基于國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制思考

韓忠明

阜南縣自然資源局 安徽阜陽 266300

應(yīng)立足可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，通過農(nóng)村布局調(diào)整，逐步建立消除安全隱患、整體環(huán)境良好、與生產(chǎn)力相匹配、公共服務(wù)基本保障、資源集約合理配置、方便農(nóng)民生產(chǎn)生活、使村民安居樂業(yè)的農(nóng)村居民點布局[1]。

1 村莊規(guī)劃編制的政策背景

中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部于2019 年1 月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，作為村莊規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，以更高站位彰顯村莊規(guī)劃工作的重要性。明確把加強村莊規(guī)劃作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，并提出明確縣域村莊分類和統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展的工作要求。2019 年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（國發(fā)（2019）12 號），針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)狀和問題，提出了促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要意義和總體要求，進(jìn)一步明確了突出優(yōu)勢特色、培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，科學(xué)合理布局、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)聚合力，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、完善政策措施等具體辦法措施。

2 村莊規(guī)劃編制面對的問題

村莊規(guī)劃布局不合理：村民隨意占地建房，村落布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

村莊生態(tài)環(huán)境惡化：生產(chǎn)生活污水垃圾亂排亂扔、毀林占地、占用耕地建房等，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

缺乏公共服務(wù)設(shè)施：部分村莊設(shè)施陳舊，年久失修，公共服務(wù)設(shè)施配套不夠完善。

村莊土地資源浪費嚴(yán)重：部分村莊建設(shè)用地面積大，人均村莊建設(shè)用地面積高于規(guī)定的人均村莊建設(shè)面積，造成土地資源的極大浪費。

3 村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新

3.1 全域全要素規(guī)劃，科學(xué)管控

現(xiàn)階段，在村莊規(guī)劃工作方面仍存在一些問題，如規(guī)劃銜接性不強、保護(hù)力度不夠等，針對以上問題，國家在相關(guān)規(guī)定中明確指出：進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃時，需要明確村莊發(fā)展目標(biāo)，將基本農(nóng)田保護(hù)、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、村莊安全、農(nóng)村住宅布局以及近期實施項目規(guī)劃等工作作為主要規(guī)劃內(nèi)容。規(guī)劃內(nèi)容體系更全面，有效落實上位管控要求，引導(dǎo)村莊開發(fā)保護(hù)。充分利用規(guī)劃 “留白” 機制，在村莊規(guī)劃環(huán)節(jié)進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)留，具體要求不能超過5%，所預(yù)留出的用地可進(jìn)行新產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、村民居住以及文旅設(shè)施建設(shè)等，若存在不能確定實際用途的用地，可以不進(jìn)行規(guī)劃用地性質(zhì)的標(biāo)注；規(guī)劃審批環(huán)節(jié)需要明確機動指標(biāo)，還應(yīng)詳細(xì)確定出所有規(guī)劃用地的性質(zhì)，在獲得批準(zhǔn)后，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫的更新。多學(xué)科融合這一環(huán)節(jié)，需要重點關(guān)注的是應(yīng)保證精準(zhǔn)化的工作底圖底數(shù)，將規(guī)劃管理工作細(xì)化到 “一張圖” 上，從而保證數(shù)據(jù)圖建設(shè)成效。

3.2 堅持開門編制。充分吸納公眾參與

若想保證村莊規(guī)劃工作具備較強的實用性，一方面需要保證規(guī)劃各項要求得以良好體現(xiàn)，另一方面還要獲得村民的理解、接受，使其在土地利用中，具備良好的自覺性。想要達(dá)到以上目的，最為重要的是充分吸納村民公眾參與。整個規(guī)劃環(huán)節(jié)都要有村民參與其中，包括：資料收集、方案實施、確定規(guī)劃內(nèi)容、確定規(guī)劃目標(biāo)、診斷區(qū)域問題等。如在某村莊的規(guī)劃工作實施了參與式村莊規(guī)劃，并取得了較好的效果。通過實施參與式規(guī)劃，會起到科普效果，村民在與規(guī)劃人員的溝通、交流下，能夠?qū)崿F(xiàn)對村莊資源的科學(xué)認(rèn)知；能夠強化村民凝聚力，有助于村民自治。通過不斷的協(xié)商以及討論，村民會各抒己見，積極表達(dá)自身的想法與觀點，最終通過相互理解，形成共識，強化村民的主體地位。不過，公眾參與的實施不是要對所有村民的意愿進(jìn)行完全的滿足，主要原因在于一些村民的訴求只是對于自身利益的考慮，如希望門前道路更寬，所有的自然村均想成為中心村，同時建設(shè)出新型的農(nóng)村社區(qū)，要求具備相應(yīng)的配套設(shè)施等，在滿足村民意愿的過程中，要進(jìn)行綜合考慮后才最終做出取舍。此外，若想實現(xiàn)良好的公眾參與，還需要村民理事會以及村委會的良好配合[2]。

3.3 整合多方力量，推進(jìn)鄉(xiāng)村和諧共治

實施鄉(xiāng)村振興，其主要的目的是為了助力農(nóng)村事業(yè)的良好發(fā)展，促進(jìn)全面小康目標(biāo)的實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，村民是主要的參與者，所以，實際的規(guī)劃階段，應(yīng)通過資料收集、走訪、駐村體驗以及問卷調(diào)查等形式，詳細(xì)了解當(dāng)前村莊情況以及村民的實際需求。此外，還需掌握到當(dāng)前村民急需想要解決的問題，同時，在繪制方案草圖的過程中，還要讓村民參與其中。草圖繪制完畢后，應(yīng)召開村民代表會議，向居民介紹所制定出的方案，使其了解制定的原因及目標(biāo)，通過與村民的詳細(xì)探討，對制定的方案進(jìn)行完善?；卩l(xiāng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，做好基礎(chǔ)核查工作，如地塊調(diào)出調(diào)入情況、項目建設(shè)規(guī)模、位置等，以保證所制定出的方案具備合法性以及合規(guī)性。將合法合理作為首要前提，還應(yīng)尊重居民意愿，以保證良好地滿足鄉(xiāng)村實際發(fā)展需求。

3.4 嚴(yán)守建設(shè)用地范圍線，整合現(xiàn)有建設(shè)用地，提升村莊用地效率

國土空間規(guī)劃背景下建設(shè)用地要實現(xiàn)減量規(guī)劃，解決農(nóng)村建房問題是關(guān)鍵，空置農(nóng)房便成了突破口。需要從省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級制定相應(yīng)的退出機制和補償獎勵機制，地方結(jié)合實際情況完善相關(guān)方法，使宅基地退出機制成熟完善[3]。

重點對現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行資源整合。已新建住宅而老宅沒有拆除的，若有分戶需求新增宅基地，則在自家宅基地內(nèi)解決，不預(yù)留新增宅基地指標(biāo)，新建住宅要與村貌的傳統(tǒng)風(fēng)格相協(xié)調(diào)。鼓勵村民通過地塊互換將小而零散的宅基地化零為整自我調(diào)劑，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地滿足住房需求。結(jié)合村莊環(huán)境整治，合理、有效地利用建設(shè)用地，在消極空間設(shè)置簡易健身器材或整治成微菜園、微果園、微田園，以種植本地常見的蔬菜瓜果或本土花卉為主，提升村屯美化水平。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃工作意義重大，是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然，實際規(guī)劃中，應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，在詳細(xì)進(jìn)行分析后再開展實際的規(guī)劃，還要做到科學(xué)管控、合理的編制、強化公眾參與力度，最后在多方力量整合下，逐漸實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧共治，從而優(yōu)化農(nóng)村的整體布局，最終從整體上促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。