探討城市土地儲備的幾個問題

徐曉丹

煙臺市土地儲備中心 山東煙臺 264003

土地儲備指的是政府部門利用征用、收購等形式獲取土地，并實施相應開發(fā)、儲存等，針對城市各種建筑用地的實際需要做出調控，保證政府部門可以實現對一級市場的壟斷。其包含眾多內容，如投資風險的管理、土地儲備機構在功能方面的定位等。

1 目前城市土地儲備問題存在的不足

1.1 缺少相應的法律根據

城市土地儲備包含在規(guī)劃范圍中的城郊土地、閑置土地以及改造土地多方面內容。國內現行土地管理辦法中規(guī)定，為了實現公共需求，能夠對所有土地進行征用。目前，將利益作為主要目的的土地儲備并不契合土地的征用，同時土地的使用者沒有對使用權進行轉讓的權利，城市土地儲備可否與公共利益的實際需求相契合依然處于探討之中。另外，城市儲備土地和其規(guī)劃的具體實行之間有著技術性和時限性等諸多問題。所以，城市土地儲備中之于土地的收購范圍、土地的處置等方面都沒有相應法律規(guī)范作為根據[1]。時至今日，針對于土地儲備依然沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度，各個地區(qū)的有關規(guī)定也不是地方法規(guī)，僅僅停留于地方規(guī)章的層面。若是出現法律糾紛問題，就會導致沒有相關法律作為依據的被動形勢，如此便不能保證有關當事人的權益。因此，土地儲備制度需要法律提供有力支撐。

1.2 土地補償價格和收購價格之間的矛盾

原本采用雙軌制的土地供應，城市中存量土地大體都完成了劃撥，這些土地分別劃歸于企業(yè)以及政府相關部門，在辦齊相關手續(xù)后便形成龍頭供地的形勢，這樣導致土地儲備利用少量存量土地收購的方式對市場進行調節(jié)無法發(fā)揮相應作用。所以，關于土地收購儲備方面，其之于市場的調控重點聚焦在調控城市邊緣的增量土地。目前之于增量土地的儲備通常采用土地征用的形式，但其征用指的是國家為了實現公共需求對農用土地進行轉化，使其成為非農用土地。因此，關于土地儲備，其征用的公共性質和市場性質之間存在一定矛盾。用土地的征用價格取代收購補償價格會嚴重侵害農地的所有權。由于市場實際價格遠超出土地征用價格，農用地變?yōu)閲型恋兀數卣块T能夠從中收獲大量資金，導致政府部門大量征地，不但浪費了耕地面積，同時侵害了農民的利益。

2 解決城市土地儲備問題的相關措施

2.1 創(chuàng)建完善的土地儲備法律規(guī)定

國內當前的法律規(guī)范中，沒有針對城市土地收購儲備制度方面的有關規(guī)定。政府針對于土地的收購范圍、收購及補償價格的確立等方面都沒有相關法律規(guī)定進行支持，導致土地收購儲備制度在具體應用中遭受多方質疑。為了確保土地儲備工作的有效開展，很多國家都制定了相應法律規(guī)定[2]。我國可以借鑒國外的成功經驗，并創(chuàng)建符合國內實際情況的土地儲備制度法律規(guī)定，具體需要做好如下幾個層面的工作：首先，健全現存的《土地管理法》，確保土地收購儲備工作的開展更加具有科學性；其次，制定有關土地儲備的法律規(guī)定，使其實際運作過程更加規(guī)范。

2.2 正確定位土地儲備機構

土地儲備機構在現實中經常扮演著經營者的角色，這些機構往往會利用土地創(chuàng)造“財富”，所以很多城市的土地批租收入成為當地財政的重要收入來源。土地儲備制度的實行起初就是為了籌集城市發(fā)展建設用款，導致下屬部門借助于土地儲備，大量聚集財富，最終的結果便是土地價格飆升，百姓深受其害。當前狀況下，土地儲備機構的定位問題是有待討論的問題。國內土地儲備具體可分為如下幾種模式：杭州模式（市場運作與政府主導），南通模式（市場運作、土地資產的管理及其政府主導），上海模式（市場運作）。土地儲備制度是為了保證政府部門可以實現對土地一級市場的壟斷，其根本是將公共目的作為主導的城市土地資產運作方式以及資源的合理配置。當前土地收購儲備的相關機構，是歸屬于政府領導的事業(yè)單位，是政府利益的主要代表。所以，土地儲備機構需要運用委托代理的職能。

2.3 健全城市土地儲備價格

目前，很多國家和地區(qū)為了能夠實現土地的再開發(fā)，在土地儲備制度中采用強制性的原則。土地私有制的實行令很多國家土地儲備收購價格具體展現為完全的市場運作，也就是將土地市場價格當作基礎，確立出實際的收購價格。土地儲備相關方在經濟上處于等同地位，根據國內土地全民和集體共有的二元所有制的實際情況，結合土地權利之間的不同對土地價值做出評測，健全土地儲備的收購價格。土地所有權具有多方面權能，如土地分配及占用等。在土地儲備中體現在處置權和所有權等[3-4]。針對于不同的收購范圍，價格構成上也會出現一定差異：首先，關于城市內部的存量土地以及市區(qū)中的土地是歸屬于國家的，所以在土地收購價格中不可以包括所有權價格。目前土地發(fā)展權存在很多問題，城市土地具有多方面優(yōu)勢，主要源于城市基礎設施的建設及完善所帶來的附加值，所以通常也將土地發(fā)展權歸屬于政府。其次，關于城市邊緣地區(qū)的增量土地，因為濫用相關征地權限，大大侵害了農地所有權的公共利益，導致長時間內所有權價格被征地補償價格所代替，農民與農地使用者的權利沒有得到尊重。

3 結語

伴隨著城市土體儲備制度的逐步推行，現實生活中房價大大提高。而導致這一問題的出現是否和土地儲備制度的推行存在必然聯系呢？國家經濟在高速發(fā)展，而土地這種人類生存與發(fā)展的主要生產資料，勢必也會與之升值。土地價格上漲，房價自然也會提高。因此，土地儲備制度的推行和房價上漲之間并沒有什么必然的關聯。誠然，因為土地儲備制度的實行尚處于探索時期，加之土地儲備機構沒有做好自身的明確定位，的確在某種程度上導致了房價的攀升。然而伴隨著土地儲備制度的日趨完善，相信在不久的將來，房價會處于合理的，能夠被百姓所接受的范圍之中。