撤僑面面觀

陶短房

古代中外都曾有過原始形態(tài)的撤僑行動，曾有學者將《舊約》中的“出埃及”當作最早的、由官方組織的“撤僑”，這固然有些牽強，但古代腓尼基人、希臘人、迦太基人和羅馬人都曾動用國家軍隊、艦船將居住在海外定居點的本國軍民運送回國，這實際上就是一種撤僑行為；在古代中國，從所占境外軍屯、民屯后撤的行為，事實上也是一種雛形“撤僑”。

真正意義上的撤僑是隨著國際法的逐步完善、領事條約的普遍適用和“人道干涉”原則被越來越多國家所理解，因此變得頻繁起來。

人到干涉源遠流長

19世紀，“人道干涉”（Humanitarian intervention）作為原則開始在國際公法范疇內(nèi)得到討論，其觸媒是19世紀初的希臘獨立戰(zhàn)爭和19世紀60年代的黎巴嫩教派沖突，在后一次事件中，當時名義上統(tǒng)治黎巴嫩的奧斯曼帝國經(jīng)過談判，允許由奧地利、英國、法國、普魯士、俄羅斯5國組成12000人的聯(lián)軍進入敘利亞進行“人道干涉”，其理由之一是“保護本國僑民”，其中人數(shù)最多的法國僑民有相當一部分隨法軍被疏散到黎巴嫩以外，這被認為是最早一次“真正的”撤僑行為。1945年《聯(lián)合國憲章》第七章賦予成員國以“維護或恢復國際和平及安全”的權利與義務，但強調(diào)境外行動需獲得安理會授權或征得所在國同意。1961年4月18日生效的《維也納外交關系公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）賦予各主權國家“在危機期間（包括戰(zhàn)亂或發(fā)生自然災害）幫助本國僑民”的權利和義務。

2000年9月，由加拿大政府牽頭、多國智庫和基金會參與的“干預和國家主權委員會”（ICISS）成立，研究“人道干涉”的法理問題，次年12月發(fā)布了《保護的責任》（Responsibility to Protect，R2P）報告，首次明確提出，主權國家有義務保護本國公民免遭“種族滅絕罪”、“戰(zhàn)爭罪”、“反人道罪”和“種族清洗罪”的侵害，2005年，聯(lián)大第60次會議據(jù)此強調(diào)“國家安全也包含個人安全”，而在2000年聯(lián)合國國際法委員會第52屆會議上，特別報告員對“境外受害國民無權在國際法范疇得到外交保護”的現(xiàn)狀表示遺憾，按照特別報告員的理解，是否進行包括撤僑在內(nèi)的領事保護，是主權國家的國際法權利、但尚不是義務。

一些國際法專家指出，直至今日，海外撤僑仍然在國際法中找不到明確的依據(jù)，但在不少國家，領事保護被寫入法律甚至憲法，盡管許多人呼吁“國際人權法則的發(fā)展要求對受害海外僑民實施外交法律成為國家義務”，但也有人依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第二章第七款“不干涉內(nèi)政”和1648年《威斯特伐利亞條約》“主權國家在本國邊界范圍內(nèi)有自由行動權”原則，反對將撤僑、尤其動用武力撤僑界定為國際義務。

戰(zhàn)后比較著名的國際撤僑行動

1956年的“伊士運河危機”中英、法兩國軍事干預中的撤僑行為，1958年8月黎巴嫩危機，美國軍事干預中的撤僑行動，以及60年剛果民主共和國爆發(fā)推翻盧蒙巴的軍事政變，比利時的撤僑行動；1964年，美國/比利時在剛果武裝撤僑2000人的軍事行動；1978年5月，美國、法國、比利時聯(lián)合在扎伊爾（即剛果民主共和國）科盧韋齊解救被外國雇傭軍綁架的3000多名僑民并撤僑的聯(lián)合軍事行動；1991-1992海灣戰(zhàn)爭期間各國從科威特、伊拉克撤僑；2006年以色列-黎巴嫩軍事沖突，加拿大撤僑1.5萬的行動；2011年埃及、利比亞因“阿拉伯之春”發(fā)生動蕩，世界各國的“撤僑競賽”，以及今年的也門撤僑等等。此外，1973年美國從越南撤軍時帶走僑民的行動，和1984、1991年以色列政府從埃塞俄比亞用軍用飛機接走8.1萬黑皮膚的貝塔以色列人的“摩西行動”、“所羅門行動”，也被許多專家視為大規(guī)模撤僑行動，因為前者的撤僑符合“本國平民借本國政府海外力量撤走”的撤僑條件，而后者所運回以色列的貝塔以色列人雖然世代生活在埃塞俄比亞且膚色和猶太人差異明顯，卻都擁有以色列“當然國籍”。

正因為撤僑尚非國際公法所普遍承認、尊重的行為，因此是否有權撤僑、如何撤僑就沒有統(tǒng)一標準，通常遵循的不成文“規(guī)矩”，包括“安理會授權”、“所在國政府同意”，以及“本國法律允許”等，如前述撤僑行動中，1960年的剛果撤僑得到聯(lián)合國授權，1958年黎巴嫩撤僑、1978年扎伊爾撤僑和以色列運走貝塔以色列人得到當?shù)睾戏ㄕ试S，但也有一些撤僑因種種原因并未獲得明確授權，這種情況下“是否具備撤僑能力”往往成為唯一的取舍標準。

出現(xiàn)了危機，是否動用官方力量進行撤僑是有講究的，如同樣是大地震，2013年東日本地震各國并未組織官方撤僑，而只是協(xié)調(diào)增加了班機、包機數(shù)量，為需要自行回國的僑民提供方便，而剛剛發(fā)生的尼泊爾地震震級遠不如日本那次，卻有多個國家組織了撤僑，這是因為日本經(jīng)濟發(fā)達，應對地震嫻熟，且交通便利、安全，無需各國政府強力干預也問題不大，而尼泊爾經(jīng)濟落后、基礎設施先天不足且破壞嚴重，抗災能力極差，卻又是個外國旅行者集中的旅游勝地，如果不組織官方撤僑就可能發(fā)生重大人道災難。而此次也門危機中，同樣是僑民眾多的國家，中國、印度和歐洲國家普遍選擇了撤僑，巴基斯坦和美國卻“緩撤”甚至“不撤”，后者也各有各的理由，巴基斯坦許多僑民系個別性勞務輸出性質(zhì)，惟恐“撤”容易、局勢平定后再回來重拾飯碗?yún)s不易，于是寧可選擇“富貴險中求”，而美國官方選擇“不撤”的理由，臺面上是“早已多次發(fā)出旅行警告”，默認仍滯留當?shù)氐拿绹鴥S民系“自愿”，難以啟齒的“潛臺詞”，恐是擔心某些“問題公民”趁亂混入本土（許多美國籍恐怖分子長期滯留也門，如已被無人機炸死的“死亡教士”奧拉基即是）。

當然，這種“是否需要撤僑”的判斷有時會出現(xiàn)很大偏差，如前述2006年加拿大政府黎巴嫩撤僑，當時8名加拿大人在黎巴嫩動亂中喪生，剛上任不久的加拿大總理哈珀最初認為“當?shù)貎S民不多”掉以輕心，仍按常規(guī)出席G8峰會并訪問法國，孰料幾天功夫在加拿大駐貝魯特使館登記的加拿大僑民竟超過3萬，手忙腳亂的哈珀只得賭氣把自己專機派去撤僑，自己乘民航回國，然后匆匆租用了7艘外國輪船穿梭撤僑。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，之所以實際僑民數(shù)量遠超過政府估計，是因為當時加拿大實行“海外加拿大人子女自動入籍”和“出生在加拿大的嬰兒自動入籍”兩項規(guī)則，許多此前從未來過加拿大的黎巴嫩人手中握有加拿大護照，一遇戰(zhàn)亂就想起這張“護身符”（這次事件導致后來加拿大政府不斷收緊移民和國籍政策，并規(guī)定“出生在海外的加拿大公民所生子女只有出生在加拿大才能自動獲得本國國籍”）。

“怎么撤”也很有講究

一些國家派遣軍事人員、裝備撤僑，是認為不這樣做有危險，且自身具備這樣做的條件，如今年也門撤僑，中國派遣“臨沂”、“濰坊”兩艘護衛(wèi)艦和“微山湖”補給艦穿梭撤僑，印度則出動“德里”、“塔爾喀什”、“蘇米特拉”三艘艦艇和空軍C-17軍用運輸機，而黎巴嫩撤僑中印度也出動了C-17；一些國家則只出動民航包機、客輪和汽車撤僑，且很多時候會借助外國力量幫助，如2011年中國在利比亞撤僑就“海陸空并用”，并獲得希臘等國政府、民間的幫助；還有些國家則選擇“搭車撤僑”，即讓本國僑民隨撤僑的外國力量一起撤，今年也門撤僑時許多國家就選擇這樣做，其原因要么是實力不足，要么則是僑民數(shù)量有限，和其它撤僑國關系良好，犯不著興師動眾。

如前所述，撤僑尚不是國際法所明確界定的義務，如果自身實力不足，和有關國家溝通又不暢，有時會出現(xiàn)一些問題。1991-92年海灣戰(zhàn)爭時期，部分國家在撤僑時就飽受伊拉克軍隊和當?shù)氐胤絼萘Φ箅y，而今年俄羅斯試圖使用軍機從也門撤僑時，也曾一度受到也門軍事干預一方——沙特的掣肘。

撤僑是否要收錢？大多數(shù)國家都會收“工本費”，但通常是“記賬”，有些國家如中國、澳大利亞會組織免費撤僑，還有些國家原本免費，但后來收費，如加拿大就是這樣（還是被2006年的那次意外給搞怕了）。

中國最早的撤僑發(fā)生在1961年，當時印尼發(fā)生排華事件，中國出動僅有的兩艘遠洋客輪新華號、光華號撤僑，次年印度和中國關系緊張，這兩艘客輪再度出動撤僑。上世紀90年代，中國先后實施了伊拉克撤僑和索馬里撤僑，均系由使領館等派出機構出面組織民用車輛、船只和飛機疏散，并部分采取了“搭車撤僑”的方法；2006年所羅門群島危機，中國動用包機將僑胞先后撤到巴布亞新幾內(nèi)亞，再撤回國內(nèi)，恰好進行遠航訓練路過的“鄭和”號訓練艦也參與了撤僑，是中國首次動用軍力撤僑；2011年利比亞撤僑，中國派遣海、陸、空、軍、民、外（外國協(xié)助）等力量，共撤僑3.6萬多人，成功組織了有史以來最大規(guī)模的撤僑行動，今年也門撤僑，中國更首次實現(xiàn)了以軍事手段為主的“炮火下撤僑”。

盡管如此，中國在撤僑方面仍是“后來者”，不論手段、經(jīng)驗等方面都仍存在許多“缺口”，最突出的是缺乏常設應對機制。

許多富有海外災害救助、撤僑經(jīng)驗的國家，都設有相應的統(tǒng)一、專門機構，以協(xié)調(diào)軍、民各方的相關動作，從而提高效率，避免內(nèi)耗、“撞車”和各種混亂情況的發(fā)生，如在美國，海外緊急災害發(fā)生時的救災等項工作，是由國際開發(fā)署（USAID）的海外救災辦公室（OFDA）統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，不少其它國家也都設有類似的機構。

而在中國，海外撤僑、救災等工作似仍沿用“特事特辦”、組織專門指揮部的傳統(tǒng)做法，“打突擊戰(zhàn)”，事實證明這種做法對于利比亞、也門等戰(zhàn)亂撤僑是行之有效的，因為戰(zhàn)亂的發(fā)生、升級、蔓延是有過程、可預判的，但在應對類似尼泊爾地震這樣的突發(fā)性自然災害撤僑需要時就顯得有些緩不應急，因為許多自然災害是突發(fā)的，“臨上轎現(xiàn)扎耳朵眼”就容易出問題，這在信息發(fā)達、信息傳輸迅速的網(wǎng)絡時代，有時還會引發(fā)“輿論轟炸”或“公關危機”。