中國(guó)歷代中央政府與地方政府權(quán)力博弈之五要點(diǎn)

毛永勝

摘要：中央政府與地方政府之權(quán)力博弈要實(shí)現(xiàn)中央政府之政令能通行于地方之目的，大體要點(diǎn)在于五處：第一中央政府對(duì)于地方政府之人事權(quán)掌控程度;第二中央政府對(duì)地方政府之軍事權(quán)掌握程度;第三中央政府對(duì)地方政府之財(cái)政權(quán)掌握程度;第四中央政府對(duì)地方政府之監(jiān)察權(quán)掌握程度，第五中央政府對(duì)國(guó)家意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)權(quán)掌握程度。若中央政府對(duì)此五大體要點(diǎn)之掌控不能強(qiáng)力有效，則中央政府必將失去權(quán)威，地方諸侯割據(jù)之實(shí)際必將日盛一日，早晚形成國(guó)家分裂、戰(zhàn)亂不休、百姓流離失所之人間慘景，對(duì)黎民蒼生造成巨大浩劫。

關(guān)鍵詞：權(quán)力博弈;中央政府;地方政府

在國(guó)家之治中，中央政府與地方政府之權(quán)力博弈是一個(gè)近乎永恒的課題，中央政府之集權(quán)目的與地方政府之分權(quán)目的之矛盾是中央政府與地方政府權(quán)力博弈關(guān)系中的主要矛盾，而一個(gè)強(qiáng)有力之國(guó)家其基礎(chǔ)就在于一個(gè)強(qiáng)有力之中央政府，非有強(qiáng)有力之中央政府作為核心，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家之實(shí)際統(tǒng)一與富強(qiáng)。中國(guó)歷代的政治制度、人事等為我們提供了豐富的素材，我們可以由此得窺中央政府與地方政府權(quán)力博弈之五要點(diǎn)，此五要點(diǎn)并非完全的包含了中央政府與地方政府權(quán)力博弈的全景，只是作為五個(gè)主要矛盾點(diǎn)，能體現(xiàn)中央政府與地方政府權(quán)力博弈的大體骨骼脈絡(luò)。

• 中央政府對(duì)于地方政府之人事權(quán)掌控程度

地方政府之人事，在多大程度上取決于中央政府，決定了中央政府之權(quán)威大小，韓非子說(shuō)：“明主之所導(dǎo)制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也?！倍p罰關(guān)鍵就在于對(duì)官員人事的把握，如果中央政府無(wú)法持續(xù)任命忠誠(chéng)于中央政府之官員出鎮(zhèn)地方，那么中央政府將如同空中樓閣，一旦革命一興，地方諸侯不但不會(huì)護(hù)持中央政府，反而會(huì)乘亂而起逐鹿中原，中央政府頃刻間轟然倒塌，舊有之中央政府所遺留之權(quán)柄將會(huì)為新的且能夠真正控制全國(guó)之中央政府所繼承。

在宗法封建時(shí)代之周朝，天子世襲、諸侯世襲、卿士世襲，中央政府手中沒(méi)有能決定地方政府首長(zhǎng)任免的制度，隨著時(shí)間之流逝，周天子逐漸失去了懲罰不服從中央政府的諸侯的軍事力量，周天子和諸侯之間的血親關(guān)系也逐漸淡薄，中央政府的周天子和地方政府的諸侯之間的宗主與附庸的關(guān)系逐漸變得名不副實(shí)，周天子成為了霸主們可以隨意問(wèn)鼎的擺設(shè)。

秦一統(tǒng)天下初期，有過(guò)關(guān)于郡縣制和分封制的爭(zhēng)論，時(shí)任宰相王綰請(qǐng)求分封諸王，李斯反對(duì)封建制度并力主郡縣制度，始皇帝從李斯議。

錢(qián)穆先生對(duì)此評(píng)論“始皇亦本于息戰(zhàn)彌兵之見(jiàn)地，不復(fù)封建?？たh則天下為一家，可望永久和平，封建則依然列國(guó)并立，難免兵端。此實(shí)當(dāng)時(shí)一種極純潔偉大之理想，所謂平天下是也?！?/p>

始皇帝用郡縣制政體取代了封建制政體，這使得地方政府首長(zhǎng)的任免權(quán)力被收歸于中央政府，并且制度化。始皇帝以及當(dāng)時(shí)提倡郡縣制度者之功勞確如錢(qián)穆先生所言那般偉大，這是一種歷史的進(jìn)步。

其后漢朝作為一種反動(dòng)，采取了封建制度與郡縣制度并行的措施，在七國(guó)之亂時(shí)候飽嘗了惡果，漢朝中央政府經(jīng)歷了極其艱苦的平叛戰(zhàn)爭(zhēng)，耗費(fèi)了無(wú)數(shù)的民力物力才平息了七王之亂。到了漢之武帝時(shí)期，武帝為了鞏固中央政府集權(quán)，頒布了一項(xiàng)重要法令，即所謂的推恩令，這項(xiàng)法令明確要求諸侯王將自己的封地再分給自己的子弟們，這使得各個(gè)諸侯國(guó)被越分越小，同時(shí)漢武帝重用主父偃等人作為某些大諸侯國(guó)的國(guó)相，搜集各諸侯王犯罪證據(jù)，名正言順地處理掉諸侯王勢(shì)力。再往后封建制度之反動(dòng)已然式微，郡縣制奠定了正統(tǒng)的地位基礎(chǔ)。

至于唐之地方政府之掾?qū)偃斡脵?quán)集中于中央政府吏部，全由中央政府分發(fā);宋之中央政府則派遣中央官兼任“知某州某府事”的臨時(shí)差遣，去暫時(shí)地管理某州某府事，又派遣有四位監(jiān)司官，駐于地方指揮;蒙元時(shí)期更是由于其屬于異族統(tǒng)治緣故，直接從中央宰相府分派出一個(gè)機(jī)關(guān)，名曰“行中書(shū)省”駐扎地方，這個(gè)“行中書(shū)省”就是一個(gè)行動(dòng)的中央政府，是中央宰相府的一個(gè)派出機(jī)關(guān)，行省長(zhǎng)官是中央政府外派的宰相。

不管這些后續(xù)朝代的表現(xiàn)形式如何，都只不過(guò)是對(duì)郡縣制度的一種技術(shù)上的補(bǔ)充罷了，并未改變郡縣制度的本質(zhì)。

同時(shí)在郡縣制基礎(chǔ)上所實(shí)現(xiàn)的中央政府控制地方政府首長(zhǎng)任免權(quán)的基礎(chǔ)上，如何找到人事權(quán)的分權(quán)與集權(quán)的度，依舊是一個(gè)艱巨的課題。地方政府長(zhǎng)官到底能在多廣程度上和多高層面上控制地方政府的人事任命，同時(shí)這種人事任免在方便地方政府發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性的基礎(chǔ)上，還不能威脅到中央政府對(duì)地方政府的控制力。

因此歷代的人杰志士們不但從人事權(quán)本身的改良出發(fā)，還從軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)權(quán)等其他的補(bǔ)充條件方面出發(fā)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。

• 中央政府對(duì)地方政府之軍事權(quán)掌握程度

從來(lái)槍桿子里面出政權(quán)，一個(gè)國(guó)家想要實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一昌盛，那么軍權(quán)必須牢牢地掌握在中央政府手中，一個(gè)軟弱的中央政府一定是沒(méi)有牢牢地掌握軍權(quán)的中央政府。

從周朝開(kāi)始，周天子就用六軍征伐不服從中央政府的諸侯，從而保持著周王室所主導(dǎo)的封建宗法分封制度得以有效貫徹，那時(shí)禮樂(lè)征伐自周天子出，后來(lái)周天子失去了能壓服天下諸侯的強(qiáng)大的軍事力量，周王室就成為了一個(gè)軟弱的空殼，禮樂(lè)征伐從此自諸侯出。

到了第一個(gè)大一統(tǒng)王朝——秦朝時(shí)，中央政府汲取了數(shù)百年亂世的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，收天下之兵，聚之咸陽(yáng)，鑄以為金人和鍾。

唐朝時(shí)，則采取府兵制，將官出征時(shí)統(tǒng)軍，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后軍隊(duì)歸于折沖府，將官歸于衛(wèi)，可是后期由于軍人地位待遇等的下降，難以募兵，不得已買(mǎi)胡兵充實(shí)藩鎮(zhèn)，在安史之亂后，中央政府朝廷失去了對(duì)地方反叛藩鎮(zhèn)的控制能力，導(dǎo)致國(guó)家事實(shí)上分裂。

宋朝時(shí)，作為對(duì)唐朝藩鎮(zhèn)割據(jù)之禍的反動(dòng)，宋朝將軍權(quán)過(guò)度集中于中央政府，在整個(gè)國(guó)家的國(guó)防地理有嚴(yán)重缺陷之時(shí)，又過(guò)度的重文輕武，使得有宋一代武德匱乏，國(guó)家為魚(yú)肉，異族政權(quán)為刀俎。

明朝時(shí)，則沿用唐朝之府兵制，改命名為衛(wèi)所制。

至于清朝時(shí)，則更是因?yàn)槠渑c蒙元一樣，為一異族政權(quán)，所以格外強(qiáng)調(diào)軍事控制，其以八旗軍為國(guó)家武力骨干，且八旗軍之下各綠營(yíng)軍皆以滿(mǎn)洲人作為將領(lǐng)。錢(qián)穆先生認(rèn)為“清代政治，完全是一種軍事統(tǒng)制，而這種軍事統(tǒng)制，又完全是一種部族統(tǒng)制，因?yàn)楸鴻?quán)是該完全歸于這個(gè)部族的。”

縱觀(guān)歷代軍事制度變遷，中央政府如果想要自己的政策方針得以被地方貫徹實(shí)施，不僅需要一套必要的官僚機(jī)構(gòu)，更關(guān)鍵的是需要一種極其強(qiáng)大的物質(zhì)力量作為其后盾，軍事力量正是這種極其強(qiáng)大的物質(zhì)力量。

可類(lèi)比政治學(xué)中對(duì)政治權(quán)利的定義一般，政治權(quán)利是以政治權(quán)力做為后盾所規(guī)定的，具有做或者不做某種行為或者要求他人做或者不做某種行為的資格。

中央政府的對(duì)地方政府的有效控制，正如同政治權(quán)利這種資格一樣，是必須以強(qiáng)大的軍事力量作為后盾的，如果中央政府對(duì)軍隊(duì)的控制不力，且地方政府能夠瓜分中央政府的軍事力量，那么地方政府搞獨(dú)立王國(guó)，搞山頭主義，甚至分裂叛亂就一定是必然的事情了。

韓非子曾說(shuō)“今貞信之士不盈于十，而境內(nèi)之官以百數(shù)，必任貞信之士，則人不足官?！薄肮拭髦?，一法而不求智，固術(shù)而不慕信，故法不敗，而群官無(wú)奸詐矣。”這里韓非子所稱(chēng)贊的法也可以用來(lái)輔助理解軍事權(quán)對(duì)中央政府的作用，英明的中央政府不應(yīng)該單純相信地方政府的忠心，因?yàn)榈胤秸闹倚氖菚?huì)隨著形式的改變而改變的，所以必須有一個(gè)真正值得依靠的核心力量。

這一點(diǎn)西方的馬基雅維利也有類(lèi)似的論述，馬基雅維利是一個(gè)極其現(xiàn)實(shí)主義的政治家，他更加具體化的對(duì)軍事權(quán)的重要性進(jìn)行了論述，他始終認(rèn)為維護(hù)一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治的基礎(chǔ)，一個(gè)是國(guó)家的法律，一個(gè)就是軍隊(duì)，即軍事力量，他堅(jiān)定的認(rèn)可著權(quán)力是由強(qiáng)有力的軍隊(duì)和法律構(gòu)成的這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，馬基雅維利在他的名著君主論中指出“他們之所以不能保持有國(guó)家，因?yàn)樗麄儾皇菗碛袑?duì)自己友好的和忠誠(chéng)的武力。”“要摧毀不忠誠(chéng)的軍隊(duì)，創(chuàng)建新的軍隊(duì)?！薄?/p>

所以唯有中央政府緊緊的把握住統(tǒng)治的第一要素——軍權(quán)，才能保證地方政府的在任何情況下都必須聽(tīng)從中央政府的命令，即使地方政府違背中央政府命令，軍權(quán)緊握的中央政府也可以?xún)H僅憑借一紙?jiān)t令和幾個(gè)文弱使者，便可令一方封疆大吏俯首系頸。

• 中央政府對(duì)地方政府之財(cái)政權(quán)掌握程度

財(cái)政權(quán)是一種對(duì)資源的調(diào)配權(quán)力，中央政府必須緊握國(guó)家財(cái)政大權(quán)。中央政府如果想要徹底掌握國(guó)家的財(cái)政大權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的制衡和扶持，那么中央政府必須理清此二點(diǎn)，一是鑄幣權(quán)歸于誰(shuí);二是物質(zhì)財(cái)富在全國(guó)的分配問(wèn)題。

第一鑄幣權(quán)必須歸于中央政府，貨幣本身沒(méi)有多大價(jià)值，真正有價(jià)值的是貨幣所代表的意義，貨幣代表著一定量的資源的可支配性，如果中央政府不能集中鑄幣權(quán)，那么地方政府就能以鑄幣來(lái)與中央政府爭(zhēng)奪財(cái)富，而我們很清楚物質(zhì)財(cái)富代表著一種力量，這種力量能滋長(zhǎng)野心，能吸引人才，如果地方政府的富裕超過(guò)了中央政府的控制，且地方政府再以此為主輔助其他方面力量的逾越，那么必然造成分裂。

第二中央政府必須全面掌控物質(zhì)財(cái)富在全國(guó)的分配權(quán)力，并且采取合理的方式，處理好物質(zhì)財(cái)富的分配在各貧富差距巨大的地方政府之間的分配比例問(wèn)題。

中央政府之所稱(chēng)為中央政府，是因?yàn)橹醒胝菄?guó)家的中樞，中央政府必須從整個(gè)國(guó)家出發(fā)來(lái)考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這就意味著中央政府必須擁有對(duì)地方政府物質(zhì)財(cái)富的絕對(duì)支配權(quán)力，如果中央政府失去了這種對(duì)地方政府物質(zhì)財(cái)富的絕對(duì)支配權(quán)力，那么中央政府形同傀儡，地方政府將以一種非軍事的、較溫和的方式各自割據(jù)一方，隨著時(shí)日的長(zhǎng)久，這種非軍事的、溫和的割據(jù)很容易變成真正的獨(dú)立。

• 中央政府對(duì)地方政府之監(jiān)察權(quán)掌握程度

筆者再淺舉漢、唐、宋、明、清監(jiān)察范例，以作論述。

漢時(shí)設(shè)置十三個(gè)調(diào)查區(qū)，中央政府在每個(gè)區(qū)設(shè)置一位刺史負(fù)責(zé)監(jiān)察地方政府，但刺史職責(zé)有限，僅僅在于六條權(quán)限之內(nèi)，并且每位刺史所管轄郡之?dāng)?shù)目不能超過(guò)九個(gè)，刺史將所巡查到的信息上報(bào)到御史大夫處，御史大夫再上報(bào)宰相處。

唐時(shí)則設(shè)置御史臺(tái)，監(jiān)察地方政府謂之分巡，全國(guó)分為十道，派監(jiān)察使，后來(lái)監(jiān)察使實(shí)際常駐地方，成為了州的建制之上的更高一級(jí)的地方政府長(zhǎng)官，曾出現(xiàn)過(guò)巡視邊疆之監(jiān)察使者，在邊防重地停駐，臨時(shí)得以全權(quán)支配——這就成為了節(jié)度使。錢(qián)穆先生為此感嘆道“其先是想中央集權(quán)，由中央指派大吏到外面去，剝奪地方官職權(quán)。而結(jié)果反而是由中央派去的全權(quán)大吏在剝奪了地方職權(quán)之后，回頭來(lái)反抗中央，最后終至把唐朝消滅了?！?/p>

宋時(shí)，則唐之觀(guān)察使變成了——帥、漕、憲、倉(cāng)四位監(jiān)司官，這四位分別掌管一路兵工民事、一路財(cái)賦、司法、救恤，儼然是非地方官的地方官。

至于明清時(shí)則皆以總督、巡撫等主持對(duì)內(nèi)防亂。明朝還以特務(wù)機(jī)構(gòu)錦衣衛(wèi)等參與監(jiān)察。清朝因?yàn)槭且划愖逭?quán)，其為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治，特別創(chuàng)造——“寄信上喻”，即直接由皇帝軍機(jī)處寄信給接受命令的人，旁人沒(méi)有誰(shuí)能知道信的內(nèi)容。錢(qián)穆先生對(duì)此評(píng)價(jià)道“如是則一切事情，全國(guó)中外各長(zhǎng)官，都直接向皇帝發(fā)生關(guān)系，其他旁人全都不知道。”“雍正是有名的能專(zhuān)制的......在當(dāng)時(shí)，全國(guó)各地地方政府長(zhǎng)官的一切活動(dòng)他都知道。大概全國(guó)各地，都有他私派的特務(wù)人員的。”

從上述五個(gè)朝代監(jiān)察方式的變遷概述中，我們可以窺到所謂中央政府對(duì)地方政府監(jiān)察之本質(zhì)，即中央政府獲取地方政府之相關(guān)行為信息，并且對(duì)其所得地方政府相關(guān)行為信息進(jìn)行判斷，此等地方政府相關(guān)行為信息將作為中央政府采取后續(xù)進(jìn)程之依據(jù)，后續(xù)進(jìn)程包括中央政府對(duì)地方政府違紀(jì)瀆職進(jìn)行懲處;對(duì)地方政府官員升遷進(jìn)行判斷;對(duì)中央政府政策進(jìn)行調(diào)整等。

既然監(jiān)察的本質(zhì)意義如此，可知監(jiān)察只是中央政府為實(shí)現(xiàn)其權(quán)力集中之工具，那么即使這個(gè)監(jiān)察的過(guò)程是充滿(mǎn)秘密政治的，即使這個(gè)監(jiān)察的過(guò)程是不太光彩的，但是只要中央政府能從為百姓著想之心出發(fā)，過(guò)程內(nèi)容的陰暗面就變得次要了。萬(wàn)事萬(wàn)物都有利有弊，有陰有陽(yáng)，監(jiān)察方式也是如此，只要達(dá)到了監(jiān)察的目的，以仁義目的之至陽(yáng)去除陰謀陽(yáng)謀過(guò)程之至陰，哪怕有一些弊端，不也是合于大道的嗎？

另外一點(diǎn)也需注意，唐朝的監(jiān)察官員后來(lái)逐漸成為了凌駕于地方政府之上的一級(jí)地方行政官員，這不是一種正常的現(xiàn)象，這是政治制度運(yùn)行過(guò)程中的一種畸變，而這種畸變一直保持著強(qiáng)大的生命力，從唐朝的觀(guān)察使、節(jié)度使，到宋朝的一路四位監(jiān)司官，再到明清的總督、巡撫，監(jiān)察使者何至于改變了其本身的政治身份性質(zhì)，從監(jiān)察官員變成了地方封疆大吏呢？

或許從這兩方面可得到解釋?zhuān)皇浅ｑv，二是全權(quán)支配。一旦權(quán)力超脫出了自身職務(wù)的制度限制框架，就將侵蝕制度，一旦這種超脫出了自身職務(wù)的制度限制框架且開(kāi)始侵蝕制度的權(quán)力常駐于某個(gè)地域，那么權(quán)力將會(huì)與地域緊密聯(lián)系，且固化出一種相對(duì)于舊的制度的新的畸變之制度，那么中央政府對(duì)地方政府原本的監(jiān)察方式就將失效，此時(shí)如果不采取新的監(jiān)察形式進(jìn)行彌補(bǔ)，中央政府在這場(chǎng)權(quán)力博弈中的力量將會(huì)越來(lái)越衰弱。

• 中央政府對(duì)地方政府之意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)權(quán)掌握程度

一切成功的武力統(tǒng)治后的鞏固，都可以歸結(jié)為精神統(tǒng)治的鞏固，即意識(shí)形態(tài)統(tǒng)治的鞏固，中央政府的精神統(tǒng)治的鞏固也可以歸結(jié)為一種向心大一統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)治。

在促進(jìn)向心大一統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)作為主導(dǎo)的時(shí)候，上下尊卑井然有序，在下者根據(jù)現(xiàn)存社會(huì)制度進(jìn)行階級(jí)跨越，各種異端學(xué)說(shuō)無(wú)力反抗這種既有的秩序。

在沒(méi)有一種促進(jìn)向心大一統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)處于主導(dǎo)地位的時(shí)候，異端邪說(shuō)橫行，仁義綱常失去了做為其評(píng)價(jià)基礎(chǔ)和精神力量后盾的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，變得空洞乏力，以下犯上，奸邪狠辣之輩層出不窮，天下以力為尊，以不義為尊，呈現(xiàn)出霍布斯所敘說(shuō)的那種一切人反對(duì)一切人的狀態(tài)，地方政府反叛中央政府，臣子反叛君主，天下陷入大亂。

幾千年歷史不斷地展示了向心大一統(tǒng)是一種歷史的必然趨勢(shì)，而離心分裂運(yùn)動(dòng)是一種非常態(tài)的模式，所以每一個(gè)成功的大一統(tǒng)王朝都以統(tǒng)一思想作為天下一統(tǒng)后的主要政策。

呂思勉先生曾有深刻見(jiàn)解：“最根本的，莫過(guò)于統(tǒng)一人民的心思了。原來(lái)古代社會(huì)，內(nèi)部沒(méi)有矛盾，在下者的意見(jiàn)，常和在上者一致，此即所謂“天下有道，則庶人不議”（《論語(yǔ)·季氏》）。后世階級(jí)分化，內(nèi)部的矛盾多了，有利于這方面的就不利于那方面。自然人民的意見(jiàn)，不能統(tǒng)一。處置之法，最好的，是使其利害相一致;次之則當(dāng)求各方面的協(xié)調(diào)，使其都有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，此即今日社會(huì)主義和民主政治的原理。但當(dāng)時(shí)的人，不知此理。他們不知道各方面的利害沖突了，所以有不同的見(jiàn)解，誤以為許多方面，各有其不同的主張，以致人各有心，代表全國(guó)公益的在上者的政策，不能順利進(jìn)行。如此，自有統(tǒng)一全國(guó)人的心思的必要?！?/p>

主流意識(shí)形態(tài)又必須以物質(zhì)功利作為輔助手段，其體現(xiàn)為一種人才擇取方式，一方面擇取能鞏固這種意識(shí)形態(tài)的的人才，一方面用此種意識(shí)形態(tài)來(lái)培養(yǎng)社會(huì)。漢朝時(shí)候的察舉制度，隋唐的科舉制度等都是如此。向心的大一統(tǒng)意識(shí)形態(tài)滲透在了社會(huì)的每一個(gè)角落，即使處于禮崩樂(lè)壞的以力爭(zhēng)斗的時(shí)代，這種向心的大一統(tǒng)意識(shí)形態(tài)種子依舊存在于天下人民的心中，為最后實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的雄主提供目的性指導(dǎo)，并且隔著無(wú)數(shù)歲月培育一大批立志于家國(guó)天下的讀書(shū)人。

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