國外空間核動力源安全管理機制探析及其啟示
——基于國外政府層面的相關經(jīng)驗

龍杰 唐玉華（深圳大學法學院空間政策與法律研究所 中國探月與航天工程中心）

聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱聯(lián)合國外空委）與國際原子能機構于2009年聯(lián)合出臺了《外層空間核動力源應用安全框架（簡稱《安全框架》），該文件旨在促進各國空間核動力源的安全應用[1]。我國的空間核動力源應用處于起步階段，雖然已在嫦娥三號、四號任務中嘗試執(zhí)行了《安全框架》的相關條款，但仍未建立長效的國家空間核動力源安全管理機制。本文將參照美國、俄羅斯、阿根廷及歐洲航天局（ESA）在執(zhí)行《安全框架》方面的經(jīng)驗，以期提出適用于我國構建空間核動力源安全管理機制的建議。

1 國外核動力源管理機制概述

美國

美國空間核動力源應用的安全管理機制較為全面和完善，因為其有著充分的實踐經(jīng)驗作為其機制建設的支撐。美國《國家環(huán)境政策法案》和《總統(tǒng)發(fā)射核安全批準程序》分別是認可和授權其國內核動力源應用的法定程序，相關空間核動力源應用項目必須遵循這兩個程序，否則不得啟動核動力源系統(tǒng)的應用[2]。此外，美國國家航空航天局（NASA）將更多的安全政策和要求編入《美國聯(lián)邦規(guī)則法典》和《NASA程序性要求》，以進一步界定在啟動、開展和參與核動力源系統(tǒng)及核動力源系統(tǒng)應用開發(fā)工作時對政府官員、方案和項目所要求的預期和程序。美國還編寫了一份綜合性《國家反應框架》，以防備和應對災害和緊急情況，特別包括涉及空間核動力源應用的事故應急反應[3]。在美國空間核動力源應用的安全監(jiān)管框架中，有各類技術專家的參與，并且能夠開展獨立的專業(yè)評估，還有一套衡量政府行為的法定標準。通過各個嚴格的審查評估環(huán)節(jié)，美國政府最大限度地避免了不必要的風險，確?？臻g核動力源的安全應用。

美國空間核動力源綜合安全管理機制還包括設立一個由4名專家組成的機構間特設獨立安全審查小組（INSRP），INSRP小組成員分別來自NASA、美國國防部（DOD）、美國能源部（DoE），以及美國國家環(huán)境保護局（EPA），并且受到政府、工業(yè)界以及學術界顧問的全力支持。該專家組除了獨立審查由美國能源部提供的“核安全分析報告”之外，還獨立評估空間飛行任務的研發(fā)、發(fā)射、運行和壽終階段給人與環(huán)境帶來的風險。INSRP小組關于安全問題的審查和評估是建立在對空間飛行任務全方位了解的基礎上的，具體需要了解的內容包括空間核動力源、航天器、發(fā)射系統(tǒng)的基本狀況，以及飛行任務設計方案和飛行規(guī)則。在核管理委員會的技術援助下，INSRP小組在審查完“核安全分析報告”之后會出具一份“核安全評價報告”。NASA最后會根據(jù)這兩份報告以及能源部、國防部和環(huán)境保護局的意見來決定是否向白宮申請“核安全發(fā)射許可”。如果NASA向白宮科學與技術政策辦公室提交了此申請，辦公室主任最終將會決定是否批準發(fā)射或請求轉交總統(tǒng)來進行抉擇。

俄羅斯

俄羅斯在空間核動力源應用領域也有著豐富的實踐經(jīng)驗，對比美國，近些年俄羅斯更加側重于空間核反應堆推進器的研發(fā)和應用。通過聯(lián)合國外空委核動力源問題工作組文件可以看出，俄羅斯已經(jīng)建立了完善的國家核安全法規(guī)體系（具體包括《空間活動法》、《使用原子能法》、《保護公眾避免輻射法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境評估法》等國家法律，以及《輻射安全標準》和《輻射安全基本公共健康條例》等法規(guī)標準），俄羅斯還專門更新了國家關于空間核動力源的條例和標準性政策文件（《空間核動力裝置的一般安全規(guī)定》、《空間核動力裝置核安全條例》、《確?？臻g核動力源輻射安全公共健康條例》、《關于空間核動力裝置安全評估報告內容的要求》）。此外，俄羅斯空間核動力源安全應用的政策、規(guī)則、標準性文件涉及的范圍也很廣泛，包括空間核動力源的總體發(fā)展規(guī)劃、核動力源的總體安全技術標準、運輸保障、載有核動力源的飛行器在事故場景下的設計安全標準、核動力源獨特的技術設計考慮、載核飛行器發(fā)生緊急情況時的通知和救援規(guī)則等。值得注意的是，俄羅斯聯(lián)邦政府第1039號法令《通知和救援規(guī)則》確立了核事故應急反應機制[4]。

俄羅斯已經(jīng)建立了一個載有核動力源的外空飛行任務授權機制，用于準備和核發(fā)發(fā)射此類物體的最終授權。規(guī)定這種授權的國家程序原則的基本立法包括俄羅斯聯(lián)邦關于空間活動和核能使用的聯(lián)邦法律，以及俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)和政府頒布的立法。獲得空間物體發(fā)射的最終授權的國家程序主要是基于航天器發(fā)射許可方面的法律，該法律規(guī)定了建立運載火箭和空間綜合體及其串行生產(chǎn)運營和管理的程序。根據(jù)該法律，發(fā)射空間物體最終授權的俄羅斯聯(lián)邦政府法令（決定）由國家委員會批準，該委員會根據(jù)國家承包商的意見，經(jīng)有關部委同意和部門以及與設計局的總公司配合使用。關于空間核動力源應用的授權許可方面，俄羅斯國家委員會首先會根據(jù)某一有關部委、機構、研究所或實體的一項建議，以政府的法令形式就發(fā)展和建設核動力源做出決定，然后建立一個機構間委員會來核查核動力源的安全。委員會由各部委（衛(wèi)生部、原子能部、國防部，以及民防、緊急情況和災害管理部）和各種機構（俄羅斯航空與空間署以及科學院）、核動力源的開發(fā)商和生產(chǎn)廠商、控制機關（國家環(huán)境保護署、國家衛(wèi)生監(jiān)測署，以及國家核能和放射性安全監(jiān)測監(jiān)督局）等的代表組成，并有第三方專家參加。該機構間委員會由國家核能與放射安全監(jiān)督監(jiān)察署的代表主管，確保對核動力源建設各階段所編制的核動力源文件，以及天基核動力源安全有關的文件進行獨立的核查（初步安全報告、中期安全報告、最終安全報告）。載有核動力源飛行任務的最終決定由政府任命的發(fā)射空間物體的國家委員會做出，國家委員會審議由機構間委員會對發(fā)射核動力源及其運行有關的風險進行獨立評估[5]。

阿根廷

阿根廷的核動力源應用處于起步階段。阿根廷于2018年首次開展搭載空間核動力源的衛(wèi)星任務，其國家空間活動委員會（CONAE）和國家原子能委員會（CNEA）是負責阿根廷核動力源衛(wèi)星項目的兩個政府部門。阿根廷《國家核活動法》將一切涉核活動的監(jiān)管職能分配給核監(jiān)管局（ARN），ARN對國家范圍內的涉核活動進行監(jiān)督和管理，其中就包含了使用放射性材料的衛(wèi)星核動力源的開發(fā)、制造及使用這3個階段的授權和許可。CONAE進行核動力源衛(wèi)星裝載的這一程序也需得到ARN的授權，即由CONAE提交核動力源應用的環(huán)境影響報告和核安全報告，ARN負責評估和批準核動力源應用。核動力源衛(wèi)星的開發(fā)和制造必須在CNEA運營的設施中進行，并由ARN為此專門授權。在空間核動力源應用項目立項和最終授權方面，由阿根廷國家主席法令明確批準核動力源衛(wèi)星任務項目，最終發(fā)射由國家主席提交全國人大進行立法批準。

阿根廷ARN建立了一套放射和核應急干預機制，該機制負責協(xié)調其他相關外圍機構組織的行動，以及在緊急情況下對暴露于電離輻射的人的醫(yī)療響應。該應急響應系統(tǒng)由統(tǒng)一控制中心操作，該控制中心負責評估、通信、公共通訊組和醫(yī)療專家的工作。為此，ARN與民事防衛(wèi)、國家衛(wèi)生部、聯(lián)邦警察、國家憲兵、海岸警衛(wèi)隊和海關等部門建立了相關合作協(xié)議?？梢钥闯?，阿根廷的核動力源衛(wèi)星項目從立項到最后的裝載發(fā)射階段都有對應的政府部門負責跟進，并且不同部門之間也會進行有效的協(xié)作。同樣的，阿根廷也已經(jīng)有了比較完善的涉核安全法規(guī)體系，其核安全監(jiān)管標準也與國際原子能機構的相應標準保持一致，并且把這套體系和標準也應用于核動力源衛(wèi)星項目，從而使得項目能夠以較高的安全標準進行執(zhí)行和開展[6]。

ESA

自20世紀80年代和90年代ESA與NASA聯(lián)合執(zhí)行任務以來，ESA有關核動力源活動的核安全標準、最佳做法、公眾意識、認知和所需透明度，以及審查水平都有了實質性的發(fā)展，并成為第一個執(zhí)行《安全框架》的政府間國際組織。ESA總干事于2018年6月19日以內部行政指令的形式發(fā)布了《ESA使用核動力源的安全政策》（簡稱《政策》），該法律文件全面執(zhí)行了《安全框架》，旨在減輕使用核動力源的核安全風險。《政策》的應用是ESA任務的強制性要求，并能夠保證ESA使用空間核動力源的應用是以安全的方式進行的?！墩摺穼τ贓SA的工作人員具有法律約束力，是建立空間核動力源安全應用的主要監(jiān)管手段[7]。

該《政策》依據(jù)《安全框架》“政府、管理、技術”三個方面的指南進行編寫，并列明了核安全原則：①保護人與環(huán)境；②ESA核安全發(fā)射批準；③將輻射風險降低到合理可行的最低水平；④在所有任務階段整合核安全；⑤事故后果緩解；⑥遵守國家和國際法規(guī)；⑦與其他組織合作；⑧提供核安全文件；⑨ESA成員國認可。還規(guī)定了各類人員的職責：①ESA總干事；②項目主管和負責技術、工程和質量的主管；③研究經(jīng)理；④項目經(jīng)理；⑤任務管理者；⑥ESA安全辦公室；⑦ESA總檢察長?！墩摺返倪m用范圍僅限于ESA的方案和活動（發(fā)射、運行和壽終階段），這些方案和活動是在ESA總干事的責任下，以及適用的法律和監(jiān)管框架下進行的。根據(jù)ESA向聯(lián)合國外空委提交的相關描述文件可以看出，ESA通過自己的內部政策文件強調了核動力源安全問題的重要性，并繼續(xù)肯定了《安全框架》對于國際社會構建核動力源應用安全機制的重要作用，并表現(xiàn)出積極參與這一空間核動力源應用國際安全管理機制建設進程的合作姿態(tài)。

2 我國空間核動力源管理機制建設的建議

完善國家涉核法律法規(guī)體系

我國應當完善國家層面涉核法律法規(guī)體系，處理好空間核動力源管理機制與現(xiàn)有核安全法規(guī)體系的銜接，保證空間核動力源應用安全的所有責任和程序得到切實的履行。為適應《安全框架》中提及的基本安全原則，我國應當表明國家長期的核安全承諾，向國際社會表明國家在安全目標上的基本立場，展示負責任大國形象，應完善相關核安全法規(guī)政策和戰(zhàn)略的實施機制[8]。根據(jù)美國和俄羅斯的經(jīng)驗，在國家完備的核安全法規(guī)框架內，以及在國家總體的空間核動力源發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略的指引下，針對空間核動力源的安全應用制定一系列的技術類和管理類的法規(guī)標準，從而建立空間核動力源應用全方位的安全管理機制。國家應當頒布必要的專門針對空間核動力源應用的法規(guī)，為在外層空間安全使用核動力源應用規(guī)定有效的制度保障框架[9]。如果我國開始著手建立國家層面核動力源安全應用框架，該框架可考慮納入以下內容：①保護人類和地球環(huán)境免受核動力源威脅的安全原則；②對于空間核動力源應用涉及的設施進行分級授權，并明確授權依據(jù)和必要的決策程序；③建立一套機制對負有安全責任的人員和組織進行獨立監(jiān)督；④建立安全保障機制，規(guī)定按照分級辦法對核動力源設施和活動進行審查、評估和檢查。

由于我國已經(jīng)擁有較為健全的核安全法規(guī)體系，如果考慮出臺專門針對核動力源的安全法規(guī)和政策，還應當考慮到以下因素：①與現(xiàn)有核安全規(guī)則和核機構的適當銜接；②與現(xiàn)有核材料許可、管制和問責制度銜接；③為確?？臻g核動力源安全應用而必須具備的特殊能力；④核動力源應用的任何空間飛行任務壽終階段的相關責任和義務；⑤對空間核動力源所用的核材料和放射性材料進行出口管制，并對授權進出口的核動力源進行跟蹤。

建立審批授權、安全分析及環(huán)境影響評估、獨立評價、高級別批準機制

通過分析其他國家/組織空間核動力源源應用的授權機制，可以得出結論：一個成熟的授權機制應當是針對空間核動力源應用涉及的關鍵節(jié)點建立專門的分階段（研發(fā)、裝載、發(fā)射）授權程序，其中涉及到核動力源放射性材料和設備的安全分析及環(huán)境影響評估等內容，并且有專門機構對這類評估進行獨立的評價，核動力源應用項目能否順利往前推進，取決于多層次的報告提交和審批。經(jīng)歷了層層嚴格的審批授權之后，最后設立一道最高級別（高級別機關、委員會或者高層領導）的批準程序能夠再次提高核動力源應用的安全級別。在我國涉核法規(guī)體系中已經(jīng)包含了涉核活動的授權批準程序，具體包括《中華人民共和國放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》、《中華人民共和國民用核安全設備監(jiān)督管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《核動力廠、研究堆、核燃料循環(huán)設施安全許可程序規(guī)定》中一系列涉核的許可內容，并且明確了涉及到的主管機關的責任和職能[10]。

在關于空間核動力源應用飛行任務的授權審批程序制度中，我國可以效仿確立“獨立安全審查小組”負責獨立評價的任務。該審查小組的主要角色是一個強大的安全保障機制，負責獨立評價進行飛行任務的管理組織作為其授權申請依據(jù)所提交的安全和環(huán)境影響報告是否適當而有效。該審查小組可依托于國家航天局，審查小組成員來自核動力源和相關飛行任務的監(jiān)管部門（具體涉及航天局、生態(tài)環(huán)保部門、核能應用和安全部門、國防部、衛(wèi)生部、公安部等），該小組對核動力源安全的審查和評估是建立在對空間飛行任務全方位了解的基礎上，具體需要了解的內容包括空間核動力源、航天器、發(fā)射系統(tǒng)的基本狀況，以及飛行任務設計方案和飛行規(guī)則。在國家核安全局的技術援助下，“獨立安全審查小組”在審查完相關部門提交的核安全和環(huán)保報告之后會出具一份“核安全評價報告”。國家航天局最后根據(jù)這些評估報告以及核安全局、國防部的意見來決定是否向國家高層申請核動力源的發(fā)射批準。

建立針對空間核動力源的應急反應機制

我國關于核事故應急反應已經(jīng)有了相對完善的制度，最新通過并生效的《中華人民共和國核安全法》第四章就是專門關于核事故應急的內容。國家設立核事故應急協(xié)調委員會，組織、協(xié)調全國的核事故應急管理工作，其中也包括空間核動力源在我國境內的應急管理工作。核設施營運單位負責制定本單位場內核事故應急預案，報國務院核工業(yè)主管部門、能源主管部門，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門備案。核設施營運單位應當按照應急預案，配備應急設備，開展應急工作人員培訓和演練，做好應急準備。在具體實施方面，相關部門可以依照我國《國家核應急預案》應對空間核動力源潛在的核事故，涉核航天器墜落事故已經(jīng)或可能對我國局部區(qū)域產(chǎn)生輻射影響時，由國家核應急協(xié)調委參照《國家核應急預案》組織開展涉核航天器污染碎片搜尋與收集、輻射監(jiān)測、環(huán)境去污、分析研判、信息通報等工作，做好技術和人員隊伍方面的準備，最大程度控制、減輕或消除事故及其造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，保護環(huán)境，維護社會正常秩序。該應急反應機制應考慮到我國參加的國際公約的條約義務、事故分級、政府職能部門的權責劃分、人員和資金方面的安排、應急響應措施、調查和報告等等關鍵要素。

3 結語

隨著我國探月工程的進一步推進，以及火星探測項目的即將開展，包括同位素熱電源和核反應堆在內的空間核動力源應用將會愈發(fā)頻繁。無論是出于國家利益還是全人類共同利益，我國都應當重視并著手構建一套健全的空間核動力源安全管理機制。