用地存量背景下控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制方法思考

黃 鑫

（雅克設(shè)計(jì)有限公司，海南 ?？?570125）

1 增量與存量型規(guī)劃概述

增量規(guī)劃主要是基于新增土地規(guī)劃的空間擴(kuò)張。主要是指為達(dá)到最佳公共服務(wù)水平而分配和組合資源的方法。在大多數(shù)增量規(guī)劃中，利益關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，并且較少涉及既有的復(fù)雜利益關(guān)系。對(duì)于大多數(shù)現(xiàn)有的利益主體，處理方法相對(duì)簡(jiǎn)單。增量規(guī)劃基本上由地方政府主導(dǎo)，能夠充分反映執(zhí)政者藍(lán)圖式的意愿，設(shè)計(jì)要求也相對(duì)明確，重點(diǎn)是物質(zhì)空間方面的設(shè)計(jì)，包括定位、功能、空間和相關(guān)支撐系統(tǒng)。存量規(guī)劃則不同，主要是通過(guò)城市再生、舊城市更新等方法，促進(jìn)建成區(qū)的功能內(nèi)涵，整體空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，將現(xiàn)有的資源，轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻(xiàn)最大的使用者，形成內(nèi)涵式、內(nèi)生性的發(fā)展動(dòng)力。降低要素轉(zhuǎn)移的成本，最大化社會(huì)效益是存量規(guī)劃的主要目的。由于存量規(guī)劃的土地使用權(quán)高度分散，土地產(chǎn)權(quán)擁有者眾多，相關(guān)權(quán)利復(fù)雜，處理協(xié)調(diào)難度大，需要多方協(xié)商，只依靠物質(zhì)空間設(shè)計(jì)難以實(shí)施操作。

2 存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的問(wèn)題

2.1 土地利用效率低，閑置土地多

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地資源越來(lái)越緊張，以前粗狂式發(fā)展的城市用地面臨著低效和閑置問(wèn)題，這不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，減少了城市可利用土地，導(dǎo)致許多建設(shè)用地指標(biāo)被占領(lǐng)，甚至在城市中心地段出現(xiàn)了低效和閑置土地，使城市顯得雜亂無(wú)序，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，影響了城市的發(fā)展。城市建成區(qū)土地利用效率低，閑置土地多，如何通過(guò)重新合理規(guī)劃，盤活存量用地，提高城市土地利用效率，統(tǒng)籌土地資源配置，已成為城市可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路，這也是存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的主要問(wèn)題。所以，存量規(guī)劃主要是存量建設(shè)用地的規(guī)劃，重點(diǎn)是低效的建設(shè)用地和閑置土地的再利用。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，空間整合協(xié)調(diào)難度大

自從改革和開放以來(lái)，由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，大片土地以各種形式出售。土地開發(fā)和建設(shè)的時(shí)間以及土地使用權(quán)利的期限差別很大。土地所有權(quán)的多樣性和復(fù)雜性、所有權(quán)的高度分散和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，使得規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一更加困難。再加上當(dāng)時(shí)的規(guī)劃管理和審批制度不完善，權(quán)屬地塊邊界管控不清晰、犬牙交錯(cuò)，形成了目前地塊細(xì)碎、土地資源利用率低、規(guī)劃管控對(duì)象錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，嚴(yán)重阻礙了規(guī)劃的落實(shí)。最終造成空間整合困難，資源使用效率低，公共利益難以保障，市場(chǎng)發(fā)展需求難以滿足。

2.3 公共設(shè)施總量少，等級(jí)低，配套落位困難

過(guò)去，投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)方式推動(dòng)了城市的快速發(fā)展?？焖僭鲩L(zhǎng)的土地占據(jù)了城市新增的大部分空間，但是，公共配套設(shè)施用地保障、剛性限制和鼓勵(lì)政策等機(jī)制并沒有及時(shí)到位，導(dǎo)致城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的“欠賬”問(wèn)題。一方面體現(xiàn)在公共服務(wù)設(shè)施的總量缺口較大，用地比例偏低；另一個(gè)方面，公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量差，設(shè)施水平低，不能夠滿足當(dāng)前的城市發(fā)展的需求。在存量規(guī)劃方面，與增量規(guī)劃不同的是，建設(shè)用地的使用分散，土地所有權(quán)屬于不同的權(quán)利擁有者，現(xiàn)有土地所有權(quán)擁有者及其周圍群體的權(quán)利和利益在規(guī)劃中難免受到影響。排斥性和鄰避效應(yīng)的土地使用影響使城市有關(guān)的公共設(shè)施，包括道路交通、配套設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公園的綠地等難以按照相關(guān)技術(shù)管理規(guī)定進(jìn)行落實(shí)，導(dǎo)致城市低水平發(fā)展的格局長(zhǎng)期以來(lái)難以改變。

3 存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃編制

3.1 以問(wèn)題為導(dǎo)向確定規(guī)劃編制技術(shù)路線

由于存量型城市現(xiàn)狀狀況復(fù)雜，不同城市或地區(qū)在進(jìn)行存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)情況分類分析。在項(xiàng)目編制時(shí)，要分析城市目前的基本情況和存在的問(wèn)題；以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行研判，提出相應(yīng)的解決策略；制定可行的規(guī)劃方案和管控體系；構(gòu)建以實(shí)施操作為抓手的行動(dòng)計(jì)劃，科學(xué)合理的確定規(guī)劃編制技術(shù)路線。

3.2 基于發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，明確功能定位

在明確了城市目前的問(wèn)題之后，規(guī)劃以現(xiàn)狀問(wèn)題為導(dǎo)向，并綜合考慮到上位規(guī)劃、區(qū)位條件、資源條件、城市發(fā)展、政府、機(jī)構(gòu)意愿、公共意愿等，以確定適合城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和功能布局，從而明確城市的功能定位和發(fā)展目標(biāo)。針對(duì)城市的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，提出相應(yīng)的規(guī)劃策略。通過(guò)對(duì)該地區(qū)進(jìn)行功能升級(jí)和總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將規(guī)劃確定的功能落實(shí)到土地使用性質(zhì)上。

3.3 確認(rèn)土地權(quán)屬關(guān)系，建立合理的土地產(chǎn)權(quán)評(píng)價(jià)體系

土地權(quán)屬的復(fù)雜性是存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的難點(diǎn)之一。存量型城市用地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，造成土地利用效率低下，而在存量規(guī)劃中必然會(huì)涉及土地使用功能的改變，產(chǎn)權(quán)與權(quán)屬關(guān)系的改變，這必然會(huì)涉及許多利益攸關(guān)方，很難協(xié)調(diào)。在規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好土地權(quán)屬關(guān)系的確定，與各方權(quán)益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，充分考慮各方利益主體的發(fā)展訴求。按照所有權(quán)關(guān)系的確定，分析土地產(chǎn)權(quán)的使用，判斷土地再開發(fā)的難度程度，以此來(lái)選擇合適的規(guī)劃方案，確保規(guī)劃和建設(shè)的可行性。

3.4 同步城市更新保障發(fā)展空間，落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施

存量規(guī)劃主要是通過(guò)城市更新、舊城改造等手段，促進(jìn)建成區(qū)功能內(nèi)涵的提升，重點(diǎn)在于空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，城市品質(zhì)的提升，突破點(diǎn)便在于如何完善城市公共服務(wù)配套設(shè)施。目前，公共服務(wù)設(shè)施非常匱乏的地區(qū)通常位于城市中心區(qū)并擁有良好的交通優(yōu)勢(shì)。在規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)利用城市更新改造作為一個(gè)重要手段，大力提高和改善區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量。在規(guī)劃過(guò)程中，政府的領(lǐng)導(dǎo)作用應(yīng)得到充分發(fā)揮，社會(huì)公益性項(xiàng)目應(yīng)在城市更新的早期階段予以明確，政府應(yīng)直接干預(yù)，以加強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行。在區(qū)位優(yōu)勢(shì)集中的地方，鼓勵(lì)高強(qiáng)度、一體化的發(fā)展，避免過(guò)于均質(zhì)化的開發(fā)，并嚴(yán)格執(zhí)行公共配套建設(shè)要求，以此作為批準(zhǔn)項(xiàng)目的先決條件。同時(shí)，建立城市更新單元管控體系，嚴(yán)格執(zhí)行更新單元管控措施，落實(shí)更新單元中必須要求配套的公共設(shè)施，并建立城市更新項(xiàng)目與公共配套設(shè)施之間的約束力。

3.5 探索用地一站式咨詢服務(wù)及精細(xì)化管控

搭建規(guī)劃與實(shí)施之間“無(wú)縫銜接”的動(dòng)態(tài)跟蹤平臺(tái)。填補(bǔ)“控制性詳細(xì)規(guī)劃-修建性詳細(xì)規(guī)劃-項(xiàng)目開發(fā)”之間的技術(shù)服務(wù)類型空白，建立多學(xué)科、多專業(yè)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，跟蹤規(guī)劃進(jìn)程，促進(jìn)規(guī)劃編制要素的落實(shí)，有效延展規(guī)劃編制的深度與廣度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)及實(shí)施管控。

為有效引導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃用地的開發(fā)，適應(yīng)未來(lái)建設(shè)管理和市場(chǎng)需求，規(guī)劃應(yīng)采用“單元+地塊”分兩級(jí)進(jìn)行控制，采用“總量控制+地塊控制”的兩級(jí)指標(biāo)控制體系，逐層分解控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的規(guī)劃人口、建設(shè)總量、公共配套設(shè)施和市政設(shè)施、城市設(shè)計(jì)等指標(biāo)。與此同時(shí)，考慮到單元管控的特殊性，應(yīng)采用多種控制方法，將原本單一的“線控”更改為更靈活的控制方法。這不僅能確保片區(qū)總體控制的剛性要求得到嚴(yán)格執(zhí)行，而且還能確保市場(chǎng)的協(xié)調(diào)和適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)控制單元的剛性與彈性指標(biāo)的差異性，并加強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力和可實(shí)施性。

通過(guò)對(duì)地塊的細(xì)分、設(shè)計(jì)條件的細(xì)化和優(yōu)化，形成配套控制條件并寫入土地出讓合同。根據(jù)相關(guān)控制要求對(duì)項(xiàng)目后續(xù)開發(fā)的全過(guò)程進(jìn)行審查，促進(jìn)城市“規(guī)劃+設(shè)計(jì)+實(shí)施+管理”的一體化銜接，實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的精細(xì)化控制，促進(jìn)規(guī)劃落地，提高城市整體空間品質(zhì)。

4 結(jié)語(yǔ)

就存量型城市來(lái)說(shuō)，規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期過(guò)程，難以實(shí)施整體徹底的改造。存量規(guī)劃現(xiàn)存的各方面問(wèn)題都需要多方面協(xié)調(diào)與配合，才能有序的推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。所以，存量型控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和維護(hù)也將是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)和協(xié)調(diào)的過(guò)程，這就需要更加關(guān)注規(guī)劃的過(guò)程性控制和精細(xì)化管控。