全過程工程咨詢在煙草工程投資項目中的應(yīng)用分析

李雪良 夏孟秋 趙貝貝 唐朝宇

1.廣西壯族自治區(qū)煙草公司桂林市公司 廣西桂林 541004

2.中國煙草總公司廣西壯族自治區(qū)公司 廣西南寧 530022

改革開放以來，我國工程咨詢服務(wù)市場化快速發(fā)展，形成了投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等專業(yè)化的咨詢服務(wù)業(yè)態(tài)，部分專業(yè)咨詢服務(wù)建立了執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度，促進(jìn)了我國工程咨詢服務(wù)專業(yè)化水平提升。隨著我國固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)水平逐步提高，為更好地實現(xiàn)投資建設(shè)意圖，投資者或建設(shè)單位在固定資產(chǎn)投資項目決策、工程建設(shè)、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求日益增強。這種需求與現(xiàn)行的單項服務(wù)供給模式之間的矛盾日益突出。

1 全過程工程咨詢的定義及特點

全過程工程咨詢服務(wù)是指對建設(shè)項目全生命周期提供組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。包括項目的全過程管理以及投資咨詢、勘察、設(shè)計、造價咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運行維護(hù)咨詢以及BIM（建筑信息模型）咨詢等工程建設(shè)項目各階段專業(yè)咨詢服務(wù)。全過程工程咨詢服務(wù)是一種創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的新型咨詢服務(wù)模式。

全過程工程咨詢模式下，咨詢方可發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和集成優(yōu)勢，確保對整個工程項目的全過程管理，避免各環(huán)節(jié)獨立運作而出現(xiàn)的漏洞以及多次招標(biāo)增加的時間成本，從而實現(xiàn)工程造價控制和風(fēng)險控制、縮短工期、確保工程質(zhì)量的目的。

2 全過程工程咨詢政策導(dǎo)向

近年來，政府主管部門已經(jīng)出臺多項關(guān)于全過程工程咨詢的政策性規(guī)章制度，不僅明確要求政府投資工程要帶頭推行全過程工程咨詢，而且積極鼓勵非政府投資工程開展全過程工程咨詢服務(wù)。

2.1 國家層面政策措施

2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同印發(fā)《關(guān)于推行全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》[1]，《指導(dǎo)意見》提出要堅持市場培育和政府引導(dǎo)相結(jié)合的原則，鼓勵咨詢單位根據(jù)市場需求，從投資決策、工程建設(shè)、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合，發(fā)展多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)模式。2020年4月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部就《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》[2]征求意見，《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》明確了房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目全過程工程咨詢的內(nèi)涵和外延、范圍和內(nèi)容、程序、方法及成果。

2.2 地區(qū)層面政策措施

江蘇、廣東、浙江、福建、湖南、四川、廣西、河南等地均出臺了全過程工程咨詢試點推進(jìn)相關(guān)方案，其中廣東配套出臺了全過程工程咨詢服務(wù)指引，江蘇和陜西配套出臺了服務(wù)導(dǎo)則和合同示范文本，湖南配套出臺了服務(wù)清單、招標(biāo)文件試行文本和合同試行文本，廣西印發(fā)了服務(wù)導(dǎo)則[3]。各地區(qū)的目標(biāo)是引導(dǎo)建設(shè)單位將全過程的項目管理咨詢服務(wù)委托給一家企業(yè)，為項目建設(shè)提供涵蓋前期策劃咨詢、施工前準(zhǔn)備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務(wù)。

3 煙草行業(yè)工程咨詢現(xiàn)狀

目前，煙草行業(yè)工程咨詢均是采用傳統(tǒng)模式的咨詢方式，這種方式在一定時期內(nèi)解決了工程項目各階段的專業(yè)需求,但是傳統(tǒng)單項咨詢模式下項目進(jìn)度偏慢、建設(shè)周期過長、潛在風(fēng)險較大等問題也較為突出，分析原因，主要有以下幾個方面：

3.1 前期勘察設(shè)計缺乏可靠的決策論證

國內(nèi)外大量工程實踐證明,勘察設(shè)計階段對整個項目的總投資影響最大，影響工程造價的可能性為75%～95%，而施工階段項目總投資的影響僅有5%～10%。長期以來，對勘察設(shè)計工作成果的技術(shù)審查、專家論證等由于單獨事項咨詢費用低，受托咨詢單位不夠重視，造成項目決策科學(xué)性、合理性得不到保障，且即便由此導(dǎo)致的問題在施工過程暴露了出來，由于各個階段咨詢單位負(fù)責(zé)的內(nèi)容不同，也很難再追究原勘察設(shè)計單位、咨詢單位的責(zé)任。

3.2 工程體系被碎片化

工程項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從項目立項、環(huán)評、壓覆礦、防雷、消防、勘察、設(shè)計、報建、規(guī)劃審批到施工、各類檢測等等，涉及多個環(huán)節(jié)、諸多領(lǐng)域。按照煙草行業(yè)現(xiàn)有制度要求，每個階段均需要進(jìn)行公開招標(biāo)，這不僅需要大量的時間，也會導(dǎo)致工程建設(shè)體系被碎片化，一旦項目建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系被分割開來后，建設(shè)單位管理人員在后期要花費大量的精力進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合，否則難以得到完整的服務(wù)體系，很容易導(dǎo)致工程管理中出現(xiàn)各種安全和質(zhì)量隱患、投資風(fēng)險等。

3.3 專業(yè)資源不足

投資項目報建及驗收階段的管理，基本上是由建設(shè)單位獨立完成的，煙草行業(yè)內(nèi)鮮有咨詢單位介入?yún)⑴c的案例。由于國家、各部委和自治區(qū)現(xiàn)行的有關(guān)報批報建工作的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范繁多，且經(jīng)常出現(xiàn)變化調(diào)整，報建及驗收過程中需要協(xié)調(diào)的政府職能部門多，專業(yè)性強，建設(shè)單位很難通過建立健全報批報建、驗收的管理制度，確定完整的外部工作流程。在各單位項目建設(shè)分散、規(guī)模數(shù)量多樣化的情形下，也難以配置相關(guān)的專業(yè)人員資源，落實職責(zé)和分工。

4 煙草行業(yè)推行全過程咨詢的必要性

目前，煙草行業(yè)在工程勘察設(shè)計、招投標(biāo)、監(jiān)理、審計等方面已廣泛引入第三方咨詢單位，相關(guān)的監(jiān)管制度、流程等也在逐步完善細(xì)化。但是項目建設(shè)全生命周期是個動態(tài)的過程，通過傳統(tǒng)的單項咨詢模式，雖然可以彌補特定項目周期內(nèi)建設(shè)單位的局部專業(yè)缺陷，但不能保證項目建設(shè)全階段系統(tǒng)的銜接。與項目各參建方相比，建設(shè)單位的管理人員因信息不系統(tǒng)、專業(yè)性缺乏等，在項目管理過程中處于相對劣勢的地位，這種狀況也很難通過制定監(jiān)管制度、固定管理流程等方式得到根本改觀。因此，引入全過程咨詢服務(wù)的管理模式，整合傳統(tǒng)模式下報建、勘察設(shè)計、造價、監(jiān)理、驗收移交等各參建單位的咨詢服務(wù)內(nèi)容，充分發(fā)揮咨詢單位在技術(shù)、人員、實踐經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，是解決煙草行業(yè)工程項目建設(shè)目前所面臨突出問題的可行之路[4]。

5 煙草行業(yè)全過程咨詢推行建議

5.1 加強風(fēng)險研究

全過程工程咨詢模式雖然是“專業(yè)人做專業(yè)事”，但是也存在風(fēng)險點，比如咨詢方管控風(fēng)險、資金風(fēng)險等，均需要進(jìn)行識別和有效規(guī)避。風(fēng)險研究應(yīng)貫穿全過程咨詢的整個過程，利用審計、法規(guī)、規(guī)范等監(jiān)督部門人員的專業(yè)知識，系統(tǒng)梳理，確保各層級、各階段風(fēng)險的有效識別和管控。

5.2 完善制度流程

結(jié)合煙草工程投資項目特點，在試點的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方政府相關(guān)指導(dǎo)意見，制定全過程工程咨詢在煙草工程項目中的應(yīng)用方法，包括所需的制度配套、監(jiān)督監(jiān)管、工程風(fēng)險應(yīng)對措施等。