面向新時(shí)代國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究

孫文龍

湖北省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 湖北武漢 430000

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定主要是指，在一定的時(shí)期內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的最大范圍進(jìn)行劃定，目的是防止城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張，以合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)區(qū)、居民點(diǎn)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)，保障周邊生態(tài)環(huán)境及耕地資源。同時(shí)，要求在這一時(shí)期內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)及布局均以該邊界劃定為剛性約束條件[1]，不得違背。對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，其主要目的不是對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模及其形態(tài)進(jìn)行嚴(yán)格防控，而是在現(xiàn)有的條件下進(jìn)行合理且具有彈性的邊界設(shè)定。因此，對(duì)于發(fā)展空間相對(duì)而言已經(jīng)飽和的城市，在進(jìn)行開發(fā)邊界劃定后，基本可以預(yù)見其未來發(fā)展；而對(duì)于受周邊生態(tài)環(huán)境及資源影響較小，仍處在高速發(fā)展階段的城市，開發(fā)邊界劃定的實(shí)施意義主要是在階段性起到約束的作用，對(duì)于其長期的發(fā)展并沒有很大的限制性。因此，通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，能夠有效對(duì)城鎮(zhèn)土地開發(fā)及相關(guān)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行管控。

1 新時(shí)代國土空間規(guī)劃的相關(guān)政策

2013 年，出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立空間規(guī)劃體系，對(duì)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)及生活，周邊的生態(tài)及環(huán)境資源進(jìn)行邊界劃定，并實(shí)際落實(shí)相關(guān)管控；12 月，中央進(jìn)行了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，指出要加快對(duì)每個(gè)城市的開發(fā)邊界規(guī)劃，尤其是特大城市。

2014 年，國土資源部與住建部開始對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定進(jìn)行落實(shí)工作，選擇了首批試點(diǎn)城市，即三大城市群，常住人口超過五百萬的重點(diǎn)城市。

2017 年，《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》出臺(tái)，明確提出“三區(qū)三線”的設(shè)定，即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、周邊生態(tài)三區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田三線。此次劃定與以往的規(guī)劃協(xié)調(diào)、圖斑挪騰、圖面整合等劃定方式不同[2]，是在全面對(duì)國土空間進(jìn)行摸底的前提下，以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)所進(jìn)行的規(guī)劃方案制定，且著重對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)的強(qiáng)度進(jìn)行管控，確?？刂凭€能夠精準(zhǔn)落地。

2 面向新時(shí)代國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定思路

本文從城鎮(zhèn)適應(yīng)性、評(píng)估城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)撃芤约霸u(píng)估城鎮(zhèn)開發(fā)指向三個(gè)方面對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的思路進(jìn)行探討。

2.1 對(duì)城鎮(zhèn)的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估

通常情況下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，會(huì)以城鎮(zhèn)的適應(yīng)性為前提，因此，對(duì)城鎮(zhèn)的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估很有必要。評(píng)估城鎮(zhèn)適應(yīng)性主要包括環(huán)境資源的承載力以及國土空間的適宜性，因此，大致可以從以下幾個(gè)方面入手：

對(duì)城鎮(zhèn)用地的供給條件進(jìn)行評(píng)估，例如，用地合理性（排除不適合城鎮(zhèn)開發(fā)的區(qū)域）、城鎮(zhèn)新開發(fā)用地區(qū)域的最大供給能力[3]、在現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的基礎(chǔ)上加入新開發(fā)用地后總評(píng)估新城鎮(zhèn)用地的最大供給能力。

對(duì)城鎮(zhèn)周邊資源及生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估，例如，土地的地形條件、供水條件（資源豐富度、供水便捷性）、大氣環(huán)境、有可能出現(xiàn)的地質(zhì)災(zāi)害（滑坡、崩塌、泥石流）、是否有海洋空間的可利用性等。

對(duì)城鎮(zhèn)周邊地塊及交通的可發(fā)展性進(jìn)行評(píng)估，例如，地塊是否集中好開發(fā)管理、交通網(wǎng)絡(luò)的密度、是否具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、交通干線的影響程度等。

通過以上評(píng)估，初步篩選出較為適合開發(fā)的區(qū)域，為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定提供一定方向。

2.2 對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)撃苓M(jìn)行評(píng)估

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)，要充分考慮城鎮(zhèn)用地的必要需求以及供給能力，既要對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田進(jìn)行避讓，也要使開發(fā)后的土地能夠充分滿足生產(chǎn)及生活的需求，因此，對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)撃苓M(jìn)行評(píng)估很有必要。大致可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行精準(zhǔn)定位，主要是指該城鎮(zhèn)的行政級(jí)別以及之后的發(fā)展方向，例如該城鎮(zhèn)要被打造成國際化都市、省中心城市、縣重點(diǎn)鎮(zhèn)等。對(duì)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)，主要是指對(duì)該城鎮(zhèn)中現(xiàn)有資源的開發(fā)利用以及對(duì)該城鎮(zhèn)居民的主要收入來源，例如：能源、生態(tài)旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、制造業(yè)、紡織業(yè)等。

對(duì)城鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行更為精準(zhǔn)的定位，主要包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)的現(xiàn)有布局以及近幾年可能出現(xiàn)的像是地鐵線路、高架橋、立交橋等規(guī)劃，并根據(jù)城鎮(zhèn)級(jí)別對(duì)其交通優(yōu)勢(shì)、樞紐地位進(jìn)行判定。

對(duì)城鎮(zhèn)的中心職能進(jìn)行全面分析，主要依據(jù)人口的密集程度以及與相鄰城鎮(zhèn)的輻射作用。

通過對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)撃苓M(jìn)行評(píng)估，可以進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)下一步的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并以此為參考進(jìn)行開發(fā)邊界劃定，能夠使劃定更加符合城鎮(zhèn)居民需要并確保不會(huì)出現(xiàn)較大的變動(dòng)。

2.3 對(duì)城鎮(zhèn)的開發(fā)指向進(jìn)行評(píng)估

城鎮(zhèn)的開發(fā)指向主要是指在開發(fā)邊界劃定時(shí)，對(duì)所要開發(fā)的土地進(jìn)行賦值計(jì)算，通過指向性判斷將開發(fā)的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行合理安排，秉承“中心填充，外圍優(yōu)選”的開發(fā)原則[4]。一般可以從城鎮(zhèn)現(xiàn)有區(qū)域的影響力入手，參照其交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射力及牽引力。這也是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，除了對(duì)生態(tài)保護(hù)紅和永久基本農(nóng)田避讓、對(duì)城鎮(zhèn)用地的最大供給能力進(jìn)行評(píng)估之外，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)用地進(jìn)行綜合考量所必須的一項(xiàng)工作。而通過對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)指向的評(píng)估，能夠保障城鎮(zhèn)資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)供需平衡，制定出較為完善的空間劃定方案。

3 結(jié)語

綜上所述，面對(duì)新時(shí)代國土空間規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的工作之一，也是能夠抑制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張、對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的強(qiáng)有力手段。通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，使城鎮(zhèn)的發(fā)展更具有合理性及科學(xué)性，希望在社會(huì)各界人士的共同努力下，我們的城市發(fā)展可以越來越好。