關于服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實用性村莊規(guī)劃實踐與思考

榮雪 張健根

1. 遼寧省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計院有限責任公司 遼寧沈陽 110000

2. 沈陽地富土地咨詢有限公司 遼寧沈陽 110000

1 研究背景

2018 年1 號文從國家層面全面部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略是面向兩個百年目標，貫徹 “以人民群眾為中心” 核心價值觀，全面提升治理能力現代化的重要戰(zhàn)略思考。諸多實踐和政策文件將村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領的前提和基礎支撐，國家五部委印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》和自然資源部印引發(fā)的《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》以及《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等政策不斷對規(guī)劃提出要求，“結合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，優(yōu)化村莊布局，編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃，一張藍圖引領鄉(xiāng)村振興[1]。

2 規(guī)劃編制重點內容

2.1 夯實規(guī)劃編制基礎，開展多層次調研，深入了解村莊現狀和村民訴求

將調研和訪談貫穿在規(guī)劃編制工作過程的始終，開展多樣化、多層次的調研。首先，通過實地踏勘，摸清村內地區(qū)資源稟賦、經濟社會發(fā)展現狀、產業(yè)基礎、土地資源利用狀況以及環(huán)境狀況等；其次，分別針對鎮(zhèn)村領導+人民群眾不同方面和角度設計訪談內容，通過訪談，切實了解村民生產生活現狀、村內基礎設施、公共服務設施配備情況以及發(fā)展訴求等內容。全面掌握產業(yè)發(fā)展基礎、村域空間功能布局等存在的問題，按照問題導向和目標導向，厘清規(guī)劃思路，為下一步建立有針對性的規(guī)劃方案奠定基礎。

2.2 目標引領，服務精準扶貧和鄉(xiāng)村振興，明確村莊規(guī)劃主要任務

對標精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的兩個階段性目標，將規(guī)劃分為近期規(guī)劃和遠期規(guī)劃，按照目標導向分別確定規(guī)劃重點內容。到2025年，重點結合扶貧、國土綜合整治、人居環(huán)境整治等涉農專項工作，摸清村莊人、地、產業(yè)狀況和村民訴求，安排做好基礎設施和公共服務設施的配套；到2035 年，圍繞鄉(xiāng)村振興 “20 字方針”，以全域國土綜合整治為路徑，統(tǒng)籌安排 “三生空間”，為新產業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地保障，制定村國土空間管制規(guī)則，強化鄉(xiāng)村治理水平，實現以村規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興的目標[2]。

2.3 村莊類型先行，盤活集體建設用地，延伸產業(yè)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村振興將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類等四種類型村莊，在規(guī)劃編制過程中需要著重突出主導產業(yè)強化升級，基礎設施配套較為完善，自然生態(tài)優(yōu)美宜居，鄉(xiāng)村治理全面加強等方面。其中，產業(yè)則是村莊發(fā)展的根本，以生態(tài)保護為主線，以自然山水為骨架，以田園風光為重點，推進農業(yè)加工、休閑、娛樂等一、二、三產深度融合。圍繞產業(yè)發(fā)展策略和產業(yè)布局需求，多渠道加強用地保障，提高建設用地節(jié)約集約利用效率，通過盤整存量集體建設用地，利用空閑宅基地打造零星農旅商業(yè)服務用地；通過村莊整合搬遷騰挪建設用地指標集中發(fā)展新產業(yè)和新業(yè)態(tài)，全面建設宜居宜業(yè)的美麗村莊。

2.4 土地綜合整治，優(yōu)化 “三生” 空間，作為村莊規(guī)劃有效實施的抓手

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的快速推進，自然資源和生態(tài)環(huán)境緊約束日益加強。從空間角度來看，鄉(xiāng)村土地存在碎片化、無序化、低效化以及生態(tài)質量退化等多維度問題，單獨編制村莊建設規(guī)劃與單一要素、單一手段的土地整治模式全面解決綜合問題有一定難度。需要探索 “多規(guī)合一” 的實用性村莊規(guī)劃綜合全域農用地整理、低效用地挖潛盤活和生態(tài)保護修復等各種土地整治手段，促進耕地 “三位一體” 保護和土地節(jié)約集約利用，拓展農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展空間，著力優(yōu)化農村生態(tài)環(huán)境，全面提高國土空間治理能力，助推鄉(xiāng)村振興。

3 規(guī)劃編制建議

3.1 堅持公眾參與，強化村民主體地位

在村莊規(guī)劃實踐過程中，切實發(fā)揮村民組織參與、決策等作用，維護村民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等權利，引導村民積極參與到村莊規(guī)劃的調研、編制、審批等各個環(huán)節(jié)。簡化規(guī)劃成果表達形式，編制村民看得懂的規(guī)劃，向村民征詢意見、公示規(guī)劃成果，充分尊重村民意愿，使村莊規(guī)劃成為實現村民發(fā)展意愿的空間平臺。此外，規(guī)劃面向全體村民的規(guī)劃，其生命力是 “村規(guī)民約”，編制的基礎是反映村民意志，實施的關鍵是農村土地管理民主自治，將 “村規(guī)民約” 編制成順口溜上墻上心，便于村民記憶，也便于規(guī)劃實施和規(guī)范用地[3]。

3.2 簡化規(guī)劃成果形式，形成規(guī)劃成果展圖

為編制規(guī)劃成果簡明、易懂、好用的村莊規(guī)劃，結合村兩委和村民實際需求，簡化規(guī)劃成果，形成 “兩圖兩表一規(guī)則”，包括近期整治項目圖、空間用途管制分區(qū)圖、近期整治項目表、土地利用結構調整表以及空間用途管制規(guī)則，充分體現近期村莊需要實施的項目計劃，圍繞 “三生” 空間優(yōu)化的空間用途管制分區(qū)，引導規(guī)劃實施的相關規(guī)則，成果內容清晰易懂，具有切實操作性。將規(guī)劃方案、村規(guī)民約整合，形成全域規(guī)劃成果展圖，在規(guī)劃成果經法定程序批準后，將展圖張貼于村委會，形象簡潔、通俗易懂，便于村民了解認識規(guī)劃。

4 結語

村莊不僅是支撐農村居民增收和現代農業(yè)發(fā)展的空間載體，更承擔了土地使用集約化、功能發(fā)展多樣化和公共服務均等化的城鄉(xiāng)融合功能，通過村規(guī)劃對農村土地利用結構和布局進行調整和安排，倒逼農業(yè)生產、生活方式的轉變，促進鄉(xiāng)村現代化全面實現。