健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的思考*

安紅昌

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院安全工程學(xué)院 北京 100048)

0 引言

2003年“非典”之前就存在公共安全問題，也存在公共衛(wèi)生、社會(huì)安全、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等問題，只是普遍認(rèn)為公共安全問題幾乎都是“天災(zāi)”，所以很難談得上管理問題[1]。但2003年“非典”促使政府、社會(huì)、學(xué)者和人們開始思考公共安全管理問題，因?yàn)槟菚r(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及黨和政府的強(qiáng)大已不同往日，已具備了戰(zhàn)勝“非典”的信心和能力，也具備了解決其他公共安全問題的信心和能力，因此公共安全管理開始進(jìn)入人們的視野。

但公共安全問題是復(fù)雜的，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了四大類突發(fā)事件，四大類又包括數(shù)十小類，一時(shí)全部解決是有難度的，特別是全過程解決是很難的，我們還沒有完全的能力全過程、全員、全時(shí)空、全方位、全災(zāi)種等進(jìn)行公共安全管理。因此，政府、社會(huì)、部分學(xué)者等選擇了應(yīng)急這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，應(yīng)急管理變得盛行。雖然也有認(rèn)為應(yīng)急管理是全過程、全員、全時(shí)空、全方位、全災(zāi)種等，但其實(shí)應(yīng)急管理，顧名思義就是應(yīng)對(duì)緊急的管理，絕不是公共安全管理，所以代替公共安全管理是種愿望。部分知名專家也在不同的場(chǎng)合使用著范圍不同的應(yīng)急管理，范維澄院士的知名公共安全三角形理論就把應(yīng)急管理當(dāng)作其中的一部分。

1 應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

“非典”之后我們經(jīng)歷了建立公共安全體系、健全公共安全體系、健全應(yīng)急體系的發(fā)展，其中管理體系是核心。2003年“非典”之后設(shè)置的應(yīng)急辦系統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系是應(yīng)急管理體系的核心，即便存在一些不足，整體看還是比較系統(tǒng)、完善的。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人們對(duì)美好生活的急切期盼，加強(qiáng)應(yīng)急辦系統(tǒng)的呼聲越來越高，因此在經(jīng)過一系列的大部制改革后，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建了應(yīng)急管理部，這是對(duì)加強(qiáng)應(yīng)急辦系統(tǒng)的回應(yīng)，但就兩年來的運(yùn)行看，應(yīng)急體系、應(yīng)急管理體系的核心應(yīng)急管理組織體系還處于高度混亂狀態(tài)，這使得健全應(yīng)急管理體系舉步維艱。

2003年“非典”后，“一案三制”促進(jìn)了應(yīng)急管理體系的建立完善，促進(jìn)了應(yīng)急體系的完善，促進(jìn)了公共安全管理體系的完善，促進(jìn)了公共安全體系的完善，但隨著社會(huì)的發(fā)展，“一案三制”的邏輯已不適應(yīng)當(dāng)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此有些學(xué)者極其抵觸“一案三制”，當(dāng)然也有極力信奉者[2-4]。筆者認(rèn)為“一案三制”仍不過時(shí)，但過時(shí)的是“一案三制”的邏輯。2003年“非典”后，率先出臺(tái)的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，隨后出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，因?yàn)轭A(yù)案的理念，直到現(xiàn)在預(yù)案的理念地位依然不減，實(shí)則預(yù)案的價(jià)值因各種原因?qū)崒儆邢?。再后出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這本是規(guī)范突發(fā)事件、突發(fā)公共事件、公共安全事件的強(qiáng)力抓手和法律保障，但由于在貫徹執(zhí)行過程中不到位、有折扣，這也促使了國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦合并其他部門組建應(yīng)急管理部成為必然。但由于總體預(yù)案在先，總體預(yù)案已經(jīng)規(guī)定了應(yīng)對(duì)法中的一些原則和基調(diào)，所以一直以來強(qiáng)調(diào)“一案三制”和預(yù)案，預(yù)案理念上的地位甚至高過了應(yīng)對(duì)法，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到期望的結(jié)果。“一案三制”中法制被排在預(yù)案、體制、機(jī)制之后，可見法制的地位之低，這也是公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系，甚至應(yīng)急管理體系一直沒有健全的重要原因。體制和機(jī)制在“一案三制”中占有理論和實(shí)踐上的重要位置，但體制和機(jī)制并不是預(yù)案和法制出現(xiàn)之后才出現(xiàn)的，而體制和機(jī)制遠(yuǎn)比預(yù)案和法制出現(xiàn)得早，且一直在起著作用和不斷調(diào)整與適應(yīng)。但體制的核心組織體系一直未有效建立，機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)預(yù)警機(jī)制一直未發(fā)揮良好作用。

應(yīng)急管理部成立后，部分官員和學(xué)者試圖通過廢除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和新立《應(yīng)急管理法》來解決當(dāng)前的困境，可以預(yù)見這是徒勞的。還有一部分專家支持應(yīng)急管理部系統(tǒng)應(yīng)急管理部門充當(dāng)原應(yīng)急辦的角色承擔(dān)所有四類突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，體現(xiàn)“名副其實(shí)”的職責(zé)，這是不切實(shí)際的。

總之，現(xiàn)在健全公共安全體系、健全公共安全管理體系、健全應(yīng)急體系、健全應(yīng)急管理體系最核心的問題是缺乏系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)，當(dāng)然“一案三制”的邏輯也要調(diào)整為“三制兩案”：法制、體制、機(jī)制、預(yù)案、案例[5-6]。

2 總體國(guó)家安全觀視域

構(gòu)建一個(gè)體系的策略往往有3種模式：自上而下，自下而上，先中間后兩端。就實(shí)踐來看，自上而下模式比較容易。例如，當(dāng)年設(shè)立應(yīng)急管理辦公室體系，就是自上而下，非常順利?，F(xiàn)如今組建應(yīng)急管理部廳局體系也是自上而下，但由于涉及面較廣，也沒有給予規(guī)范組建標(biāo)準(zhǔn)，所以直到現(xiàn)在并沒有組建完成。就預(yù)案來說，采用的也是自上而下的模式，預(yù)案體系很快完成了，但問題在于預(yù)案的基礎(chǔ)是什么，它們構(gòu)建的如何。就體制來講，2018年后的體制都比較系統(tǒng)。就機(jī)制來講，理論上已明確規(guī)范，但科學(xué)性、完整性是最大的障礙。就法制而言，法制體系健全緩慢，且無實(shí)務(wù)部門貫徹執(zhí)行。因此，當(dāng)前的應(yīng)急管理體系處在尷尬的境地。隨著新冠肺炎疫情的發(fā)生，健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系引起重視和高度關(guān)注，如何才能總體性地健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系是需要慎重考慮的，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的做法是不可取的。就當(dāng)前國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展來看，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀就是不可避免和必須堅(jiān)持的指導(dǎo)[7]。

2.1 總體國(guó)家安全觀的發(fā)展

中央國(guó)家安全委員會(huì)，俗稱“國(guó)安委”、“中央國(guó)安委”，全稱為“中國(guó)共產(chǎn)黨中央國(guó)家安全委員會(huì)”，是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)下屬機(jī)構(gòu)。經(jīng)由中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議后，于2013年11月12日決定成立。中央國(guó)家安全委員會(huì)由中共中央總書記任主席，國(guó)務(wù)院總理、人大委員長(zhǎng)任副主席，下設(shè)常務(wù)委員和委員若干名。中央國(guó)家安全委員會(huì)作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作。委員會(huì)辦公室設(shè)在中央辦公廳，辦公廳主任兼任辦公室主任，副主任有若干名，部分來自不同部委。

2014年4月15日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央國(guó)家安全委員會(huì)主席習(xí)近平在主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)提出，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。首次提出總體國(guó)家安全觀，并首次系統(tǒng)提出“11種安全”。新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記提出要把生物安全納入國(guó)家安全體系。

2.2 國(guó)家體系框架視域

健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系也離不開國(guó)家體系，必須在國(guó)家體系的框架內(nèi)開展。國(guó)家體系是基于國(guó)土之上的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、軍事、信息、生態(tài)、資源、核、生物等體系，每個(gè)領(lǐng)域還可細(xì)分。國(guó)家治理體系是對(duì)國(guó)家體系的維護(hù)和發(fā)展，每個(gè)領(lǐng)域的治理體系是對(duì)每個(gè)領(lǐng)域的維護(hù)和發(fā)展。但不管是國(guó)家體系還是每個(gè)領(lǐng)域的體系，最大的威脅是安全，最大的任務(wù)是發(fā)展，其治理體系就是維護(hù)安全和推動(dòng)發(fā)展?？傮w國(guó)家安全觀和治理體系就是維護(hù)安全的頂層設(shè)計(jì)。

2.3 總體國(guó)家安全觀與公共安全

總體國(guó)家安全觀維護(hù)的12個(gè)領(lǐng)域的安全都是公共安全問題。中央國(guó)家安全委員會(huì)就是國(guó)家層面公共安全的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也即國(guó)家公共安全委員會(huì)。各級(jí)地方國(guó)家安全委員會(huì)就是地方公共安全委員會(huì)。目前，公共安全體系、公共安全管理體系的核心組織體系基本完善，需更加明確和全面發(fā)揮作用。

3 健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的范疇

自2003年以來，我國(guó)的應(yīng)急管理取得了很大進(jìn)展，也發(fā)生了很大變化，但它始終在公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系的框架內(nèi)發(fā)展，并應(yīng)適應(yīng)公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系的發(fā)展，如圖1所示。

圖1 應(yīng)急管理體系的范疇

4 健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的路徑

基于上述健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的范疇，提出健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的路徑如下[8-11]：

(1)基于中國(guó)國(guó)情，遵循憲法和政治體制，設(shè)計(jì)既維持當(dāng)前應(yīng)急管理體系穩(wěn)定，又促進(jìn)應(yīng)急管理體系跨越式發(fā)展的中國(guó)特色應(yīng)急管理組織體系。

應(yīng)摒棄應(yīng)急管理部廳局統(tǒng)籌各級(jí)四類突發(fā)事件應(yīng)急管理的想法，應(yīng)急管理部廳局建議更名為安全與應(yīng)急管理部廳局，全力做好自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)急管理工作，健康衛(wèi)生委系統(tǒng)做好公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作，公安系統(tǒng)做好社會(huì)安全事件應(yīng)急管理工作，其他系統(tǒng)做好相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。

(2)提出突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法修訂建議與修訂內(nèi)容，構(gòu)建和完善以突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法為應(yīng)急根本大法的法律法規(guī)體系。

以修訂法律法規(guī)體系為契機(jī)，規(guī)范應(yīng)急管理術(shù)語、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，確保內(nèi)容一致性。應(yīng)急法律法規(guī)體系如圖2所示。

圖2 應(yīng)急法律法規(guī)體系

(3)以修訂和完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為契機(jī)，科學(xué)制定應(yīng)急管理機(jī)制，特別是明確預(yù)警機(jī)制。

對(duì)比《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于應(yīng)急管理機(jī)制，還是有些出入，特別是預(yù)警機(jī)制。大量的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)告訴我們，預(yù)警做得好，應(yīng)對(duì)基本都好，但預(yù)警做得不好，即使盡力應(yīng)對(duì)，效果也不盡如人意。因此，科學(xué)制定應(yīng)急管理機(jī)制，特別是預(yù)警機(jī)制非常重要。

(4)加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)的實(shí)效性及評(píng)估的科學(xué)性。在我國(guó)“一案三制”框架中，預(yù)案的地位無與倫比，但現(xiàn)實(shí)中預(yù)案幾乎是文字游戲，因此，健全應(yīng)急管理體系必須加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)，使預(yù)案成為落實(shí)法制、體制、機(jī)制的手冊(cè)，成為保護(hù)生命、健康、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境安全的最后一張導(dǎo)圖。

(5)加強(qiáng)案例建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)案和案例學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)，使人們避免和預(yù)防事件發(fā)生及發(fā)生后自救、互救、他救和有效應(yīng)急指揮與救援。

每一次事件都要求“四不放過”，但幾乎每一次事件都“四不放過”不徹底，所以事件才不斷發(fā)生，且未能很好應(yīng)對(duì)。因此，案例與預(yù)案學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)和落實(shí)才能使法制、體制、機(jī)制成為預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的武器，才能建立健全應(yīng)急管理體系，促進(jìn)公共安全水平提高。

5 結(jié)論

新冠肺炎疫情的突然襲擊使人們對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系給予了更多關(guān)注，得到了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，力促盡快健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。同時(shí)，健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系也再次成為爭(zhēng)論和關(guān)注焦點(diǎn)。

通過對(duì)2003年以來應(yīng)急管理體系發(fā)展和文獻(xiàn)研究，提出健全中國(guó)特色應(yīng)急管理體系應(yīng)該以堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，在國(guó)家體系和公共安全體系框架下，以“三制兩案”建設(shè)完善為核心，以應(yīng)急管理組織體系和預(yù)警機(jī)制完善為重心。我國(guó)湖北武漢疫情得到快速控制以及北京疫情第一時(shí)間響應(yīng)和防控印證了相關(guān)設(shè)想，國(guó)外疫情的蔓延以及不可控制也反面印證了設(shè)想的可行性和必要性。