國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理存在問題及對(duì)策分析

王春華

（淄博市張店區(qū)財(cái)政局，山東 淄博 255000）

國(guó)有資本在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系中占據(jù)主要位置，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的改革背景下，實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，也是社會(huì)時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。自國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施起，國(guó)有企業(yè)的收益不斷增長(zhǎng)，預(yù)算擴(kuò)展的范圍越來越廣，同時(shí)隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本和非經(jīng)營(yíng)性一般公共預(yù)算的分離，促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的改革，使得國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，多數(shù)國(guó)有企業(yè)在資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理方面取得了良好的成效，但是在實(shí)施過程中依然存在資本管理、激勵(lì)和約束、法律等方面的問題，不利于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成效的提升，需要進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化。通過不斷強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，以達(dá)到擴(kuò)展預(yù)算管理范圍，增加國(guó)有資本收益的目的。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理現(xiàn)狀

從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入管理的角度來說，國(guó)家作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主體，是以出資人的身份獲取國(guó)資收益。2008年我國(guó)開始具體進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)制度的實(shí)施，制度自實(shí)施以來取得了良好成效，國(guó)有資本預(yù)算收入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)范圍不斷擴(kuò)大，涵蓋了各行各業(yè)。據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)全部國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入達(dá)到4778多億元，同比增長(zhǎng)20.3%，增速明顯。從國(guó)有資本預(yù)算的收入占比來看，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)是作為國(guó)有資本預(yù)算收入的主要貢獻(xiàn)者，其次為國(guó)有資本所產(chǎn)生的股利和股息等收入，其他收入所占比例較小。

從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理的角度來說，我國(guó)國(guó)營(yíng)資本主要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控，其支出主要集中于技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整、重組補(bǔ)助等行業(yè)或領(lǐng)域，同時(shí)還起到補(bǔ)充一般公共預(yù)算和社?；鸬淖饔茫源偈箽v史遺留問題的平穩(wěn)解決，利用政策性補(bǔ)貼促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出2544億元，同比增長(zhǎng)10.8%，同樣呈現(xiàn)出較高的增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家“以收定支”相應(yīng)規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模的有效增長(zhǎng)使得相應(yīng)支出得到發(fā)展和擴(kuò)張。

從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的整體結(jié)構(gòu)上來看，收支框架體系保持在相對(duì)穩(wěn)定的范圍內(nèi)，各項(xiàng)收入和支出項(xiàng)目做到了有法可依，有章可循，支出方向得到了進(jìn)一步的優(yōu)化和明確。同時(shí)，國(guó)有本預(yù)算支出用于民生的比例也呈現(xiàn)出逐年上漲的發(fā)展趨勢(shì)，這意味著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正逐步與公共預(yù)算并軌發(fā)展，兩者相互銜接、融合，共同促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。通過了解國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支概況，實(shí)施國(guó)有資本的預(yù)算管理的主要意義在于優(yōu)化各項(xiàng)資源配置，有效減少資源浪費(fèi)，從國(guó)家宏觀調(diào)整的角度使國(guó)有資本保值增值。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理相關(guān)法律法規(guī)還不健全

自國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施以來，我國(guó)一直致力于完善相應(yīng)的法律法規(guī)。2007年針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)布實(shí)施了《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行意見》，2014年修訂了新的《預(yù)算法》，并發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》等多項(xiàng)文件，以確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范實(shí)施，避免不良行為和后果的產(chǎn)生。尤其是新修訂《預(yù)算法》的實(shí)施為國(guó)有資本資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提供有效的法律保障，對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有非凡的意義。然而法律的修訂在實(shí)踐過程中往往會(huì)出現(xiàn)滯后的問題，使得現(xiàn)實(shí)執(zhí)行和法律法規(guī)之間存在一定的偏差。例如，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相應(yīng)規(guī)定中都提到了要將強(qiáng)各預(yù)算項(xiàng)目之間的銜接，但是對(duì)如何加強(qiáng)、采取何種有效措施并未做出明確的規(guī)定，使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“盈利性”和“公共性”之間的界定難以得到明確劃分，也造成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍難以有效擴(kuò)展。并且針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算頒布的法律法規(guī)多數(shù)都以中央企業(yè)為實(shí)施對(duì)象，很多地方國(guó)有企業(yè)并不在相應(yīng)的法律法規(guī)約束范圍內(nèi)，也在一定程度上增加了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的難度，不利于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成效的提升。

（二）預(yù)算實(shí)施范圍不盡合理

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施初期，預(yù)算管理范圍僅僅覆蓋國(guó)資委直屬的中央企業(yè)和國(guó)有控股的煙草公司。經(jīng)過后期不斷擴(kuò)展，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍不斷擴(kuò)展，基本實(shí)現(xiàn)覆蓋全國(guó)各大國(guó)有企業(yè)，分級(jí)管理的目標(biāo)。然而，目前依然存在一些經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)由于自身的特殊性并未按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，并且很多地方的國(guó)有金融企業(yè)、高等院校、科研所設(shè)立的校辦企業(yè)等也未在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍以內(nèi)，因此目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍存在一定的不合理性。

（三）預(yù)算支出方向有待明確

雖然近年來我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出呈現(xiàn)出逐年上漲的趨勢(shì)，并且用于民生部分的比例也在逐年提升，但是從民生支出所占比例來看僅占12%左右，這與發(fā)達(dá)國(guó)家25%以上的民生支出比例相比存在較大的差距。我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算大部分都用在了國(guó)有企業(yè)中去，僅少部分用于民生支出，這顯然存在一定的不合理性。并且從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出方式的角度來看，多以直接的資本性支出為主，這種方式簡(jiǎn)單直接，流程較少，但是為國(guó)企之間爭(zhēng)奪預(yù)算資金買下一定的隱患。

（四）預(yù)算激勵(lì)約束制度還不完善

雖然我國(guó)針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制定了一系列績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以對(duì)其支出項(xiàng)目向國(guó)資監(jiān)管部門做出及時(shí)反饋，確保國(guó)有資本不流失，同時(shí)提高其投資運(yùn)轉(zhuǎn)效率。但是針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制定的激勵(lì)和約束制定還不完善，尤其針對(duì)一些功能性強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者往往從經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，希望能夠獲取良好的經(jīng)濟(jì)效益，而國(guó)家作為國(guó)有資本的主體希望得到良好的社會(huì)效益，兩者難以就各自利益達(dá)成趨同意見，公共服務(wù)性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)同樣面臨這種問題，因此需要進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的激勵(lì)和約束制度，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成效。

三、改進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的對(duì)策

盡管國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理取得了良好的成效，但是在我國(guó)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的改革背景下，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的相關(guān)制度。

（一）完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理法律法規(guī)

法律的制定往往不是一蹴而就的，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理相應(yīng)的法律法規(guī)也是如此。針對(duì)法律規(guī)定滯后的問題，各部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件加快國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的步伐。如新《預(yù)算法》實(shí)施為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指明了方向，還應(yīng)針對(duì)具體的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化并盡快出臺(tái)相應(yīng)的文件，如評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，以進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，進(jìn)一步明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目之間的鏈接措施，使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“盈利性”和“公共性”得到合理界定。

針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算頒布的法律法規(guī)多數(shù)都以中央企業(yè)為實(shí)施對(duì)象，各級(jí)地方政府應(yīng)該根據(jù)中央相關(guān)管理規(guī)定，盡快出臺(tái)或完善地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)法律法規(guī)，將地方各級(jí)的國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍內(nèi)，進(jìn)一步提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成效。

（二）實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)施范圍全覆蓋

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要集中于技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整、重組補(bǔ)助等行業(yè)或領(lǐng)域同時(shí)還起到補(bǔ)充一般公共預(yù)算和社?；鸬淖饔谩８鶕?jù)中央對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算總目標(biāo)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)將全部國(guó)有企業(yè)納入預(yù)算范圍中來，并實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理。針對(duì)地方的國(guó)有金融企業(yè)、高等院校、科研所設(shè)立的校辦企業(yè)，事業(yè)單位下屬的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)等，相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，督促其盡快完成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)事宜，實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)預(yù)算范圍全覆蓋。

（三）調(diào)整預(yù)算支出方向

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理應(yīng)進(jìn)一步理順與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系，合理調(diào)整預(yù)算的支出方向。例如，把國(guó)有金融企業(yè)上繳收益從一般公共預(yù)算項(xiàng)目中劃入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入項(xiàng)目中去，并且將一般公共預(yù)算項(xiàng)目中改革補(bǔ)助項(xiàng)目支出劃入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目中去，實(shí)現(xiàn)收支項(xiàng)目同屬國(guó)有資本這一主體。同時(shí)，在未來的政策中應(yīng)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出向民生傾斜，更多的國(guó)有資金用于民生，保障和改善民生，提高國(guó)有企業(yè)在人民群眾中的良好聲譽(yù)。

（四）進(jìn)一步健全預(yù)算激勵(lì)與約束機(jī)制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在做好績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，應(yīng)不斷建立健全激勵(lì)和約束制度。首先，建立科學(xué)的薪酬制度，將國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效獎(jiǎng)金與企業(yè)業(yè)績(jī)相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的積極能動(dòng)性。同時(shí)，采取精神激勵(lì)和職位晉升激勵(lì)的方式，利用非貨幣形式的激勵(lì)方式激勵(lì)員工創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益。此外，通過強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，選派具有較高素養(yǎng)的人員作為監(jiān)督負(fù)責(zé)人，客觀、公正評(píng)價(jià)各方行為，防止不良行為的方式，還要加強(qiáng)預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)審計(jì)國(guó)有資本收益的收繳和支出。通過健全預(yù)算管理激勵(lì)和約束機(jī)制，以促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理成效穩(wěn)定提升。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)條件不斷變化，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理需要進(jìn)一步完善是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。做好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不僅要體現(xiàn)國(guó)家作為投資主體的意志，還需要發(fā)揮個(gè)體作用參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此形成良好的國(guó)有資本收益體系，利用政策性補(bǔ)貼推動(dòng)國(guó)企改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國(guó)資布局，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，