基于協(xié)同治理的生態(tài)大慶建設(shè)路徑研究

王 怡 王 成 薛紅燕 姚麗霞

一、引言

大慶是我國(guó)重要的石油基地，是中國(guó)第一大油田，為黑龍江省乃至我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大的貢獻(xiàn)。隨著石油資源的不斷開(kāi)采和日益枯竭，在新的歷史時(shí)期，在我國(guó)和黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，面臨著轉(zhuǎn)型的使命。城市發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁乏力、居民生活水平增長(zhǎng)變慢等一系列區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。生態(tài)化轉(zhuǎn)型成為大慶市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，通過(guò)生態(tài)大慶的建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城區(qū)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建和諧社會(huì)，成為大慶大慶市發(fā)展的首要任務(wù)。

二、生態(tài)大慶建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

（一）生態(tài)大慶建設(shè)的現(xiàn)狀

大慶市是我國(guó)內(nèi)陸首個(gè)“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”、國(guó)家生態(tài)園林城市、黑龍江省首個(gè)“省級(jí)生態(tài)市”。截止2018年，大慶已建成8座生活污水處理廠和31座垃圾中轉(zhuǎn)站，建設(shè)醫(yī)療廢物焚燒設(shè)施1座，99.2%的居民都用上天然氣。市政府還重視度鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民生活環(huán)境改善，通過(guò)建設(shè)安全飲水點(diǎn)解決農(nóng)村居民生活飲用水問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)被納入到政府官員業(yè)績(jī)考核體系中，政府各相關(guān)部門(mén)都相繼簽訂了環(huán)境保護(hù)責(zé)任狀，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度提升了環(huán)境事故的政府應(yīng)急處理能力，污染防治和環(huán)境保護(hù)成為城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。在農(nóng)業(yè)方面，通過(guò)優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)、大力推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)、減少化肥使用量等方式發(fā)展綠色有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)，逐步擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)模。

（二）生態(tài)大慶建設(shè)中存在問(wèn)題分析

1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致霧霾加劇。第二產(chǎn)業(yè)仍然是實(shí)現(xiàn)大慶經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。大慶市的高耗能產(chǎn)業(yè)主要集中在石油及其他燃料加工業(yè)，石油和天然氣開(kāi)采業(yè)，電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)三個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)，對(duì)大慶市的節(jié)能降耗帶來(lái)了巨大壓力。大慶市能源消費(fèi)仍然以煤炭為主，煤炭作為主要能源一方面導(dǎo)致空氣中SO2濃度上升，空氣污染嚴(yán)重，另一方面能源效率較低，節(jié)能降耗難度加大。

2、自然資源由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到不同程度破壞。油田的開(kāi)發(fā)、各種管線的鋪設(shè)大慶的水土流失高于黑龍江省水土流失平均水平，水資源的破壞間接影響了植被的生長(zhǎng)，使得土壤沙化和鹽堿化程度加劇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的使用，工業(yè)生產(chǎn)中化學(xué)污染物的排放，以及水資源的破壞導(dǎo)致大慶土地沙化和鹽堿化、草原退化現(xiàn)象嚴(yán)重。

3、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。大慶市環(huán)保節(jié)能企業(yè)大多數(shù)屬于小型企業(yè)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，這些企業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量不高，附加值較低，產(chǎn)品在市場(chǎng)中缺少競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是缺少代表技術(shù)先進(jìn)水平的環(huán)保產(chǎn)品，而且企業(yè)缺少技術(shù)研發(fā)，較少企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，系統(tǒng)集成能力和總體配套能力較弱。大慶市尚未形成完善的促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資平臺(tái)，融資方式單一，缺少多元化、多層次的融資渠道，缺少相應(yīng)的資金運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制。

三、生態(tài)大慶建設(shè)的協(xié)同治理必要性分析

（一）生態(tài)大慶建設(shè)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需求

大慶各區(qū)縣間的橫向協(xié)同治理模式難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，往往導(dǎo)致決策遲緩，相互推諉，跨區(qū)域事務(wù)治理失靈現(xiàn)象。原本社會(huì)保障和公共服務(wù)資源供給不足矛盾需要政府轉(zhuǎn)向社會(huì)尋求幫助，通過(guò)其他主體的參與實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。大慶市社會(huì)公眾的公民意識(shí)在不斷提高，市民積極參政議政的熱情高漲。社會(huì)組織和公眾能夠彌補(bǔ)政府在某些公共事務(wù)中的空缺，彌補(bǔ) “政府失靈”的現(xiàn)象。

（二）政府作為唯一治理主體的局限性

當(dāng)前大慶市各縣區(qū)政府部門(mén)之間尋求自身利益最大化和區(qū)域邊界治理成本最小化，出現(xiàn)橫向、縱向不協(xié)同現(xiàn)象。隨著生態(tài)大慶建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各區(qū)縣政府面臨著越來(lái)越艱巨的挑戰(zhàn)，尤其是對(duì)公共事務(wù)的管理，單個(gè)政府無(wú)法靠一己之力解決問(wèn)題。因此，需要各縣區(qū)政府間能夠在有效溝通的前提下，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提升公共事務(wù)的治理效率和效益。

四、協(xié)同治理下的生態(tài)大慶建設(shè)優(yōu)化路徑

（一）實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)主體協(xié)同治理的路徑

1、加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部協(xié)同治理。首先，加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部縱向協(xié)同。市級(jí)政府制定城市生態(tài)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)城市生態(tài)格局進(jìn)行總體規(guī)劃，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中涉及的跨區(qū)域事務(wù)開(kāi)展有效協(xié)調(diào)。下級(jí)政府及時(shí)生態(tài)大慶建設(shè)戰(zhàn)略的具體實(shí)施主體，又是將其他主體與市級(jí)政府連接起來(lái)有效溝通的橋梁。其次，加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部橫向協(xié)同治理。生態(tài)城市建設(shè)中涉及的公共事務(wù)需要政府內(nèi)部各部門(mén)的合作才能有效開(kāi)展，需要區(qū)政府之間、區(qū)縣政府之間合力完成具體項(xiàng)目，通過(guò)橫向協(xié)調(diào)實(shí)施一站式服務(wù)模式，全面形成上下、左右協(xié)同、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政府辦公模式。

2、完善政府與企業(yè)協(xié)同治理。首先，政府與企業(yè)協(xié)同治理擴(kuò)大資金來(lái)源。政府開(kāi)拓資金來(lái)源渠道，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目融資方式，鼓勵(lì)支持企業(yè)參與生態(tài)城市建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)制定和完善相關(guān)政策保障項(xiàng)目投資人的權(quán)利，推進(jìn)和提升項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及質(zhì)量。其次，政府與企業(yè)協(xié)同建設(shè)生態(tài)項(xiàng)目。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)企業(yè)參與模式，在前期企業(yè)注入資金的基礎(chǔ)上，企業(yè)與政府一起開(kāi)展項(xiàng)目協(xié)同設(shè)計(jì)，項(xiàng)目建設(shè)中政府與企業(yè)共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察，制定合理的項(xiàng)目施工方法，政府和企業(yè)共同為項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)責(zé)。

3、優(yōu)化政府與社會(huì)公眾協(xié)同治理。首先，拓寬社會(huì)公眾參與治理渠道。應(yīng)鼓勵(lì)市民對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建言獻(xiàn)策，積極參與生態(tài)城市項(xiàng)目建設(shè)，為發(fā)揮主觀能動(dòng)性創(chuàng)造良好的輿論氛圍。政府在依賴(lài)傳統(tǒng)媒體宣傳力量的同時(shí)，還應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)的巨大力量，通過(guò)手機(jī)、電腦等工具，建立市民參政議政的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成全社會(huì)支持、參與的有力社會(huì)氛圍。

其次，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與治理事項(xiàng)。擴(kuò)大治理主體的參與方式和種類(lèi)為生態(tài)大慶建設(shè)爭(zhēng)取到更多的力量，更好地協(xié)調(diào)生態(tài)城市建設(shè)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，提高政府、企業(yè)和居民的協(xié)調(diào)配合，提高生產(chǎn)大慶建設(shè)效率。

（二）實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理的路徑

1、推動(dòng)大慶工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。依托精細(xì)水驅(qū)和三次采油技術(shù)提高石油采收率，實(shí)現(xiàn)原油產(chǎn)量穩(wěn)定，同時(shí)增加天然氣產(chǎn)量；加大對(duì)大慶市裝備制造業(yè)的扶持力度，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行升級(jí)改造，把裝備制造業(yè)打造成為大慶支柱產(chǎn)業(yè)。著力培育生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，依托培育發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)，打造新能源產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)，搶抓國(guó)家實(shí)施防治大氣污染規(guī)劃、光伏發(fā)電領(lǐng)先者計(jì)劃、加快可再生能源發(fā)展等戰(zhàn)略機(jī)遇，培育大慶工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。

2、大力發(fā)展以服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)電商經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，激活金融發(fā)展新動(dòng)能，發(fā)展引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，建設(shè)產(chǎn)融服務(wù)平臺(tái)，完善信用體系，滿足各類(lèi)融資需求。推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)新突破，制定實(shí)施大慶溫泉資源保護(hù)利用規(guī)劃，將石油文化、冰雪、濕地、民族等特色旅游資源有機(jī)整合，形成大慶市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的增長(zhǎng)極。

（三）實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)環(huán)境協(xié)同治理的路徑

開(kāi)展大慶市電廠發(fā)電設(shè)備的除塵、脫硫改造，加大對(duì)城市綠化投入，大力發(fā)展公共交通事業(yè)，采取嚴(yán)格措施加快對(duì)黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)輛的淘汰速度。積極推廣秸稈綜合利用技術(shù)，降低因秸稈焚燒帶來(lái)的大氣污染。建立飲用水源巡查監(jiān)管體制、監(jiān)管和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警體系，對(duì)水源區(qū)內(nèi)偷設(shè)排污口直接排污行為嚴(yán)格查處。推進(jìn)對(duì)污染土壤的修復(fù)，加強(qiáng)對(duì)污染土壤污染的監(jiān)管，形成“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的土壤污染治理模式。大力推進(jìn)林地建設(shè)，保護(hù)林業(yè)資源。對(duì)大慶市的野生動(dòng)植物開(kāi)展調(diào)查和編目，建設(shè)保護(hù)野生動(dòng)植物的種類(lèi)名目和資源管理信息系統(tǒng)，保護(hù)物種多樣性。

（四）實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)社會(huì)文化協(xié)同治理路徑

1、培養(yǎng)城市生態(tài)文化氛圍。強(qiáng)化生態(tài)文明理念的教育，通過(guò)課堂教學(xué)、戶外實(shí)踐、社會(huì)調(diào)查、義務(wù)服務(wù)等多種形式，開(kāi)展針對(duì)廣大中小學(xué)、大中專(zhuān)院校學(xué)生的多層次教育，提高學(xué)生生態(tài)素質(zhì)；通過(guò)廣播、報(bào)紙、雜志、電視和網(wǎng)絡(luò)等媒介向廣大市民進(jìn)行科普宣傳，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。通過(guò)法律法規(guī)保障社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任，形成健康的消費(fèi)理念，創(chuàng)造生態(tài)城市建設(shè)的社會(huì)文化氛圍。

2、創(chuàng)建生態(tài)城市社會(huì)環(huán)境。響應(yīng)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策，通過(guò)發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，解決村鎮(zhèn)居民就業(yè)。在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌配置義務(wù)教育資源，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域教學(xué)質(zhì)量。深化大慶醫(yī)療體制改革，推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，重新對(duì)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能定位。提升村鎮(zhèn)醫(yī)療水平，醫(yī)療資源向村鎮(zhèn)一級(jí)傾斜，鼓勵(lì)市內(nèi)各級(jí)醫(yī)院專(zhuān)家到村鎮(zhèn)開(kāi)展義務(wù)巡診。