檔案封閉期對(duì)社會(huì)公共服務(wù)利用的影響研究

李威

摘要：2020年修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）在參考了檔案利用原則后，針對(duì)檔案封閉期部分規(guī)定進(jìn)行不同程度的修整。雖然在相當(dāng)程度上回應(yīng)了目前檔案管理的諸多需求，解決了《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開期限和《檔案法》規(guī)定的檔案開放期限的矛盾。對(duì)“政府信息及檔案信息”之間的關(guān)系、政府信息公開的范圍以及政府信息公開與檔案信息公開的認(rèn)識(shí)偏差是典型體現(xiàn)。理清政府信息及檔案信息的概念關(guān)系、明確政府信息公開內(nèi)容、糾正政府信息與檔案信息公開的片面觀點(diǎn)，辨析檔案封閉期的改變對(duì)檔案公共服務(wù)利用的影響等問題，均是未來亟須進(jìn)一步研究的議題。

關(guān)鍵詞：檔案封閉期;政府信息;檔案信息

封閉和開放是檔案公共服務(wù)利用的相對(duì)對(duì)立的兩種狀態(tài)，檔案封閉期的存在直接影響檔案信息的開發(fā)利用，時(shí)至今日檔案界一直在尋求解決二者之間的沖突的辦法。分析檔案封閉及檔案開發(fā)利用這兩個(gè)互為駁斥的檔案環(huán)節(jié)，深入探討檔案開發(fā)利用途徑，離不開封閉信息的檔案屬性界定。從檔案的形式要素而言，隨著政府信息公開制度的推進(jìn)，因?yàn)樵S多政府信息是以檔案的形式存在的，并且大量政府信息文件終將轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案，越來越多的人將政府信息代入檔案角色，從政府信息角度對(duì)檔案封閉問題進(jìn)行探討[1]。根據(jù)《檔案信息公開條例》中 “屬于主動(dòng)公開范圍的檔案信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日予以開放”和2020年新修訂的《檔案法》 “經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國(guó)家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理?！钡南嚓P(guān)規(guī)定。新時(shí)期法規(guī)、政策關(guān)于檔案封閉期規(guī)定的改變，部分學(xué)者提出設(shè)想，將檔案封閉期限縮短或取消檔案封閉期，使檔案信息同政府公開信息一樣利用。為提升檔案利用程度而采取的減短檔案封閉期的行為，這對(duì)推動(dòng)檔案公共服務(wù)利用將會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

一、檔案信息利用的內(nèi)容

政府信息是檔案信息社會(huì)公共服務(wù)利用主要內(nèi)容。政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。檔案信息因內(nèi)容形式不同，依附磁盤、磁帶、錄像帶、膠片、紙質(zhì)等多種類型載體，載體所承載的檔案信息是抽象的，此時(shí)的檔案信息和政府信息都是抽象化的信息，二者同屬信息范疇。但從所屬范圍來看，政府信息與檔案信息是有明顯差別的。檔案信息的范圍要比政府信息大，檔案信息包含著政府信息，政府信息只是檔案信息的一部分。政府信息只是行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息，而檔案信息，不僅有行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息，還有除行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息以外的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人產(chǎn)生的信息，檔案信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府信息。只有在兩種情況下政府信息等于檔案信息：一是政府信息由行政機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管。行政機(jī)關(guān)仍保存政府信息，僅僅是保存主體的內(nèi)部分工發(fā)生改變，適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定;二是政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館。行政機(jī)關(guān)已不再保存該信息，在客觀上難以提供相關(guān)信息的，應(yīng)依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[2]。很顯然，檔案信息包含政府信息且還有其他方面信息。同時(shí)各級(jí)檔案館在提供館藏檔案資源利用服務(wù)外，也都設(shè)有政府信息公開查詢的窗口，為利用者提供信息查詢服務(wù)。

二、檔案形成內(nèi)容對(duì)信息公開影響

從檔案利用實(shí)踐中可以看出，政府信息公開的也不是全部的政府信息的內(nèi)容。政府信息公開利用服務(wù)很明顯不等于檔案信息公開利用范圍。政府信息服務(wù)對(duì)象只占檔案信息服務(wù)對(duì)象的一部分，檔案信息公共服務(wù)利用的范圍要比政府信息公共服務(wù)利用的范圍大。就政府信息來說，其不論歸檔前還是歸檔成為檔案后，其中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理性文件信息和涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息都是不可以公開的。而允許公開的政策性的文件信息在歸檔成為檔案后，也存在不宜公開的問題。因?yàn)檫@些文件歸檔時(shí)，并不是單單的一份文件歸檔的，其包括文件原件、文件底稿和發(fā)文處理簽等材料共同組成一份檔案。檔案中除了包含文件信息外，還有文件起草人、經(jīng)辦人、簽發(fā)人信息，同時(shí)保存了大量修改、經(jīng)辦、簽發(fā)過程信息。歸檔的檔案信息實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出是那份允許公開的政策性的文件信息范圍。也就是說在信息融合后，一份公開的政策性的文件信息并不等于只包含有文書處理程序等信息的這份公開的政策性的文件的檔案。作為這份檔案的整體實(shí)際上是不宜公開的。

三、信息公開程度對(duì)利用者的影響

政府信息公開的大都是一些政策性的文件，這部分政府信息只是政府信息中很少的一部分。不公開的政府信息主要有三部分：一是不宜公開的政策性的文件信息;二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理性文件信息;三是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。現(xiàn)在檔案館館藏大量民生檔案，其中大部分民生檔案都是屬于個(gè)人隱私的政府信息。也就是說政府信息公開的不能是全部的政府信息，而且只是政府信息的一部分。隨著移動(dòng)互聯(lián)5G技術(shù)逐步發(fā)展，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。信息通過政府網(wǎng)絡(luò)將開放信息公布于眾，擴(kuò)大受用群眾范圍。使公民、組織獲取行政管理的一手資料，運(yùn)用于生產(chǎn)、生活之中或者經(jīng)加工而產(chǎn)生附加價(jià)值。但由于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度較低，不能充分有效的對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。目前，因技術(shù)有限并且數(shù)據(jù)處理不完全，數(shù)據(jù)開放工作仍處于基礎(chǔ)階段。不僅信息公開相關(guān)法律規(guī)范不完善，政府部門對(duì)數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)達(dá)到的程度也缺乏全面認(rèn)知，從而導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)不能有效為社會(huì)所用，數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，依托數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)利受侵犯的情況也時(shí)有發(fā)生[3]。因此政府信息公開的僅是部分政府信息，并不全面具體。從范圍角度，不難看出政府信息哪怕公開也是有具體范圍限定的，有限的政府信息不能滿足多人群多方面的檔案利用需求。

四、檔案形成主體對(duì)信息利用影響

在檔案中包括了大量的除行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的信息以外的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人產(chǎn)生的信息。對(duì)于這部分信息，因其形成主體并不是政府機(jī)構(gòu)，因此這部分主體形成的檔案信息開放利用也受到較大影響。國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人這些檔案形成主體，因自身特殊性，產(chǎn)生的歸檔檔案信息也不能滿足民眾查閱的需求。根據(jù)我國(guó)保密法規(guī)的相關(guān)規(guī)定， 凡是對(duì)外公開的密級(jí)文件， 在公開時(shí)必須隱去原有的密級(jí)信息。但涉及歸檔工作時(shí)，此類信息不可在歸檔后立刻公開，而應(yīng)按照密級(jí)時(shí)間規(guī)定進(jìn)行管理。由此看來，政府信息與檔案信息密級(jí)管理還是有很大不同。絕大多數(shù)文件需經(jīng)過不同時(shí)段時(shí)間過渡，才可公開提供查閱及其他服務(wù)。信息公開利用必須解決原有檔案密級(jí)才能實(shí)現(xiàn)信息的公開，檔案社會(huì)公眾服務(wù)利用也必須在密級(jí)管理范圍內(nèi)實(shí)施。

五、結(jié)語：

新《檔案法》關(guān)于檔案封閉期乃至檔案開放利用，在一定程度上解決了《政府公開條例》發(fā)布所帶來的問題，但同時(shí)在檔案封閉期設(shè)定的范圍、內(nèi)容上仍有可資商榷的空間。檔案開放與檔案隱私保護(hù)不僅是對(duì)立的，而且，也說明檔案不可能從形成之日起就對(duì)社會(huì)、公民開放[4]。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，檔案管理法規(guī)及管理方法發(fā)展都應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，通過不斷思辨確定更適合的管理方式。檔案開發(fā)利用方面仍有很多問題需要克服。從而減短或取消檔案封閉期，對(duì)現(xiàn)有檔案管理工作的進(jìn)一步完善，為公眾提供更人性化的社會(huì)公共服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

1]趙海軍.《政府信息公開條例》實(shí)施后學(xué)術(shù)界對(duì)《檔案法》的誤讀以及《〈檔案法〉修訂草案》協(xié)調(diào)努力之淺析[J].檔案學(xué)研究，2018（04）：33-42.

[2]趙朝紅.檔案館提供政府信息公開服務(wù)應(yīng)注意的四種情況——以《檔案工作》公眾號(hào)“每周判例”中最高法院若干司法裁判案為例[J].檔案管理，2019（6）：85-87.

[3]王敬波，李帥.我國(guó)政府信息公開的問題、對(duì)策與前瞻[J].行政法學(xué)研究，2017（2）：77-93.

[4] 王敏. 對(duì)檔案開放與檔案隱私保護(hù)的思考[J]. 檔案管理，2020（04）：56-57.