單位進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

《管理制度》指出，內(nèi)部控制報(bào)告指行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位實(shí)際情況，依據(jù)《指導(dǎo)意見》和《單位內(nèi)部控制規(guī)范》，按照本制度規(guī)定編制的能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件?！豆芾碇贫取穲?zhí)行三年以來，督促各行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系，從“有沒有”到“好不好”，從基礎(chǔ)性評價(jià)到常規(guī)性報(bào)告，從查漏補(bǔ)缺到由淺及深，體現(xiàn)了財(cái)政部門“以評促建”到“以報(bào)促建”的管理新思路。

一般來說，內(nèi)部控制報(bào)告編制工作具有以下特點(diǎn)：①編制單位要高度重視。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，積極協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真做好內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)、審核、分析和使用等工作。②數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性要求高。報(bào)告應(yīng)在財(cái)政部規(guī)定的系統(tǒng)內(nèi)填報(bào)，在標(biāo)準(zhǔn)化表格內(nèi)如實(shí)填寫定性及定量指標(biāo)，深入分析業(yè)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，得出合理的內(nèi)控總體評價(jià)，數(shù)據(jù)整理分析時(shí)還應(yīng)注意報(bào)告橫向（同類行政事業(yè)單位）和縱向的（同一單位不同期間）的可比性、一致性。③注重結(jié)果反饋和運(yùn)用。單位應(yīng)重視對內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)情況的總結(jié)，注重內(nèi)控報(bào)告的分析應(yīng)用，根據(jù)報(bào)告結(jié)果制定整改清單并加以完善，以提高管理質(zhì)量。高等學(xué)校是事業(yè)單位的重要組成，和其他行政事業(yè)單位相比，高等學(xué)校的內(nèi)部控制報(bào)告編制工作和其他單位既有相同之處，也有其特殊性。高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境和不同類型的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)對編制工作的發(fā)展和改進(jìn)具有一定影響。建立健全高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告制度，是高校落實(shí)國家文件精神、推進(jìn)科學(xué)治理的基本要求。

2 高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告編制工作流程和發(fā)展分析

以N 大學(xué)為例，高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告編制工作流程和變化發(fā)展如下。

2.1 工作流程

經(jīng)過三年的編制工作，N 大學(xué)已形成本單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的工作規(guī)范流程。內(nèi)控建設(shè)牽頭部門分析本年度編報(bào)要求，研究制定工作實(shí)施方案。召開單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議，動(dòng)員安排編報(bào)工作，并確定分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)；編制期間，注意梳理收集事實(shí)材料，包括單位層面和業(yè)務(wù)層面，單位層面包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會議紀(jì)要、培訓(xùn)會材料等，業(yè)務(wù)層面包括內(nèi)部控制制度、流程圖等；編制過程中，可多次形成報(bào)告過程稿件，逐項(xiàng)排查、分析各層面建設(shè)情況。在填報(bào)系統(tǒng)內(nèi)編制并生成最終報(bào)告，經(jīng)單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組審閱通過后上報(bào)主管部門；編報(bào)工作結(jié)束后，及時(shí)總結(jié)本年度的經(jīng)驗(yàn)、做法和成效，梳理問題和困難，制定下一步工作計(jì)劃。需要注意的是，在報(bào)告編制的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，參與到內(nèi)控報(bào)告編制工作的部署、修改、審批等環(huán)節(jié)，并重視內(nèi)部控制報(bào)告過后的分析、問責(zé)與改進(jìn)，為內(nèi)部控制報(bào)告編制工作提供領(lǐng)導(dǎo)保障。

2.2 編制工作變化發(fā)展分析

通過分析N大學(xué)2016—2018年內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，可以發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了以下發(fā)展趨勢。

從建立體系到執(zhí)行好壞。在“以報(bào)促建”的管理思路下，編制內(nèi)部控制報(bào)告有利于推動(dòng)本單位持續(xù)、深入開展內(nèi)部控制工作。2016 年度是編制內(nèi)部控制報(bào)告的第一年，主要幫助單位梳理了內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處，查找了內(nèi)控制度建設(shè)層面的缺項(xiàng)和薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過逐步建設(shè)，單位內(nèi)控制度的建設(shè)層面已基本健全，內(nèi)部控制報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)從建立體系轉(zhuǎn)向執(zhí)行好壞，重點(diǎn)考核制度落實(shí)執(zhí)行情況，近兩年報(bào)告中細(xì)化控制環(huán)節(jié)指標(biāo)，其中“內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況”欄目，按照不同業(yè)務(wù)類型，增加內(nèi)控執(zhí)行量化指標(biāo)，設(shè)立了若干評價(jià)要點(diǎn)，單位需如實(shí)填列指標(biāo)數(shù)據(jù)，填報(bào)系統(tǒng)自動(dòng)計(jì)算出評價(jià)結(jié)果，從而客觀真實(shí)反映單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度執(zhí)行情況。

從重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)到各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。初期內(nèi)部控制報(bào)告的業(yè)務(wù)層面一般圍繞預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理這六大主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)展開。隨著單位內(nèi)控體系的健全，本單位結(jié)合學(xué)校發(fā)展，在內(nèi)控建設(shè)中突出高校特點(diǎn)，在近兩年的內(nèi)控建設(shè)中，業(yè)務(wù)活動(dòng)逐漸延伸至科研業(yè)務(wù)管理、招生業(yè)務(wù)管理和人事業(yè)務(wù)管理等其他重點(diǎn)領(lǐng)域，全面加強(qiáng)高等學(xué)校管理，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。

從內(nèi)控實(shí)施階段到內(nèi)控信息化階段。2017 年開始內(nèi)控報(bào)告新增“內(nèi)部控制體系建設(shè)開展進(jìn)度”指標(biāo)，單獨(dú)列示“內(nèi)部控制信息化階段”，并且對存在問題和建議部分圍繞信息系統(tǒng)覆蓋、系統(tǒng)升級改造、系統(tǒng)互通互聯(lián)和內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等“信息系統(tǒng)層面”事項(xiàng)進(jìn)行提示。從內(nèi)部控制報(bào)告反映的情況看，目前大多數(shù)單位處于內(nèi)控實(shí)施階段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化是內(nèi)部控制建設(shè)的必然趨勢和長期目標(biāo)。隨著內(nèi)控建設(shè)發(fā)展和政府會計(jì)制度核算要求提高，高等學(xué)校可發(fā)揮自身信息化建設(shè)優(yōu)勢，基于制度更新逐步升級改造各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，完成互聯(lián)互通，并以建立健全內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺為最終目標(biāo)，從根本上強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，提升高等學(xué)校內(nèi)部管理水平。

3 高等學(xué)校內(nèi)部控制報(bào)告編制工作困難和改進(jìn)舉措

3.1 編制工作困難

內(nèi)部控制報(bào)告編制是一項(xiàng)過程細(xì)節(jié)多、匯總難度大的工作，在編制過程中難免出現(xiàn)一些困難，對于高等學(xué)校而言，工作難點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①編制工作量大，涉及單位部門和崗位多，需要充足的時(shí)間精心組織和匯總分析，而編制工作一般在年度第一季度完成，期間適逢高等學(xué)校寒假，一定程度上使跨部門和崗位的內(nèi)容溝通時(shí)間成本較高，編制進(jìn)度放緩。②內(nèi)部控制報(bào)告為年度性總結(jié)，且要求上傳證明附件，需要收集梳理大量的事實(shí)材料，牽頭部門往往要花費(fèi)大量的時(shí)間處理資料收集和匯總工作。③部分業(yè)務(wù)層面指標(biāo)填報(bào)具有一定難度，由于內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺尚未建立，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)或分頭建立，或系統(tǒng)無法完全滿足填報(bào)需要，部分量化指標(biāo)仍需要通過臺賬或文本統(tǒng)計(jì)采集，可能會造成數(shù)據(jù)采集不完整和口徑不一致的問題。④單位紀(jì)檢、審計(jì)等部門參與內(nèi)部控制建設(shè)的力度還不夠，報(bào)告結(jié)果未能充分運(yùn)用。

3.2 改進(jìn)舉措

針對編制工作遇到的具體困難，提出以下改進(jìn)舉措：①提前謀劃部署，一方面根據(jù)報(bào)告編報(bào)要求，制訂年度內(nèi)部控制建設(shè)工作計(jì)劃，不斷完善單位內(nèi)部控制體系，并按期召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議，舉辦專題培訓(xùn)，形成工作機(jī)制；另一方面根據(jù)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度更新情況，及時(shí)整理相關(guān)的制度和流程圖，形成素材庫，盡量節(jié)約跨部門溝通和收集材料的時(shí)間。②在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位中，組織專門人員形成編制隊(duì)伍，負(fù)責(zé)報(bào)告編報(bào)工作，必要時(shí)還可以邀請第三方機(jī)構(gòu)提供專業(yè)咨詢服務(wù)，以統(tǒng)一報(bào)告編制口徑，提升報(bào)告編制質(zhì)量。③深入推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，從互聯(lián)互通業(yè)務(wù)系統(tǒng)開始，逐步探索建設(shè)內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺，將內(nèi)控制度與信息化系統(tǒng)相結(jié)合，使管理過程更加清晰、編報(bào)過程更加準(zhǔn)確簡化。④注重內(nèi)部控制考核評價(jià)，加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢、巡視巡察結(jié)果在制度完善、問題整改、選人用人等方面的運(yùn)用，通過考核評價(jià)對內(nèi)控工作進(jìn)行自查，制定整改清單，推動(dòng)內(nèi)部控制報(bào)告結(jié)果得到充分的應(yīng)用，不斷提高內(nèi)部控制水平，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。