新時代加強黨對高校內(nèi)部審計工作的領導體制研究

郝 軍

一、引言

黨的十九大報告指出，“堅持黨對一切工作的領導”。習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調(diào)：“我們的高校是黨領導下的高校，是中國特色社會主義高校?！睂徲嬜鳛辄h和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，同樣不能脫離黨的有力領導。2018 年5 月，國家組建中央審計委員會，審計管理體制改革邁出關鍵且重大的一步，是我國審計改革和發(fā)展的里程碑。為了充分貫徹落實黨中央關于加強黨對審計工作全面領導的精神，高校應主動適應國家審計管理體制改革需求，積極探索堅持和加強黨對內(nèi)部審計工作領導的路徑和方法，構(gòu)建高校內(nèi)部集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，為高水平大學建設保駕護航。

二、高校內(nèi)部審計領導體制現(xiàn)狀

與國家審計相對應，內(nèi)部審計也存在領導體制的問題。內(nèi)部審計領導體制是指內(nèi)部審計領導關系和報告關系，即內(nèi)部審計工作由誰領導、向誰匯報工作。內(nèi)部審計領導體制決定了內(nèi)部審計組織地位的高低，為內(nèi)部審計獨立性和權(quán)威性提供了制度保障。

1.當前我國高校內(nèi)部審計領導體制。

與一般企事業(yè)單位相比，高校作為我國行政事業(yè)單位，其內(nèi)部審計領導體制有其獨有特征。2004 年教育部頒布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第17 號）對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計領導體制作出明確規(guī)定，“教育部內(nèi)部審計機構(gòu)負責指導和檢查全國教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對所屬單位實施內(nèi)部審計。地方各級教育行政部門內(nèi)部審計機構(gòu)負責指導和檢查本地區(qū)教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對本部門所屬單位實施內(nèi)部審計。單位內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位及所屬單位（含占控股地位或者主導地位的單位）實施內(nèi)部審計。內(nèi)部審計機構(gòu)在本部門、本單位主要負責人的領導下，對本部門、本單位主要負責人負責并報告工作，同時接受國家審計機關和上級主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的業(yè)務指導和檢查?！?/p>

筆者根據(jù)部分學者相關調(diào)查報告和研究文獻，結(jié)合本人內(nèi)部審計實務經(jīng)驗，歸納總結(jié)我國高校內(nèi)部審計領導體制特點。

（1）在行政隸屬關系上，具有三個特征：一是審計部門直接接受學校分管審計工作校領導的領導，二是審計部門接受教育行政主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的領導，三是在業(yè)務上接受內(nèi)部審計行業(yè)組織的指導。

（2）在機構(gòu)設置和領導層級上，主要有四種類型：一是學校主要負責人直接領導的獨立審計部門，二是學校主要負責人直接領導的與其他部門（如紀委監(jiān)察部門）合署辦公的非獨立審計部門，三是非學校主要負責人直接領導的獨立審計部門，四是非學校主要負責人直接領導的與其他部門合署辦公的非獨立審計部門。

（3）在人事任免和人員配置上，大部分高校審計部門負責人的任免程序是在全校范圍內(nèi)公開競聘思想道德水平高、專業(yè)勝任能力強的候選人，經(jīng)學校最高決策會議決定任免，報經(jīng)上級主管部門審批任命。審計人員的配置上，由于各高校發(fā)展歷史和制度基礎不同，審計人員的配置比例和專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。

（4）在經(jīng)費來源上，我國高校內(nèi)部審計部門的主要經(jīng)費來源是學校預算安排的辦公經(jīng)費，少數(shù)高?？赡軙鶕?jù)工程審計核減額收取少量懲罰性收費，用于補充審計業(yè)務經(jīng)費。

2.當前高校內(nèi)部審計領導體制存在的問題。

（1）高校內(nèi)部審計機構(gòu)設置缺乏獨立性。

高校內(nèi)部審計機構(gòu)的設置不是為了滿足自身發(fā)展的需要，目前仍有部分高校的內(nèi)部審計部門與紀檢監(jiān)察部門合署辦公，甚至一些高校只在財務部門內(nèi)部設一個專職審計員履行內(nèi)部審計職能。由于機構(gòu)設置不獨立，導致審計工作缺乏獨立性。此外，審計經(jīng)費往往由學校統(tǒng)一劃撥，數(shù)量多少很大程度取決于學校主要領導的意見。審計人員的考核評優(yōu)、職稱評聘等也依附于所要監(jiān)督的單位，這些都從根本上制約了高校內(nèi)部審計的獨立性。

（2）高校領導對內(nèi)部審計的重視程度不夠。

當前，高校黨政干部不同程度地存在對內(nèi)部審計重視程度不夠的問題。部分高校領導認為內(nèi)部審計不是學校的核心工作，而是為教學與科研等提供服務的一般職能部門，內(nèi)部審計的職責只是檢查學校財務收支的合法合規(guī)性，審計日常監(jiān)督的過程中會與其他相關職能部門產(chǎn)生矛盾，一定程度上約束財務部門和相關職能部門工作的正常運轉(zhuǎn)，甚至認為會阻礙高校的改革進程。高校內(nèi)部審計工作，一般由副職校領導或者總會計師、紀委書記分管，很少由主要領導親自分管，在學校重要工作中顯示度不夠，學校機制或制度設計上，也未賦予內(nèi)部審計部門充分的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處理權(quán)、處罰權(quán)，這些都給內(nèi)部審計工作開展帶來很大的障礙。

（3）高校內(nèi)部審計結(jié)果運用不理想。

高校內(nèi)部審計的強制性比不上國家審計，獨立性、客觀性也比不上社會審計。高校內(nèi)部審計一般只注重發(fā)現(xiàn)問題，很少主動剖析問題，研究問題產(chǎn)生的體制機制原因，提出的審計建議針對性不強，加之學校對審計整改落實督查、檢查不到位，各部門普遍認為內(nèi)部審計就是走過場，對審計結(jié)果不太重視，給審計的權(quán)威性和嚴肅性造成消極影響。例如，被審計單位往往只是口頭承諾整改，而實際落實不到位，審計查出的問題屢審屢犯。組織人事部門往往只是收下審計報告，在干部考核、任免、獎懲時，很少將審計結(jié)果作為重要參考依據(jù)。紀檢監(jiān)察部門在收到審計發(fā)現(xiàn)的問題后，未能及時對違法亂紀行為進行嚴肅處理，未能對相關組織或人員進行追責與問責。在現(xiàn)有的審計體制下，內(nèi)部審計結(jié)果的運用效果不理想。

三、加強黨對高校內(nèi)部審計工作領導的路徑探索

為了充分貫徹落實黨中央關于加強黨對審計工作全面領導的精神，適應國家審計管理體制改革，高校黨委應主動作為，抓住改革時機，從思想和行動上認識、支持、領導內(nèi)部審計工作，優(yōu)化頂層設計，自覺融入黨和國家監(jiān)督體系，努力加強自身建設，全面實施審計管理體制改革。

1.優(yōu)化頂層設計，實行學校黨委統(tǒng)籌領導的審計委員會制度。

內(nèi)審機構(gòu)設置層級和組織地位越高，其獨立性和權(quán)威性越強，內(nèi)審作用的發(fā)揮就越充分。高校應當借鑒國家審計和企業(yè)內(nèi)部審計的成功經(jīng)驗，探索新的內(nèi)部審計領導機制，實行學校黨委統(tǒng)籌領導的審計委員會制度。具體設想是，成立高校審計委員會，成員由黨委書記、校長、紀委書記、分管相關工作的副校長、相關部門負責人和學校相關領域的專家教授組成，黨委書記擔任主任，校長、紀委書記擔任副主任，委員由分管相關工作的副校長、相關部門負責人和專家教授擔任。根據(jù)工作需要在審計委員會下設經(jīng)濟責任審計、科研經(jīng)費審計和建設項目審計等工作小組，各工作小組在審計委員會的領導下，根據(jù)審計委員會的授權(quán)相對獨立地開展工作，并向?qū)徲嬑瘑T會匯報工作。各工作小組下設辦公室掛靠審計處，負責協(xié)調(diào)和落實具體審計工作事項。各工作小組應建立相應的審計工作聯(lián)系會議制度，開展相關審計工作。

為充分發(fā)揮審計委員會的效果，需要進一步完善相關制度。一是修訂高?！秲?nèi)部審計章程》，明確黨對內(nèi)部審計的領導地位，審計委員會在學校黨委的統(tǒng)籌領導下工作；二要制定審計委員會制度實施細則。通過實施細則來固化審計委員會的組織架構(gòu)、成員構(gòu)成、議事規(guī)則等內(nèi)容，明確各成員單位在審計委員會組織中的具體職責，充分調(diào)動各單位的積極性，形成審計監(jiān)督合力。比如，審計委員會的職責可包括：（1）審議學校審計發(fā)展規(guī)劃、年度審計計劃、審計結(jié)果運用、審計整改等審計監(jiān)督重大事項；（2）監(jiān)督和評價學校內(nèi)部審計工作質(zhì)量和效益；（3）審查、監(jiān)督、評價學校內(nèi)部控制的科學性、合理性、有效性和健全性；（4）負責學校內(nèi)部審計事項與上級主管部門的溝通；（5）監(jiān)督社會中介審計機構(gòu)的聘用、更換和報酬支付；（6）協(xié)調(diào)處理學校內(nèi)部審計結(jié)果的爭議事項；（7）處理其他重要審計事項。各工作小組的職責：（1）研究制定各自相關的審計重要政策和制度；（2）定期召開工作會議，討論工作計劃及完成情況，并向?qū)徲嬑瘑T會匯報；（3）協(xié)調(diào)解決審計中出現(xiàn)的問題；（4）完成審計委員會授權(quán)處理的其他重要事項。

通過這些制度設計，不僅有效強化黨對高校內(nèi)部審計領導，而且從制度上保障內(nèi)部審計的獨立性，提高內(nèi)部審計的權(quán)威性，將現(xiàn)有的審計聯(lián)席會議制度整合在學校審計委員會的統(tǒng)一領導下，也有助于更好地發(fā)揮審計效能。

2.提高政治站位，自覺把審計工作融入黨和國家監(jiān)督體系。

（1）加強領導干部經(jīng)濟責任審計，推動審計監(jiān)督全覆蓋。

領導干部經(jīng)濟責任審計是強化干部監(jiān)督、促進黨風廉政建設的一項制度安排，也是學校黨委交辦的政治任務。高校內(nèi)部審計要加強經(jīng)濟責任審計力度，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。堅持黨政同責同審原則，全面推進經(jīng)濟責任審計監(jiān)督全覆蓋，切實強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約。深化經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，緊緊圍繞領導干部職責權(quán)限和經(jīng)濟責任履行情況，著力檢查重大經(jīng)濟決策程序的規(guī)范性、法律法規(guī)的遵循性、經(jīng)濟責任履行的效益性、貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策、決策部署情況等，促進領導干部守紀、守規(guī)、守法、盡責。審計人員還要全面客觀歷史地看待改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，要認真貫徹習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”，要以是否符合黨的政策、中央的決策部署和重大改革方向為評判標準，充分調(diào)動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性，積極營造鼓勵干事創(chuàng)業(yè)和促進改革發(fā)展的良好環(huán)境。

（2）加強黨和國家政策落實情況審計，為全面深化改革保駕護航。

對學校貫徹落實黨和國家重大政策情況進行審計，是內(nèi)部審計工作在新時代的重要使命，是黨對內(nèi)部審計工作的新要求。黨領導下的內(nèi)部審計，要始終圍繞中心、服務大局，緊緊圍繞黨和國家、學校的中心任務、重點工作，學生家長、教職工普遍關注的熱點難點問題確定審計內(nèi)容和重點，加大對重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。可結(jié)合中央要求、監(jiān)督規(guī)定或上級主管部門統(tǒng)一安排，開展重大政策貫徹落實情況專項審計，如開展高校困難學生資助政策及專項資金落實情況專項審計，高校補交黨費使用管理情況專項審計等項目。也可將重大政策貫徹落實情況審計與其他專項審計相結(jié)合，從而達到事半功倍的效果。如科研經(jīng)費審計中，關注中央和省各項科技創(chuàng)新重大決策部署及政策措施落實情況；經(jīng)濟責任審計中，關注學校貫徹落實中央“八項規(guī)定”、“三公經(jīng)費”使用管理規(guī)定情況。

通過對政策落實情況審計，能夠全面了解和掌握實際情況、揭露現(xiàn)有以及潛在風險、及時反饋突出問題，推動學校目標與國家宏觀政策目標有機統(tǒng)一，推動中央重大政策措施得到有效落實，助力教育領域全面深化改革。

（3）加強審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)調(diào)配合，強化審計整改效果。

高校內(nèi)部審計要站在全面從嚴治黨的高度，把內(nèi)部審計工作與學校黨風廉政建設同謀劃、同部署、同落實，主動適應和服從黨內(nèi)監(jiān)督新要求，自覺履行配合黨內(nèi)監(jiān)督的政治責任。完善審計發(fā)現(xiàn)問題整改聯(lián)動機制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結(jié)合起來。高校內(nèi)部審計應及時跟蹤、檢查被審計對象對審計建議的整改落實情況；必要時應當開展后續(xù)審計工作，全面審查和評價整改效率與效果。組織人事部門應當強化審計結(jié)果運用，將審計結(jié)果及整改效果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)。紀檢監(jiān)察部門應主動對審計發(fā)現(xiàn)問題線索進行查證，嚴肅查處違法違紀違規(guī)行為。如審計發(fā)現(xiàn)問題整改不到位或拒不整改的，則應對其進行通報，從而營造嚴肅問責、失責必問的政治氛圍。

3.加強自身建設，努力打造政治堅定、業(yè)務精通、清正廉潔的審計隊伍。

加強黨的領導，對審計隊伍自身建設提出了更高要求。習近平總書記要求，“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設立信”。落實到具體行動上，就是要在審計隊伍的政治建設、能力建設和廉政建設上下功夫。

（1）加強政治建設。要把政治建設擺在首位，堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐，始終堅持“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，并且在政治、思想、行動上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，切實做到信念、政治、責任、能力、作風“五個過硬”，將審計業(yè)務工作與黨建工作相結(jié)合，以黨建引領審計業(yè)務發(fā)展。

（2）加強能力建設。當前經(jīng)濟社會各領域的新問題、新情況不斷增多，審計的內(nèi)涵和外延不斷擴展，黨和人民對審計的期望值也越來越高。因此，審計人員必須不斷提升自已，既要具備過硬的專業(yè)能力和專業(yè)精神，又要掌握法律法規(guī)、經(jīng)濟、財務、工程和管理等多方面知識。同時，突出科技強審，加強審計信息化建設，創(chuàng)新運用新技術(shù)、新方法，掌握大數(shù)據(jù)審計技術(shù)，獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，努力提高審計工作效率。

（3）加強廉政建設。廉政建設是審計工作的生命線，打鐵還須自身硬。要層層壓實黨風廉政建設的主體責任，審計部門主要負責人切實擔負“第一責任人”責任，班子成員要落實“一崗雙責”，科室負責人和干部職工要各司其職，切實將主體責任落到實處。要認真梳理排查潛在的風險點，健全審計廉政建設風險防范機制；要落實好審前教育、審中檢查、審后回訪、臨時支部制度、聘請社會監(jiān)督制度、家庭助廉等審計廉政監(jiān)督管理新模式。嚴格落實中央八項規(guī)定、審計“八不準”工作紀律和各項廉潔紀律，做到審計廉政建設警鐘長鳴，努力打造紀律嚴明、作風過硬、能打勝仗的審計鐵軍。