縣級政府應(yīng)急管理體系分析與研究

摘 要：黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從全局和戰(zhàn)略高度，深刻闡述了新形勢下事關(guān)公共安全與應(yīng)急管理工作方向性、根本性、戰(zhàn)略性的重大問題，提出了一系列新思想、新論斷、新要求，這是做好新時代公共安全與應(yīng)急管理工作的根本遵循和行動指南?？h級政府不僅是處置各類事件的前沿，也是突發(fā)事件屬地管理的責(zé)任主體，擔(dān)負(fù)對重大安全風(fēng)險的防范化解、對各類災(zāi)害事故的應(yīng)對處置等重要職責(zé)，承擔(dān)著維護(hù)社會穩(wěn)定和保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要使命。本文基于對察布查爾錫伯自治縣政府應(yīng)急管理體系的調(diào)查，總結(jié)在體制、機(jī)制、管理人員、經(jīng)費(fèi)保障等方面存在的問題和困難，進(jìn)而提出堅持權(quán)責(zé)對等，優(yōu)化公共安全體系、明確安全職責(zé)、打造基層救援體系登基本思路，以期進(jìn)一步推進(jìn)察布查爾縣政府應(yīng)急管理工作向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣級政府;應(yīng)急管理;體系;察布查爾縣

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)風(fēng)險治理關(guān)乎我們黨和國家事業(yè)發(fā)展，特別是對于全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利具有十分重大的意義。將風(fēng)險治理置于治國理政的突出位置，體現(xiàn)出習(xí)近平總書記整體風(fēng)險治理的思想，尤其在今年新冠肺炎疫情的重大考驗(yàn)之下，讓全國甚至是全世界人民更加清醒地明白，無法科學(xué)有效地處置解決社會重大風(fēng)險，那么國家安全就很有可能面臨重大威脅，因此增強(qiáng)應(yīng)急治理能力，健全應(yīng)急管理體系，提高處置急難險重任務(wù)的能力，將是我們未來治理之路上的一道難關(guān)、險關(guān)。而在應(yīng)急管理中，政府及其他公共機(jī)構(gòu)也日益凸顯其主導(dǎo)地位，在應(yīng)對特大、重大事故災(zāi)害時，通過建立科學(xué)有效的應(yīng)對機(jī)制，在事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、規(guī)劃、管理等手段，采取必要的措施，保障人民生命健康和財產(chǎn)安全、促進(jìn)社會安全健康發(fā)展。縣級政府作為應(yīng)對各類突發(fā)事件最一線的的行政管理組織，完善應(yīng)急管理機(jī)制、有效建立管理體系、高效運(yùn)用體制機(jī)制提升應(yīng)急管理能力具有考驗(yàn)執(zhí)政能力的重大意義。

一、察布查爾縣應(yīng)急管理體系建設(shè)基本情況

1.初步建立應(yīng)急管理體系。察布查爾錫伯自治縣（簡稱察布查爾縣）在2019年機(jī)構(gòu)改革之后，以隱患排查長效機(jī)制為依托，堅持綜合統(tǒng)籌、優(yōu)化職責(zé)、整合力量、把穩(wěn)基本盤，推動行業(yè)部門履職盡責(zé)，構(gòu)建大應(yīng)急格局，全力推動安全生產(chǎn)工作做深做實(shí)。2019年1月至11月份，察布查爾縣發(fā)生生產(chǎn)安全事故123起（均為火災(zāi)事故），無人員傷亡，直接經(jīng)濟(jì)損失41.835萬元。同比2018年，事故起數(shù)下降31.3%，傷亡人數(shù)與2018年持平，直接經(jīng)濟(jì)損失下降29.53%，安全生產(chǎn)四項(xiàng)指標(biāo)呈兩平穩(wěn)兩下降趨勢。

2.基本完善應(yīng)急管理制度。按照《察布查爾縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，厘清鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場、成員單位、企業(yè)工作職責(zé)，責(zé)任到崗、責(zé)任到人。重點(diǎn)將《察布查爾縣安全生產(chǎn)有隱患排查治理長效機(jī)制》落實(shí)到位;制定了《察布查爾縣安全生產(chǎn)綜合應(yīng)急預(yù)案和非煤礦山、危化品專項(xiàng)預(yù)案》、地震應(yīng)急預(yù)案和地質(zhì)災(zāi)害防治應(yīng)急預(yù)案，組織開展全縣綜合性應(yīng)急演練，分別提升中小學(xué)生預(yù)防地震火災(zāi)能力和處理重大交通事故能力?！安觳疾闋柨h大規(guī)模停電應(yīng)急演練”為初次政企聯(lián)合演練，提升了察布查爾縣應(yīng)對大規(guī)模停電突發(fā)事件處置能力。

3.加強(qiáng)建設(shè)應(yīng)急保障能力。察布查爾縣探索農(nóng)村防火新思路，推動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場消防自救體系建設(shè)，加強(qiáng)微型消防站建設(shè)，將16輛灑水車改造成消防灑水“兩用車輛”，解決了“遠(yuǎn)水難救近火”問題;做好綜合減災(zāi)規(guī)劃，掌握地震和地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、森林草原火災(zāi)隱患點(diǎn)、防洪抗旱隱患點(diǎn)，及時做好防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警和信息發(fā)布。

4.穩(wěn)步開展安全教育活動。一是利用5月防災(zāi)減災(zāi)周及6月安全生產(chǎn)月，對15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場同步開展“防災(zāi)減災(zāi)日”、“安全生產(chǎn)咨詢?nèi)铡?，開展安全生產(chǎn)“八進(jìn)”活動;通過“周一升國旗”、農(nóng)牧民夜校不斷提升群眾的安全意識和防災(zāi)減災(zāi)技能。二是聯(lián)合供電公司，對重點(diǎn)企業(yè)大型車輛操作人員開展安全教育，避免對電力設(shè)施和通信設(shè)施損害造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。

二、察布查爾縣政府應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的問題

1.規(guī)范體系不健全

一是應(yīng)急管理體系延用舊的安全監(jiān)管體系?？v向從國家、到省、市，到縣、鄉(xiāng)，過去的末端是企業(yè)，主要是工業(yè)企業(yè)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后，監(jiān)督或者管理的范圍擴(kuò)大了，不僅包括安全生產(chǎn)，還包括自然災(zāi)害救援，末端是社區(qū)、家庭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、小區(qū)自救、互救體系建設(shè)匱乏，基礎(chǔ)不牢。大多數(shù)縣級應(yīng)急管理部門只劃入職責(zé)，編制劃轉(zhuǎn)和人員轉(zhuǎn)隸的比較少。雖然職責(zé)增加，但力量幾乎還是原安全監(jiān)管部門人員，導(dǎo)致一些內(nèi)設(shè)部門身兼多職。

2.聯(lián)動機(jī)制不順暢

機(jī)構(gòu)改革后，按照全危險方法應(yīng)對要求，以一套指揮體系應(yīng)對不同災(zāi)種，將抗震救災(zāi)、防汛抗旱、森林防火和減災(zāi)委員會職責(zé)納入應(yīng)急管理部門完全承擔(dān)。但從目前情況來看，察布查爾縣多災(zāi)害指揮部門并存，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急和安全生產(chǎn)工作并未整合，存在“兩張皮”甚至“三張皮”情況，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)由三人負(fù)責(zé)，缺少聯(lián)動，受災(zāi)統(tǒng)計仍由民政干事負(fù)責(zé)，遭受雨災(zāi)、風(fēng)災(zāi)后受災(zāi)信息不能及時準(zhǔn)確上報。綜合性消防救援隊(duì)伍是垂直管理，縣級應(yīng)急管理部門對消防大隊(duì)沒有指揮權(quán)，多以協(xié)商形式處置救援，指揮、聯(lián)絡(luò)機(jī)制不順暢，導(dǎo)致消防救援隊(duì)伍無法發(fā)揮更大作用。

3.職責(zé)劃分不精準(zhǔn)

一是安全綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)分工不清晰。應(yīng)急管理部門是綜合監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作，而相對的其他部門屬于行業(yè)監(jiān)管部門。但是，這種界定混淆邊界、模糊不清，出現(xiàn)很多重疊和盲區(qū)。其次是綜合監(jiān)管部門缺乏一定的權(quán)威和執(zhí)法手段，縣級應(yīng)急管理部門名義上代表同級政府行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)，實(shí)際上作為縣政府一個普通部門，沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)威和手段，綜合監(jiān)管“有名無實(shí)”。

二是自然災(zāi)害“防治”與“救治”劃分不清。編制部門將“整合”誤解為“一并劃入”，將很多災(zāi)害“防治”職責(zé)一并劃入縣級應(yīng)急管理部門。由于縣級應(yīng)急管理部門不是自然資源、水利、森林的行業(yè)監(jiān)管部門，沒有相應(yīng)的源頭管理、規(guī)劃建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督等職權(quán)，“防治”有心無力，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門和相關(guān)部門不斷扯皮，很多工作陷于爭論或者停擺。

4.應(yīng)急力量薄弱

一是安全執(zhí)法隊(duì)伍不健全。機(jī)構(gòu)改革后，察布查爾縣應(yīng)急管理局整合了11個單位13項(xiàng)職能，核定編制22人，實(shí)際在編人員11人，除“訪惠聚”工作組派駐、駐村管寺派駐等，實(shí)際在崗人員只有11人。其中應(yīng)急辦、水利、地震災(zāi)害、草原防火無人員轉(zhuǎn)隸;安全執(zhí)法、自然災(zāi)害防治等方面都是兼職任職人員多。應(yīng)急工作人員、搶險人員未納入公務(wù)員序列，無危險補(bǔ)貼，未購買人身安全保險，加之業(yè)務(wù)能力缺乏，在執(zhí)法檢查、行業(yè)監(jiān)管、綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中捉襟見肘，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，無法保障應(yīng)急突發(fā)事件的處理解決。

二是應(yīng)急裝備落后?？h級應(yīng)急管理部門信息化程度非常低，即使有，也是停留在數(shù)據(jù)錄入、統(tǒng)計的低層次水平。在自然災(zāi)害防治過程中，主要是通過人力開展風(fēng)險評估、隱患排查、預(yù)警，檢測等科技設(shè)備數(shù)量不足且十分落后，即使是綜合性相仿救援隊(duì)伍，其裝備也與當(dāng)前科技發(fā)展水平有相當(dāng)大的差距。

三是物資保障不足。大多數(shù)縣級應(yīng)急管理局沒有倉庫，沒有充備的帳篷、被褥等救災(zāi)物資，水、方便面等賑災(zāi)食品較少儲備，應(yīng)急避難場所沒有沒有足夠的物資，沙袋、水泵、沖鋒舟等“三防”搶險物資欠缺。除此之外，生產(chǎn)能力和合同儲備為落實(shí)，社會力量參與物資保障少，浮吊、挖掘機(jī)等大型工程機(jī)械關(guān)鍵時刻無處可調(diào)。

5.經(jīng)費(fèi)保障不到位

察布查爾縣綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制、總體應(yīng)急預(yù)案和安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案編制、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科普教育、大型應(yīng)急演練等工作受資金投入少而成效甚微;消防車改造項(xiàng)目也十分被動。

三、察布查爾縣政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策思考

1.建立公共安全機(jī)制體系，落實(shí)安全管控責(zé)任

一是縣級政府要以法律法規(guī)的要求規(guī)范機(jī)制建設(shè)流程與內(nèi)容。圍繞應(yīng)急管理全過程，系統(tǒng)設(shè)計應(yīng)急管理機(jī)制，以協(xié)調(diào)各方面職責(zé)關(guān)系為重點(diǎn)，鼓勵各個利益相關(guān)方共同參與商議、評議及制定，便于后期機(jī)制的執(zhí)行和落實(shí)。

二是打破安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害的邊界，統(tǒng)一內(nèi)部人士，以一套公共安全體系應(yīng)對事故和災(zāi)難。圍繞事故、災(zāi)難，建立包括風(fēng)險識別與評估、預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與預(yù)測、應(yīng)急與處置、災(zāi)害評估與回復(fù)在內(nèi)的全生命周期、全過程干預(yù)體系。按照“全危險方法”原則，打破就有的“條條分割”，建立唯一一套指揮體系?？h級公共安全體系除了自身改革外，還需上級相應(yīng)的改革，否則仍是“上面千條線，下面一根針”。

2.建立綜合性聯(lián)絡(luò)機(jī)制、構(gòu)建聯(lián)動聯(lián)查格局

與消防隊(duì)伍錯位發(fā)展，建立危險化學(xué)品、地下密閉空間、煤礦、森林等專職應(yīng)急救援隊(duì)。統(tǒng)籌社會救援力量，依托企事業(yè)單位，通過合作或者購買服務(wù)的方式建立專業(yè)、半專業(yè)的專兼職專項(xiàng)搶險救援隊(duì)伍;依托基層護(hù)林員、治安員、護(hù)邊員、網(wǎng)格員組成兼職搶險救援隊(duì)伍;依托武裝部門將民兵納入搶險救援隊(duì)伍;整合具有專業(yè)技能的應(yīng)急志愿組織力量;依托社區(qū)、小區(qū)，加強(qiáng)對聯(lián)防隊(duì)員、保安的訓(xùn)練，建立互救體系。加強(qiáng)對各支隊(duì)伍的訓(xùn)練、聯(lián)合演練和指揮。依托伊犁州應(yīng)急管理局與縣應(yīng)急管理局進(jìn)行州縣聯(lián)查，加強(qiáng)縣級督查力度，加大專項(xiàng)檢查整治力度，確保責(zé)任鏈條有效銜接，形成整體工作合力。

3.明確安全職責(zé)分工，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)

（1）厘清橫向工作任務(wù)。公共安全體系絕不是應(yīng)急管理部門一家的體系，而是把各個部門和單位納入整個體系當(dāng)中，按照各自職責(zé)共同對事故和災(zāi)難進(jìn)行干預(yù)。要把安全監(jiān)督、自然災(zāi)害防止邊界劃定清楚，按照“管行業(yè)管安全”的原則，將行業(yè)安全監(jiān)督管理、自然災(zāi)害防治繼續(xù)交由各行業(yè)、專業(yè)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，包括風(fēng)險識別與評估、預(yù)防、災(zāi)害恢復(fù)等，特別是要自上而下理順消防監(jiān)督職責(zé)，讓基層消防有人管。明確安全生產(chǎn)預(yù)防領(lǐng)域各部門監(jiān)管清單，建立“一個企業(yè)一種安全監(jiān)管主體”模式，減少交叉，在重疊領(lǐng)域要明確行業(yè)監(jiān)管為主、專業(yè)監(jiān)管為次的原則;在災(zāi)害防治領(lǐng)域，明確行業(yè)部門的管理職責(zé)，強(qiáng)化規(guī)劃、預(yù)防、預(yù)警設(shè)施建設(shè)和日常治理等工作。

（2）優(yōu)化縱向工作層次。按照“八爪魚”理論，下級有自主思考能力的執(zhí)行隊(duì)伍，上級要激發(fā)其創(chuàng)造性。優(yōu)化上下級關(guān)系，明確對應(yīng)的工作職責(zé)。堅持責(zé)權(quán)對等，明確各部門安全監(jiān)管職責(zé)定位，根據(jù)職責(zé)邊界、權(quán)力、監(jiān)管范圍，確定安全監(jiān)管責(zé)任。州、縣、鄉(xiāng)三級職責(zé)各有側(cè)重，加強(qiáng)對下級的指導(dǎo)，降低直接干預(yù)。以縣、鄉(xiāng)安全監(jiān)管為例，縣、鄉(xiāng)有各系監(jiān)管清單，互不重復(fù)，對在區(qū)域范圍內(nèi)但是不由鄉(xiāng)監(jiān)管單位企業(yè)，向不承擔(dān)任何責(zé)任;如森林防滅火工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本區(qū)域森林防火巡察工作，承擔(dān)初期火災(zāi)撲滅，縣級組件森林滅火隊(duì)伍，除了加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊(duì)伍建設(shè)、保障、業(yè)務(wù)指導(dǎo)外直接負(fù)責(zé)森林火災(zāi)撲救工作。

4.打造基層救援體系，扎牢應(yīng)急救援根基

優(yōu)化預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)案的整體協(xié)調(diào)性。按照分級處置的原則，修訂察布查爾縣公共安全總體預(yù)案，在此基礎(chǔ)上分解為各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)案和處置方案。要大幅度減少預(yù)案的文字內(nèi)容，提高提升預(yù)案的可操作性，將部分不實(shí)用的預(yù)案改為可操作性強(qiáng)的應(yīng)急處置方案。采用電子沙盤實(shí)戰(zhàn)演習(xí)、雙盲演練來檢驗(yàn)預(yù)案，提升實(shí)戰(zhàn)能力。

5.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍素質(zhì)

依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，發(fā)揮其在安全監(jiān)管執(zhí)法“主陣地”的作用。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有護(hù)林員、護(hù)邊員、民兵等資源，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援隊(duì)伍，實(shí)行半軍事化管理，開展應(yīng)急值守、日常巡查和應(yīng)急處置工作;建立新向量機(jī)溝通協(xié)助機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急隊(duì)伍保障水平，提高待遇，參照縣級標(biāo)準(zhǔn)，增加危險、值班加班補(bǔ)貼，購買意外傷害保險。

6.推進(jìn)應(yīng)急資源下沉，筑牢應(yīng)急防線

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場、村社區(qū)是應(yīng)急管理工作的主陣地，大部分預(yù)防和應(yīng)急工作都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)。將應(yīng)急裝備、物資發(fā)放到鄉(xiāng)村、方便及時就地處置。如在汛期，社區(qū)要備有足夠的抽水設(shè)備、沙袋、橡皮艇等物資和裝備、儲存必要的蚊帳、被褥、風(fēng)扇等生活物資和水、方便面等食品，保證隨時可用。

7.加大政府財政投入，提高應(yīng)急保障水平

應(yīng)急管理涉及公共安全，大部分屬于財政支出事項(xiàng)，讓每一分錢都能在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮作用。財政投入主要集中在基礎(chǔ)安全設(shè)施建設(shè)，如河道、水庫大壩等;重大安全和自然災(zāi)害隱患治理，如地質(zhì)災(zāi)害、山體滑坡等;公共安全處置信息化和裝備建設(shè)，如建設(shè)風(fēng)險識別、預(yù)警預(yù)報、智能處置信息系統(tǒng)等，保證應(yīng)以處置專用車輛（指揮車、搶險救援車）等不可預(yù)期的搶險救援費(fèi)用等。

8.加強(qiáng)宣傳教育，提高安全意識

完善公民安全教育體系，大力加強(qiáng)宣傳力度，加快普及安全知識;開展常態(tài)化應(yīng)急演練，引導(dǎo)群眾開展風(fēng)險隱患排查和治理，推進(jìn)安全風(fēng)險網(wǎng)格化管理，以安全社區(qū)和綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)為載體，實(shí)施資源整合，為群眾打造平臺，推進(jìn)社區(qū)社會動員能力的大幅度提升。

四、結(jié)語

縣級政府應(yīng)急管理體系建設(shè)構(gòu)成要素復(fù)雜，具體表現(xiàn)形式也不盡相同，隨著察布查爾縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，人民群眾對生命和健康的內(nèi)生需求也日益凸顯，體現(xiàn)到對保障和改善民生的要求更加嚴(yán)格、急迫。要始終堅持人民至上、生命至上的原則，全力推進(jìn)事故災(zāi)難應(yīng)急處置能力建設(shè)，竭盡全力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和身體健康。

參考文獻(xiàn)：

[1]方銘勇.縣級政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的困惑及思考--基于安徽省的調(diào)查[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2016（1）：8-13

[2]閃淳昌.應(yīng)急管理：中國特色的運(yùn)行模式與實(shí)踐[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：31

[3]閃淳昌、周玲、鐘開斌.對我國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的總體思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2011（1）：8-12

[4]薛瀾.中國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變[J].行政管理改革，2010（8）：22-24

作者簡介：

韓世華（1982--）女，錫伯族，察布查爾縣人，本科，察布查爾縣委黨校中級講師、教科研辦主任;研究方向：黨史黨建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。