縣級國土空間規(guī)劃編制的新思路

劉洋

阜南縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心 安徽阜陽 266300

對于縣級地區(qū)而言，其處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，其單元為一個或多個行政村。國土空間規(guī)劃要從過去以增量為主、物質(zhì)的、偏技術(shù)的時代進(jìn)入到以人民為中心、生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的新時代[1]。

1 縣級國土空間規(guī)劃編制的目的是實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的平衡發(fā)展

城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是中心城區(qū)的拓展空間，又是鄉(xiāng)村發(fā)展最具活力的地區(qū)。縣級國土空間規(guī)劃既要為城市預(yù)留戰(zhàn)略空間，保障城市彈性和持續(xù)發(fā)展，又要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。2020 版《土地管理法》，進(jìn)一步規(guī)范了土地征收范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，放開了集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市，使城郊農(nóng)民利益得到更大保障?？梢灶A(yù)期，未來中心城市與城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間圍繞土地發(fā)展權(quán)的矛盾會進(jìn)一步升級，亟需通過縣級國土空間規(guī)劃來予以平衡。

一方面要控制城市粗放、野蠻擴(kuò)張，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界倒逼城市實(shí)現(xiàn)精明增長。通過縮減城市新增用地規(guī)模、盤活城市存量土地資源，避免中心城區(qū)對城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的過度侵蝕。另一方面，要科學(xué)劃定功能分區(qū)，完善集體用地規(guī)劃和管理。生態(tài)保護(hù)功能區(qū)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)縮量減量發(fā)展，城市發(fā)展儲備區(qū)、重大設(shè)施走廊地區(qū)要嚴(yán)控新增建設(shè)，永久鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)要充分保障鄉(xiāng)村發(fā)展。依據(jù)分區(qū)，制定差異化的管理政策，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移為限制發(fā)展的城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供補(bǔ)貼，充分保障其發(fā)展權(quán)益。

2 縣級規(guī)劃編制尚待解決的問題

2.1 缺乏整體謀劃

只進(jìn)行了單一縣級的發(fā)展策劃，忽略了縣級地區(qū)提升、撤并等因素可能造成的影響，往往會出現(xiàn)生活配置設(shè)施、公共設(shè)施無序的不良問題，設(shè)施實(shí)際利用情況不佳、效率低下。

2.2 將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為重點(diǎn)，沒有對人、地、錢等關(guān)鍵要素進(jìn)行統(tǒng)籌配置

—部分縣級地區(qū)存在實(shí)際的規(guī)劃環(huán)節(jié)太過關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，花費(fèi)大量精力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖構(gòu)建的問題。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作對于村莊發(fā)展尤為重要，不過，對于村莊規(guī)劃而言，并不僅僅局限在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，還需要為其發(fā)展提供用地，也要保證為村民打造出生態(tài)宜居的環(huán)境，更要對人、地、錢等關(guān)鍵要素進(jìn)行統(tǒng)籌配置，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)際的規(guī)劃目標(biāo)。

2.3 缺乏系統(tǒng)恩維

沒有對縣級地區(qū)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌的考慮，只是將眼光放在單一的規(guī)劃發(fā)展上，使得縣級地區(qū)環(huán)境治理、自然資源整治等工作相互脫節(jié)，不具備全域整治理念，自然而然地會對實(shí)際規(guī)劃工作造成一定的影響，實(shí)用性不強(qiáng)[2]。

3 國土空間規(guī)劃編制路徑

3.1 底線思維

查清國土空間的 “家底”，以現(xiàn)狀生態(tài)本底為基礎(chǔ)。構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化的地區(qū)生態(tài)空間格局，加強(qiáng)生態(tài)敏感區(qū)域保護(hù)，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 戰(zhàn)略導(dǎo)向

戰(zhàn)略導(dǎo)向主要是在全面貫徹國家戰(zhàn)略、充分符合發(fā)展趨勢、滿足人民美好向往三個方面凝聚共識。貫徹國家戰(zhàn)略指以建設(shè)美麗中國為目標(biāo)。充分符合發(fā)展趨勢指推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)文明發(fā)展，依據(jù)全國國土空間規(guī)劃綱要和地區(qū)協(xié)同發(fā)展要求，提出國土空間發(fā)展目標(biāo)。滿足人民美好向往，是指滿足人民對美好生活的向往，為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。

3.3 全域整治

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，明確國土空間生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、任務(wù)和重點(diǎn)區(qū)域，安排全域整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)工程規(guī)模、布局和時序，明確各類自然保護(hù)地范圍邊界，提出生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，提高生態(tài)空間完整性和網(wǎng)絡(luò)化[3]。

4 國土空間規(guī)劃編制方式與內(nèi)容

4.1 縣級國土空間規(guī)劃編制方式

參照縣市規(guī)劃，在縣級范圍內(nèi)獨(dú)立開展國土空間總體規(guī)劃編制工作。如《縣國土空間總體規(guī)劃編制要點(diǎn)（征求意見稿）》提出市縣 “規(guī)劃范圍為設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)、縣（市）域行政范圍”，明確了在市區(qū)范圍內(nèi)編制國土空間總體規(guī)劃。這種方式強(qiáng)調(diào)了縣級規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能，更有利于實(shí)現(xiàn)市區(qū)、縣市的均衡發(fā)展。

4.2 縣級全域規(guī)劃編制內(nèi)容建議

縣級全域規(guī)劃定位為 “定功能、定布局、定邊界” 的實(shí)施性規(guī)劃，建議工作主要包括以下八個方面： 一，從整體格局上落實(shí)國家、省、市三級規(guī)劃的相關(guān)要求，明確全域國土空間規(guī)劃保護(hù)與利用目標(biāo)和戰(zhàn)略；二，統(tǒng)籌全域保護(hù)與開發(fā)，落實(shí)生態(tài)紅線、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，優(yōu)化生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、產(chǎn)業(yè)空間、城鄉(xiāng)空間布局；三，確定全域國土空間功能分區(qū)，對全域全類型用地提出規(guī)劃建設(shè)指引與要求；四，確定編制單元分區(qū)，劃定中心城區(qū)和近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，統(tǒng)籌全域全要素，制訂分區(qū)發(fā)展導(dǎo)則；五，統(tǒng)籌全域重大交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，確定重大設(shè)施選址和廊道走線；六，確定歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)特色風(fēng)貌格局，開展總體城市設(shè)計(jì)；七，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，確定全域國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目計(jì)劃；八，制訂近期規(guī)劃，提出應(yīng)編制的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）要求，制定配套實(shí)施保障機(jī)制[4]。

在全域規(guī)劃指導(dǎo)下，制定中心城區(qū)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃單元導(dǎo)則。為確保中心城區(qū)與近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的無縫銜接，中心城區(qū)邊界劃定應(yīng)以不打破鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政界限為原則。中心城區(qū)范圍內(nèi)的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一編制規(guī)劃，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獨(dú)立或幾個聯(lián)合編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元規(guī)劃導(dǎo)則。參照《城市規(guī)劃編制辦法》總體規(guī)劃大綱階段工作要求制定中心城區(qū)規(guī)劃導(dǎo)則，借鑒上海郊野單元模式制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展單元規(guī)劃導(dǎo)則。

5 結(jié)語

為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，國土空間規(guī)劃應(yīng)關(guān)注 “縣級” 整體規(guī)劃問題，實(shí)現(xiàn)對縣級全域全要素資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。本文在剖析現(xiàn)行縣級規(guī)劃編制和管理問題的基礎(chǔ)上，提出國土空間規(guī)劃必須改革原城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃建構(gòu)的 “市域一中心城區(qū)” 兩層次規(guī)劃，結(jié)合縣級規(guī)劃或獨(dú)立開展縣級國土空間規(guī)劃編制。有待進(jìn)一步深入研究的課題包括：市區(qū)規(guī)劃與縣市級規(guī)劃的異同，縣級規(guī)劃編制方式與內(nèi)容，中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元劃定方法等。