行政法視角下的反興奮劑法律規(guī)制

張程龍，成瑜，譚小勇

反興奮劑問題一直是體育學(xué)界與法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)， 在法學(xué)領(lǐng)域， 有諸多學(xué)者已從國(guó)際法、刑法、比較法等視角對(duì)其焦點(diǎn)問題進(jìn)行了討論，但鮮有學(xué)者從行政法的視角來探討我國(guó)的反興奮劑制度。 事實(shí)上，鑒于我國(guó)政府在反興奮劑中的法律地位以及反興奮劑的法律淵源，反興奮劑制度的進(jìn)一步完善離不開行政法的“關(guān)懷”。 基于此，本文將以行政法為視角對(duì)我國(guó)反興奮劑法律問題進(jìn)行闡述與分析，一方面期許能夠更好地監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)力，保護(hù)運(yùn)動(dòng)員及相關(guān)主體的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)；另一方面亦希望能夠提供一種研究反興奮劑法律問題的新思維，促進(jìn)反興奮劑制度在行政法領(lǐng)域中的進(jìn)一步研究。

1 我國(guó)行政法律在反興奮劑領(lǐng)域中的制定與發(fā)展

在我國(guó)，反興奮劑的法律規(guī)制工作已有近40年的發(fā)展歷程， 且對(duì)反興奮劑的法律規(guī)制主要是以行政法規(guī)、規(guī)章的形式來實(shí)現(xiàn)?？傮w上這一發(fā)展歷程可以分為兩個(gè)階段，即以《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）的制定為界限，在《體育法》制定頒布以前， 我國(guó)反興奮劑工作以國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)制，在《體育法》頒布以后，則采用法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章相結(jié)合的方式進(jìn)行規(guī)制。

1.1 《體育法》頒布前

在《體育法》頒布以前，我國(guó)政府就已經(jīng)開始重視反興奮劑的各項(xiàng)工作， 并開始著手進(jìn)行反興奮劑的行政立法。 在1987年和1989年，國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（已于1998年3 月24 日改組為國(guó)家體育總局，以下簡(jiǎn)稱國(guó)家體委） 就發(fā)文要求貫徹執(zhí)行國(guó)際奧委會(huì)的反興奮劑規(guī)定。為了加強(qiáng)對(duì)興奮劑的檢查工作，國(guó)家體委于1987年設(shè)立了國(guó)家體委運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)研究所，下設(shè)興奮劑檢測(cè)中心，該中心于1989年獲得了國(guó)際奧委會(huì)的認(rèn)定資格。 在興奮劑檢測(cè)技術(shù)相對(duì)成熟的情況下，為了更好地舉辦在北京舉行的第十一屆亞運(yùn)會(huì)，國(guó)家體委于1989年5 月提出對(duì)興奮劑問題實(shí)行“嚴(yán)令禁止、嚴(yán)格檢查、嚴(yán)肅處理”的“三嚴(yán)方針”，并頒布了我國(guó)第一部反興奮劑規(guī)范性文件《全國(guó)性體育競(jìng)賽檢查禁用藥物的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），該文件的頒布標(biāo)志著我國(guó)反興奮劑工作正式步入規(guī)范化道路，政府開始以行政規(guī)范性文件的規(guī)制方式為我國(guó)反興奮劑工作提供法律依據(jù)。 但《暫行規(guī)定》全文只有十一條，內(nèi)容簡(jiǎn)略，檢查、禁用藥物的程序規(guī)定不明確、處罰機(jī)制不健全，且缺少對(duì)運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)。 由于其在法律制度上存在嚴(yán)重缺陷，因此運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑的問題并沒有得到有效控制，反而呈愈演愈烈之勢(shì)。 在1994年世界游泳錦標(biāo)賽上， 中國(guó)女選手獲得12 枚金牌，引起國(guó)際泳壇的廣泛質(zhì)疑。 隨后在廣島亞運(yùn)會(huì)上，中國(guó)體育代表團(tuán)取得了出色的成績(jī)，但是在比賽結(jié)束的1 個(gè)月后， 有17 名中國(guó)運(yùn)動(dòng)員的興奮劑檢測(cè)呈陽性，其中11 名選手的金牌被取消[1]。 在此背景下，國(guó)家體委又于1995年3 月頒布了《禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的暫行規(guī)定》， 相較于1989年頒布的《暫行規(guī)定》，該規(guī)定在立法內(nèi)容、立法體例上都有了明顯的改進(jìn)，如細(xì)化了興奮劑檢查程序的規(guī)定，引入了興奮劑違規(guī)聽證制度，明確了違法的處罰責(zé)任等，是一部相對(duì)進(jìn)步的關(guān)于反興奮劑的行政規(guī)范性文件。 不難看出，在《體育法》頒布以前，我國(guó)的反興奮劑行政立法工作已經(jīng)取得了一定的成果，但從總體來看，這一時(shí)期立法層次不高，立法形式單一， 且受舉國(guó)體制等諸多因素的影響，立法內(nèi)容中行政管理的傾向性明顯，使得這一時(shí)期反興奮劑工作的法治化水平較低。

1.2 《體育法》頒布后

在《體育法》頒布之后，我國(guó)反興奮劑的行政法律規(guī)制工作進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。 1995年8 月，《體育法》 正式頒布實(shí)施， 其第34 條第2 款明確規(guī)定，“在體育運(yùn)動(dòng)中嚴(yán)禁使用禁用的藥物和方法。禁用藥物檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)禁用的藥物和方法進(jìn)行嚴(yán)格檢查”?！扼w育法》的頒布為反興奮劑的法律工作提供了法律保障與法律依據(jù)，也提升了立法層次與權(quán)威。為了更好地落實(shí)《體育法》第34 條第2 款的規(guī)定，1998年12 月國(guó)家體育總局發(fā)布1 號(hào)令《關(guān)于嚴(yán)格禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑行為的規(guī)定（暫行）》，其中對(duì)單位違法使用興奮劑的行為作出詳細(xì)規(guī)定， 并提出實(shí)行懲罰與教育相結(jié)合的原則， 開始在立法中重視教育對(duì)預(yù)防使用興奮劑的作用。之后，我國(guó)政府簽署《哥本哈根宣言》，于2003年簽署執(zhí)行《世界反興奮劑條例》。 2004年1 月，國(guó)務(wù)院頒布的《反興奮劑條例》，明確了社會(huì)團(tuán)體、管理單位、輔助人員的反興奮劑義務(wù)以及運(yùn)動(dòng)員的行為規(guī)范， 對(duì)于控制興奮劑濫用，維護(hù)體育賽事的純潔性具有重要意義，標(biāo)志著我國(guó)反興奮劑工作納入法治化、 制度化和規(guī)范化的軌道。 2015年1 月1 日，國(guó)家體育總局頒布的《反興奮劑管理辦法》取代了已執(zhí)行17年的1 號(hào)令，成為體育界反興奮劑的主干法， 標(biāo)志著我國(guó)反興奮劑工作邁入法治化與規(guī)范化的新階段。 2019年11 月18日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理走私、非法經(jīng)營(yíng)、非法使用興奮劑刑事案件適用法律若干問題的解釋》，標(biāo)志著使用興奮劑正式納入我國(guó)刑法的規(guī)制范圍，為打擊興奮劑犯罪，維護(hù)公平競(jìng)賽，保護(hù)體育運(yùn)動(dòng)員提供了強(qiáng)力保障。

目前我國(guó)已經(jīng)形成了以《體育法》為中心，以《反興奮劑條例》為主要依據(jù)，以《刑法》為最后防線，以國(guó)家體育總局制定的多個(gè)部門規(guī)章為輔的反興奮劑法律體系。 在該體系中，行政法規(guī)與規(guī)章為主干，在嚴(yán)格落實(shí)《體育法》關(guān)于禁止使用禁用藥物的法律規(guī)定上發(fā)揮著主要作用， 國(guó)家通過行政法規(guī)與規(guī)章有效促進(jìn)反興奮劑實(shí)踐中具體法律問題的解決。

從總體來看， 我國(guó)的反興奮劑法律工作一直處于不斷完善的發(fā)展過程中。 但我國(guó)在20 世紀(jì)90年代之前一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制， 在體育領(lǐng)域中則突出表現(xiàn)為舉國(guó)體制， 這種體制對(duì)我國(guó)反興奮劑的立法與實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。 我國(guó)的反興奮劑法律依據(jù)主要來源于政府頒布的法規(guī)、規(guī)章，反興奮劑的具體實(shí)施工作由政府主導(dǎo)控制， 因此該體制在推動(dòng)我國(guó)反興奮劑制度得以迅速建立的同時(shí)也造成反興奮劑制度的僵化與封閉。 目前國(guó)內(nèi)對(duì)反興奮劑機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使缺少監(jiān)督， 對(duì)反興奮劑相關(guān)權(quán)利主體的救濟(jì)力度明顯不足， 現(xiàn)有的規(guī)范性文件難以與國(guó)際反興奮劑處罰救濟(jì)形成對(duì)接， 與國(guó)際體育的治理層面也未能協(xié)調(diào)一致。

2 反興奮劑適用行政法律規(guī)制的現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)反興奮劑規(guī)制以政府為主導(dǎo)

從組織機(jī)構(gòu)上看， 根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院頒布的《反興奮劑條例》第四條的規(guī)定，由國(guó)家體育主管部門負(fù)責(zé)組織全國(guó)的反興奮劑工作，地方食品、藥品、衛(wèi)生以及教育等各相關(guān)部門根據(jù)各自的職權(quán)履行《反興奮劑條例》、 相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的反興奮劑職責(zé)。 這確立了我國(guó)反興奮劑工作是在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下由國(guó)家體育總局具體負(fù)責(zé)組織， 相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)予以配合的管理體制。 2014年國(guó)家體育總局又頒布了《反興奮劑管理辦法》，作為《反興奮劑條例》的實(shí)施細(xì)則，在其第五條以及第八條中明確了國(guó)家體育總局以及地方各級(jí)體育主管部門享有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力，省級(jí)體育主管部門、國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)、全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理單位應(yīng)在國(guó)家體育總局的審核監(jiān)督下實(shí)施反興奮劑工作。至此，國(guó)家以法律形式規(guī)定了各個(gè)部門與機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分， 確立了政府在反興奮劑工作中的行政主導(dǎo)地位。

2.2 我國(guó)的反興奮劑行為具有行政性

由于政府在反興奮劑中的主導(dǎo)地位， 我國(guó)反興奮劑行為具有明顯的行政性， 造成這種行政性色彩的原因是多方面的， 但筆者認(rèn)為最主要的原因在于檢查、處罰、監(jiān)督的機(jī)構(gòu)均與行政主體有密切聯(lián)系，使得處罰的程序、責(zé)任、救濟(jì)等行為均具有行政性。根據(jù)《反興奮劑管理辦法》第十一條的規(guī)定，我國(guó)對(duì)運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑的處罰由全國(guó)性的體育社會(huì)團(tuán)體依照法律、社團(tuán)章程等規(guī)定來具體實(shí)施。從應(yīng)然的角度來看， 各個(gè)體育社會(huì)團(tuán)體應(yīng)是獨(dú)立的體育社會(huì)自治組織，與行政機(jī)關(guān)不存在隸屬性質(zhì)的牽連關(guān)系。但從實(shí)然的角度看， 目前除中國(guó)足球協(xié)會(huì)與中國(guó)籃球協(xié)會(huì)之外， 全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體仍然掛靠于各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心， 而各個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心實(shí)際上屬于法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位，屬于行政主體，行使部分行政職權(quán)，由此從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上來看，我國(guó)的全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體本身就具有行政性。此外，具體負(fù)責(zé)我國(guó)反興奮劑事務(wù)的機(jī)構(gòu)是中國(guó)反興奮劑中心， 是國(guó)家體育總局的直屬事業(yè)單位， 受國(guó)家體育總局的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)法律規(guī)定以及國(guó)家體育總局的授權(quán)，中國(guó)反興奮劑中心承擔(dān)了部分行政職能， 在反興奮劑的調(diào)查、 聽證、 結(jié)果管理等程序及救濟(jì)措施中都有所參與。 綜上不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)反興奮劑的檢查、處罰、監(jiān)督與救濟(jì)均主要依靠行政主體實(shí)施， 因此我國(guó)的反興奮劑行為勢(shì)必會(huì)帶有濃厚的行政色彩。

3 當(dāng)前我國(guó)行政法律在反興奮劑規(guī)制中存在的問題

3.1 體制不健全

3.1.1 缺少相對(duì)獨(dú)立、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

前文已述， 我國(guó)的反興奮劑工作主要依靠政府推動(dòng)實(shí)施，反興奮劑行為具有濃厚的行政色彩，勢(shì)必要對(duì)行使部分權(quán)力的行政主體加強(qiáng)監(jiān)督。根據(jù)《反興奮劑管理辦法》 第十條：“國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律法規(guī)和本辦法的規(guī)定， 組織實(shí)施興奮劑檢查與檢測(cè)，實(shí)施對(duì)涉嫌興奮劑違規(guī)的調(diào)查、聽證、結(jié)果管理和監(jiān)督。 ”由中國(guó)反興奮劑中心集中行使調(diào)查、結(jié)果管理， 以及組織聽證的權(quán)力符合興奮劑糾紛解決的要求，也符合《世界反興奮劑條例》的規(guī)定，這有利于提高反興奮劑效率， 保障國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性。 但考慮到我國(guó)反興奮劑體制下政府與協(xié)會(huì)的特殊關(guān)系以及體育仲裁制度的缺位，再由中國(guó)反興奮劑中心單獨(dú)行使監(jiān)督權(quán)顯得不太合適。根據(jù)《反興奮劑管理辦法》第三十條第一款規(guī)定：“全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體、興奮劑檢查委托方等有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在接到興奮劑違規(guī)通知之日起三個(gè)月內(nèi)作出處理決定。 ”第三款規(guī)定：有關(guān)單位逾期不作出處理的，國(guó)家體育總局可以授權(quán)國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)處理。從第三十條可知全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體雖享有對(duì)違規(guī)運(yùn)動(dòng)員的處罰權(quán)， 但其依據(jù)來源于國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)作出的判斷，并且在其逾期不履行處理決定時(shí)，國(guó)家體育總局還可以授權(quán)反興奮劑機(jī)構(gòu)代為處理。 在目前全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體與體育運(yùn)動(dòng)管理中心實(shí)質(zhì)上“兩塊牌子，一套人馬”的情況下，全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體更像是一個(gè)執(zhí)行政府結(jié)論的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而不是參與其中的獨(dú)立體育社會(huì)團(tuán)體組織， 其享有的處罰權(quán)也實(shí)質(zhì)上被牢牢掌握在國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)手中。如果反興奮劑機(jī)構(gòu)既是處罰規(guī)則的“立法者”，又是追訴違規(guī)的“檢察官”，同時(shí)是審理案件的“法官”和“陪審團(tuán)”，還是處罰決定的“執(zhí)行官”，很有可能造成處罰不公[2]。 因此應(yīng)控制中國(guó)反興奮劑中心的處罰權(quán)，使其還權(quán)于體育社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其他權(quán)力行使的監(jiān)督力度。 考慮到我國(guó)短時(shí)期內(nèi)仲裁制度難以建立，司法審查難以介入，因此建立相對(duì)獨(dú)立有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以確保權(quán)力的行使能夠公平公正，是相對(duì)具有可操作性的。 目前對(duì)中國(guó)反興奮劑中心的監(jiān)督主要依靠中心幾個(gè)部門分散實(shí)施， 這種監(jiān)督力度相較于其行使的權(quán)力而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足， 這也使得反興奮劑機(jī)構(gòu)在行使自由裁量的事項(xiàng)上更加難以被有效約束。

3.1.2 行政裁量事項(xiàng)無有效約束

行政裁量是指“在行政過程中，行政機(jī)關(guān)等行政主體依據(jù)法規(guī)所設(shè)定的范圍、 限度乃至標(biāo)準(zhǔn)或者原則，按照其自身的理解，針對(duì)一定的事項(xiàng)或者事實(shí)而作出判斷和處置的方式、方法或者形態(tài)”[3]。 因此就行政裁量本身而言，若適用得當(dāng)，有利于提高行政效率，彌補(bǔ)成文法的缺點(diǎn)，使法律保持一定的靈活性與適應(yīng)性，是一種有益的行政行為、方法或者形態(tài)。 但行政裁量終究是權(quán)力，若對(duì)其過分地放縱，也會(huì)產(chǎn)生諸多問題，使國(guó)家變成一個(gè)龐大的“利維坦”，因此正如日本著名行政法學(xué)者田中二郎博士所言 “行政法的精髓在于裁量”。 而對(duì)于我國(guó)的反興奮劑規(guī)制而言，一方面國(guó)家通過法律賦予反興奮劑機(jī)構(gòu)調(diào)查、結(jié)果管理、監(jiān)督、聽證等權(quán)力，但同時(shí)法律不可能對(duì)反興奮劑機(jī)構(gòu)每項(xiàng)權(quán)力的行使均規(guī)定得面面俱到，必然要給予反興奮劑機(jī)構(gòu)一定的自由裁量空間， 這有利于反興奮劑機(jī)構(gòu)提升反興奮劑的效率， 保持機(jī)構(gòu)必要的靈活性；另一方面我國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)主要“自我監(jiān)督，自我約束”，這導(dǎo)致反興奮劑機(jī)構(gòu)在涉及自由裁量事項(xiàng)上權(quán)力的行使缺乏有效的約束， 極易超出法律所設(shè)定的裁量范圍，造成權(quán)力濫用。 此外，監(jiān)督機(jī)制的缺失也很難落實(shí)、 追究因重大過失或利益交易造成錯(cuò)誤行使權(quán)力的責(zé)任人。而有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)一致是行政法上一項(xiàng)基本原則， 在反興奮劑領(lǐng)域中也理應(yīng)得到重視。因此，加強(qiáng)對(duì)反興奮劑機(jī)構(gòu)的監(jiān)督， 確保反興奮劑機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使不逾越法律的邊界將是我國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)體制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

3.2 程序不當(dāng)

3.2.1 舉證與證明程序

我國(guó)目前在反興奮劑的舉證責(zé)任上采取了類似行政訴訟過程中舉證責(zé)任倒置的方式， 在證明標(biāo)準(zhǔn)上相較于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五章證據(jù)規(guī)則，《體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑管制通則》進(jìn)行了細(xì)化，提高了反興奮劑機(jī)構(gòu)提交證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)， 降低了運(yùn)動(dòng)員舉證責(zé)任中的證據(jù)要求。 這一方面是由于在反興奮劑舉證過程中實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任制， 另一方面是由于運(yùn)動(dòng)員面對(duì)反興奮劑機(jī)構(gòu)時(shí)， 處于相對(duì)弱勢(shì)的法律地位。但看似更加優(yōu)越的證據(jù)責(zé)任制度，其公正性仍然讓人質(zhì)疑。 在行政訴訟中，由一個(gè)中立的第三方，即法院， 對(duì)行政主體與行政相對(duì)人提交的證據(jù)進(jìn)行審查并居中裁判，而在反興奮劑中卻不然，正如美國(guó)學(xué)者戈?duì)柖∷裕骸叭魏稳瞬荒艹蔀樽约喊讣姆ü佟！钡聦?shí)上， 我國(guó)目前并未建立一個(gè)類似于法院的居中裁判的機(jī)構(gòu)， 對(duì)證據(jù)的審查實(shí)質(zhì)上是由反興奮劑機(jī)構(gòu)組織的， 而全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體也主要是根據(jù)反興奮劑管理中心的判斷對(duì)運(yùn)動(dòng)員作出最終處罰。由于在反興奮劑程序中缺少一個(gè)公正獨(dú)立的第三方對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行判斷， 使得上述證據(jù)責(zé)任分配在實(shí)施過程中難以保證公平公正，換言之，這種意在解決爭(zhēng)訟的程序設(shè)置， 雖然在法律條文中已經(jīng)規(guī)定得較完善， 但是如果沒有建立相對(duì)公平獨(dú)立的訴訟程序平臺(tái)或者是相配套的監(jiān)督程序， 此類程序設(shè)置就難以發(fā)揮其原有的價(jià)值意義。此外，盡管反興奮劑中心最終提出的證據(jù)可能符合事實(shí)， 但也要考慮其是否涉嫌非法取證，程序是否正當(dāng)，運(yùn)動(dòng)員的隱私權(quán)等權(quán)利是否得到法律保障。 尤其反興奮劑中心可能迫于較高的證明標(biāo)準(zhǔn)而采取不當(dāng)手段收集運(yùn)動(dòng)員涉嫌違規(guī)的證據(jù)，而我國(guó)針對(duì)此類違法、違規(guī)行為目前皆沒有獨(dú)立、公正的第三方可以介入調(diào)查。因此整個(gè)舉證與證明程序缺少配套的促進(jìn)公平運(yùn)行的程序措施，而這些程序措施的實(shí)現(xiàn)有賴于仲裁機(jī)構(gòu)或者是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

3.2.2 聽證程序

聽證作為一項(xiàng)法律制度在國(guó)外已有了數(shù)十年的發(fā)展歷史。在法哲學(xué)領(lǐng)域，聽證的基礎(chǔ)是英美法系中的自然公正原則（natural justice），意指任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見[4]。由此可見，聽證制度的建立對(duì)于“控權(quán)保民”具有重要的積極意義。事實(shí)上，一般認(rèn)為聽證制度在我國(guó)最早也是通過《中華人民共和國(guó)行政處罰法》建立的。隨著我國(guó)法治社會(huì)的發(fā)展以及人權(quán)觀念的增強(qiáng)，我國(guó)在反興奮劑領(lǐng)域中也建立了聽證制度。 在我國(guó)目前尚未建立反興奮劑爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)運(yùn)動(dòng)員限于各種條件難以向國(guó)際體育仲裁庭直接申請(qǐng)裁決的情況下，聽證制度的設(shè)置對(duì)我國(guó)運(yùn)動(dòng)員而言，無疑是一種重要的權(quán)利救濟(jì)手段。 相較于建立較早的行政聽證制度， 我國(guó)的反興奮劑聽證制度在某些方面甚至走在前列。根據(jù)國(guó)家體育總局于2018年發(fā)布的最新的《興奮劑違規(guī)行為聽證規(guī)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《聽證規(guī)則》），該規(guī)則明確了聽證委員會(huì)的職責(zé)，完善聽證主持人制度，規(guī)定聽證筆錄的內(nèi)容，甚至考慮到體育領(lǐng)域的特殊性還建立了臨時(shí)聽證制度。 但同時(shí)，《聽證規(guī)則》也面臨一些挑戰(zhàn)與困境，例如聽證的監(jiān)督制度未能建立， 聽證筆錄的法律地位問題沒有明確。 根據(jù)《聽證規(guī)則》第三十條的規(guī)定，“有關(guān)項(xiàng)目協(xié)會(huì)或委托方應(yīng)當(dāng)在接到聽證會(huì)結(jié)論的1 個(gè)月內(nèi)依法作出處理決定”，從上述條款可知聽證筆錄對(duì)最終處罰決定所起的作用并不明顯。 而聽證筆錄應(yīng)當(dāng)是聽證程序的核心部分， 國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)之所以不斷完善聽證規(guī)則， 其最終目的是為了保障聽證筆錄是在公開、公平、公正的程序下記錄的，但是目前聽證筆錄是否起作用以及能起到多大作用都不明確， 明確聽證筆錄的法律地位將是聽證程序進(jìn)一步完善的重要工作。

3.3 預(yù)防措施單一

目前我國(guó)預(yù)防興奮劑濫用主要采取三種措施：一是宣傳教育。 通常由國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)與媒體合作，通過各種形式的反興奮劑宣傳工作提高公眾的反興奮劑意識(shí)，或者對(duì)運(yùn)動(dòng)員和輔助人員開展反興奮劑教育。 二是實(shí)行資格準(zhǔn)入制度。 國(guó)家體育總局建立了反興奮劑教育資格準(zhǔn)入制度，并且將其作為運(yùn)動(dòng)員和輔助人員入隊(duì)、 注冊(cè)和參賽的必要條件。三是對(duì)食品、藥品、營(yíng)養(yǎng)品進(jìn)行管理。 例如，對(duì)運(yùn)動(dòng)員及管理單位提供食源性興奮劑檢測(cè)支持，負(fù)責(zé)運(yùn)動(dòng)員治療用藥豁免工作，對(duì)運(yùn)動(dòng)員及管理單位提供營(yíng)養(yǎng)品興奮劑檢測(cè)支持。 前兩種在本質(zhì)上仍然是教育手段，只是采取了不同的教育方式，第三種則是通過興奮劑檢測(cè)技術(shù)來管控食品、藥品，屬于技術(shù)預(yù)防（這不屬于本文討論的范疇）。 以上三種措施均有利于控制興奮劑的濫用，教育措施一直是我國(guó)預(yù)防興奮劑濫用的核心方式，并且也取得了一定的成效。 但教育措施對(duì)運(yùn)動(dòng)員及協(xié)會(huì)不具有威懾性，僅能起到潛移默化的作用，主要依靠運(yùn)動(dòng)員與協(xié)會(huì)自覺學(xué)習(xí)與遵守，最多可以有效防止運(yùn)動(dòng)員及協(xié)會(huì)因過失而使用興奮劑的行為，即對(duì)本來就不愿意使用興奮劑的運(yùn)動(dòng)員、協(xié)會(huì)具有作用；而對(duì)于那些涉嫌故意使用興奮劑以及意圖使用興奮劑的運(yùn)動(dòng)員、協(xié)會(huì)來說，在檢查與處罰過程中可能因?yàn)樽C據(jù)鏈條未達(dá)不到證明標(biāo)準(zhǔn)或法律空白等未受到處罰或者處罰較輕，這會(huì)增強(qiáng)其僥幸心理，進(jìn)而為了追求更好的比賽成績(jī)與個(gè)人利益鋌而走險(xiǎn)使用興奮劑，此時(shí)僅依靠宣傳教育與資格準(zhǔn)入考試已難以起到預(yù)防使用興奮劑的效果，應(yīng)需要一定的外部壓力以震懾此類運(yùn)動(dòng)員與協(xié)會(huì)，但此類群體涉嫌使用興奮劑或者將要使用興奮劑，因此無法接受反興奮劑法律的強(qiáng)制性制裁，這種情況的預(yù)防措施在我國(guó)當(dāng)下的反興奮劑領(lǐng)域是非常缺少的。 因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步豐富和完善我國(guó)的興奮劑預(yù)防制度，在以教育為主的預(yù)防措施之外，還應(yīng)當(dāng)考慮借鑒其他有利于興奮劑預(yù)防的經(jīng)驗(yàn)、措施、制度，將其作為一種補(bǔ)充或輔助機(jī)制以更好地實(shí)現(xiàn)興奮劑預(yù)防。

3.4 權(quán)利保障不足

3.4.1 對(duì)運(yùn)動(dòng)員權(quán)利保障不足

加強(qiáng)對(duì)運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保障是世界反興奮劑工作的趨勢(shì)。 2019年11 月于波蘭召開的第五屆世界反興奮劑大會(huì)發(fā)布了新版的 《世界反興奮劑條例》（World Anti-Doping Code）[5]， 新版條例的修改內(nèi)容包括運(yùn)動(dòng)員權(quán)益、委托檢查、興奮劑檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室、違規(guī)處罰等多個(gè)方面，并制定了《隱私和個(gè)人信息保護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》（International Standard for the Protection of Privacy and Personal Information）。此外大會(huì)還通過了《反興奮劑運(yùn)動(dòng)員權(quán)利規(guī)則》（Athletes′ Anti-Doping Rights Act）[6]，該規(guī)則第八條賦予了運(yùn)動(dòng)員數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)，運(yùn)動(dòng)員有權(quán)公平、合法和安全地處理反興奮劑組織進(jìn)行的個(gè)人信息收集， 并可以要求反興奮劑組織在不用于任何合法的反興奮劑目的時(shí)將其信息刪除。 第十六條賦予了運(yùn)動(dòng)員興奮劑檢查時(shí)必要的知情權(quán)與抗辯權(quán)。 比如運(yùn)動(dòng)員有權(quán)查看興奮劑檢查官的身份， 有權(quán)要求其提供有關(guān)樣本收集過程的其他信息，享有被告知自身權(quán)利和責(zé)任的權(quán)利等。相較于國(guó)際上《反興奮劑運(yùn)動(dòng)員權(quán)利規(guī)則》對(duì)運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保護(hù)，我國(guó)的相關(guān)立法則要落后得多，作為規(guī)范反興奮劑工作的唯一一部行政法規(guī)，《反興奮劑條例》在內(nèi)容上更多的是對(duì)權(quán)力分配以及處罰方法的規(guī)范，并沒有系統(tǒng)地對(duì)運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行規(guī)定， 而作為《反興奮劑條例》的各項(xiàng)配套規(guī)章文件，在具體落實(shí)時(shí)也沒有建立起良好的檢查、監(jiān)督制度，賦予運(yùn)動(dòng)員在檢查過程中充分的抗辯權(quán)， 在處罰過程中也未建立有效救濟(jì)制度以更好地維護(hù)運(yùn)動(dòng)員合法權(quán)益，在處罰之后也未建立因處罰不當(dāng)而對(duì)運(yùn)動(dòng)員造成損失的補(bǔ)償制度， 這些制度的缺失導(dǎo)致我國(guó)在反興奮劑領(lǐng)域?qū)\(yùn)動(dòng)員保護(hù)的力度嚴(yán)重不足。

3.4.2 對(duì)其他權(quán)利主體保障不足

在反興奮劑領(lǐng)域， 運(yùn)動(dòng)員權(quán)利的保護(hù)問題得到了廣泛的關(guān)注， 但與該領(lǐng)域相關(guān)的其他權(quán)利主體卻未得到應(yīng)有的重視，事實(shí)上，這些權(quán)利主體同運(yùn)動(dòng)員一樣，處于相對(duì)較弱的法律地位，而且從某種程度上相較于運(yùn)動(dòng)員他們想要獲得救濟(jì)權(quán)利更加困難。 根據(jù)《反興奮劑管理辦法》第三十二條規(guī)定“相關(guān)人員屬于國(guó)家工作人員的，應(yīng)當(dāng)依法給予警告、記過直至開除的處分。體育主管部門可以按照有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法，制定興奮劑違規(guī)人員處分實(shí)施細(xì)則”。 目前我國(guó)并未制定興奮劑違規(guī)人員處分實(shí)施細(xì)則，主要是由行政機(jī)關(guān)自行裁量給予違規(guī)人員處分。 當(dāng)涉嫌違規(guī)人員屬于國(guó)家工作人員時(shí)， 這種裁量權(quán)的實(shí)施更加難以約束， 國(guó)家工作人員想要獲得救濟(jì)也更加困難， 這主要原因在于公務(wù)員制度在我國(guó)確立的時(shí)間并不長(zhǎng)，且受德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，我國(guó)通常將行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系視為一種特別權(quán)力關(guān)系而明顯區(qū)別于一般行政關(guān)系。公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的特別權(quán)利關(guān)系，就是公務(wù)員不享有公民的基本權(quán)利， 不適用人權(quán)保障原則， 也不得利用訴訟救濟(jì)途徑來審查行政機(jī)關(guān)的處分行為[7]。 故當(dāng)前公務(wù)員救濟(jì)的途徑主要是向原行政機(jī)關(guān)復(fù)核， 對(duì)復(fù)核不服的向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴， 顯然這一救濟(jì)制度不足以充分保護(hù)此類主體的合法權(quán)益。 此類權(quán)利主體涉及興奮劑違規(guī)被給予處分，對(duì)其權(quán)利的保障幾乎空白，因此制定興奮劑違規(guī)人員處分實(shí)施細(xì)則對(duì)于保護(hù)從事反興奮劑事業(yè)的公務(wù)員而言，將具有重要的意義，可以有效限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，防止濫用處分權(quán)。

4 完善反興奮劑制度的建議

4.1 完善反興奮劑制度體制，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

4.1.1 反興奮劑監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立的必要性

“任何權(quán)力都有可能被濫用， 尤其是沒有被及時(shí)、全面而有效監(jiān)督的權(quán)力，都必然會(huì)蛻變?yōu)楦瘮〉臏卮病盵8]。 興奮劑違規(guī)處罰構(gòu)成最嚴(yán)厲的體育紀(jì)律處罰，觸及到了運(yùn)動(dòng)員的基本權(quán)利，理應(yīng)受到嚴(yán)格的監(jiān)督。德國(guó)、日本均設(shè)有獨(dú)立體育仲裁機(jī)構(gòu)以專門解決興奮劑糾紛，既為運(yùn)動(dòng)員提供權(quán)利救濟(jì)，亦對(duì)興奮劑處罰權(quán)形成有效的監(jiān)督與制約。 法國(guó)出于對(duì)權(quán)力的警惕性，對(duì)于興奮劑糾紛可以采取行政復(fù)議、行政訴訟的方式尋求救濟(jì)，此外，法國(guó)國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)內(nèi)部還設(shè)有專門的監(jiān)察部以監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)各部門權(quán)力的行使[9]。 而我國(guó)目前尚未建立體育仲裁與體育訴訟制度對(duì)反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督，中國(guó)反興奮劑中心也未建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，其內(nèi)部監(jiān)督權(quán)主要散落于法律事務(wù)處、檢查處以及情報(bào)調(diào)查處三個(gè)部門，既不專業(yè)也不全面，因此國(guó)家反興奮劑體制實(shí)質(zhì)上缺少一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

4.1.2 監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)權(quán)力的途徑

目前我國(guó)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督途徑主要包括橫向路徑與縱向路徑。 橫向路徑通常是指國(guó)家機(jī)關(guān)、新聞媒體、 政黨及社會(huì)團(tuán)體與公眾對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。 依靠國(guó)家機(jī)關(guān)以及政黨和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)明顯不具有可行性，而依靠新聞媒體與公眾監(jiān)督則力度嚴(yán)重不足，我國(guó)主流新聞媒體與公眾對(duì)反興奮劑的相關(guān)工作關(guān)注度不足，社會(huì)公眾普遍不關(guān)注，因此從橫向路徑監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)力難以達(dá)到良好效果，在反興奮劑領(lǐng)域其可以作為一種輔助監(jiān)督的方式， 但不能只依靠媒體與公眾。縱向路徑一般包括三方面：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督； 二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；三是專門機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。 依靠權(quán)力機(jī)關(guān)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)在理論上是可行的，但在實(shí)踐中難以實(shí)施，監(jiān)督反興奮劑的檢查、處罰、聽證需要專門的技術(shù)性人才，否則監(jiān)督將只會(huì)流于表面與形式。 鑒于上述分析，依靠專門機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督在反興奮劑領(lǐng)域中不失為一種合適而有效的方式，即國(guó)家體育總局下設(shè)專門的與反興奮劑中心平行的反興奮劑監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法， 就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力[10]。 此外《反興奮劑管理辦法》第八條明確規(guī)定：“國(guó)家體育總局領(lǐng)導(dǎo)、 協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國(guó)的反興奮劑工作。 ”因此由國(guó)家體育總局下設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)不存在法律障礙。 設(shè)置此監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對(duì)反興奮劑過程中的檢查、處罰、聽證的事項(xiàng)進(jìn)行有效監(jiān)督，也可實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)反興奮劑中心權(quán)力制約的目的，例如中國(guó)反興奮劑中心組織聽證的程序若存在重大缺陷，則可賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)取消本次聽證并要求反興奮劑中心重新組織聽證的權(quán)力，若反興奮劑中心認(rèn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)濫用監(jiān)督權(quán)，也可以向其共同的上級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)家體育總局提出異議。 因此獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立既有利于控制反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)力，也將會(huì)顯著提升我國(guó)反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

4.2 加強(qiáng)程序建設(shè)，促進(jìn)程序正當(dāng)

完善聽證與證明程序需要一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體育仲裁庭，對(duì)于體育仲裁庭建立的必要性，以及目前的可操作性已有大量的文章進(jìn)行了分析與闡述， 并提出了不同的見解與方案，筆者對(duì)此不再贅述。筆者發(fā)現(xiàn)，專家與學(xué)者雖觀點(diǎn)可能會(huì)有不同，但均普遍認(rèn)為體育仲裁庭在我國(guó)短時(shí)間內(nèi)難以建立。 因此筆者認(rèn)為進(jìn)一步完善反興奮劑程序方面工作， 除要繼續(xù)推動(dòng)體育仲裁的立法突破與仲裁庭的建立之外， 目前可以著重進(jìn)一步完善聽證程序， 其中聽證程序的核心是聽證筆錄。鑒于我國(guó)聽證過程中聽證筆錄的法律地位，筆者主張引用行政案卷排他性規(guī)則?！靶姓妇砼潘砸?guī)則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)以行政案卷為依據(jù)作出行政行為，行政行為以行政案卷以外的證據(jù)、文件為依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)依法被撤銷的程序規(guī)則”[11]，而“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)是案卷中的組成部分”[12]。 目前，行政聽證制度完善的國(guó)家無不執(zhí)行行政案卷排他性規(guī)則， 可見此規(guī)則對(duì)于保障聽證筆錄制約行政權(quán)力具有重要意義。 故在反興奮劑領(lǐng)域中適用行政案卷排他性規(guī)則是指享有處罰權(quán)的體育社團(tuán)應(yīng)以聽證筆錄為依據(jù)而作出處罰決定，而以聽證筆錄以外的證據(jù)、文件為依據(jù)作出的處罰應(yīng)當(dāng)依法被撤銷。事實(shí)上早在2018年《聽證規(guī)則》 修改之前， 就已有學(xué)者有過類似主張，“我國(guó)興奮劑違規(guī)行為聽證，從形式上可以劃歸為正式的聽證會(huì)。 那么，從理論上來說，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)是興奮劑檢測(cè)委托方或單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)作出最終處罰決定的唯一依據(jù)”[13]。 筆者對(duì)此亦持贊同意見，原因有三：一是我國(guó)興奮劑救濟(jì)制度不健全，聽證可以對(duì)運(yùn)動(dòng)員提供一定的救濟(jì)；二是新修訂的《聽證規(guī)則》在聽證程序上相較之前的版本進(jìn)行了明顯的改進(jìn)，聽證機(jī)制較為完善；三是在監(jiān)督權(quán)力的行使下，聽證筆錄可以明確反映質(zhì)證、申辯的過程，增強(qiáng)了處罰決定的透明度。 如果將聽證筆錄作為處罰決定的唯一依據(jù)，將有效地提升處罰的公正性，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)控權(quán)。 但同時(shí)需要注意，聽證筆錄的記錄過程，除涉及國(guó)家秘密、 運(yùn)動(dòng)員個(gè)人隱私之外必須公開進(jìn)行， 若運(yùn)動(dòng)員認(rèn)為公開聽證筆錄會(huì)損害其個(gè)人利益的，也可以向聽證會(huì)申請(qǐng)采取錄音、錄像等手段而不向社會(huì)公眾公開聽證。

4.3 豐富預(yù)防措施，引入約談制度

4.3.1 約談概說

“約談”原是香港特區(qū)稅務(wù)局針對(duì)被審查的納稅主體的“喝咖啡”制度，作為經(jīng)驗(yàn)被引入大陸[14]，并首先在內(nèi)陸地區(qū)稅務(wù)部門得到迅速推廣。目前，在行政管理的諸多領(lǐng)域，如“體育”“國(guó)土資源”“能源”“科技、教育”“勞動(dòng)、人事、監(jiān)察”“市場(chǎng)監(jiān)管”“安全生產(chǎn)”等都制定了行政約談的管理辦法，采用了行政約談制度。行政約談?dòng)袕V義與狹義之分，本文所指的行政約談是狹義的行政約談，即“行政主體在相對(duì)人有違法之虞或輕微違法時(shí)，通過約請(qǐng)談話、說明教導(dǎo)、提出警示的方式建議相對(duì)人糾正違法行徑， 以避免違法之風(fēng)險(xiǎn)的行為”[15]。可見行政約談具有非權(quán)力屬性，主要目的在于預(yù)防違法并追求效率價(jià)值。

4.3.2 反興奮劑引入行政約談的意義

《反興奮劑管理辦法》第四條提到，反興奮劑工作要遵循“預(yù)防為主，教育為本”的原則。 在2018年第二屆全球反興奮劑教育大會(huì)中， 國(guó)家體育總局局長(zhǎng)茍仲文在致辭中再次強(qiáng)調(diào)了， 我國(guó)堅(jiān)決打擊濫用興奮劑的行為，高度重視反興奮劑教育工作，要秉持“教育為本，預(yù)防為主”的理念，不斷地推進(jìn)反興奮劑工作。但是目前，我國(guó)對(duì)于興奮劑的預(yù)防措施少之又少， 引入約談這樣重在預(yù)防的制度對(duì)反興奮劑領(lǐng)域來說是適時(shí)而適宜的。首先，行政約談雖然是一種相對(duì)柔性的預(yù)防違法的手段， 但國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu)與運(yùn)動(dòng)員、協(xié)會(huì)的法律地位存在實(shí)質(zhì)的不對(duì)等，所以對(duì)涉嫌使用興奮劑的運(yùn)動(dòng)員或涉嫌幫助運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑的協(xié)會(huì)、體育團(tuán)體、個(gè)人在一定程度上具有明顯的威懾性，能夠起到警示作用。 其次，我國(guó)的反興奮劑工作主要由政府推動(dòng)， 僅靠政府推動(dòng)難免會(huì)造成協(xié)會(huì)與運(yùn)動(dòng)員的抵觸心理， 而行政約談具有非權(quán)力屬性，不具有強(qiáng)制性，能夠給予相對(duì)人與反興奮劑機(jī)構(gòu)一定的說理性空間。 且我國(guó)制定各種反興奮劑的法律法規(guī)重要目的在于預(yù)防運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑，通過行政約談在一定程度可以避免違法之風(fēng)險(xiǎn)。最后，運(yùn)動(dòng)員涉嫌使用興奮劑可能面臨臨時(shí)停賽等處分，而行政約談具有效率性， 可以推動(dòng)涉嫌興奮劑事件的快速解決。

4.3.3 反興奮劑領(lǐng)域適用行政約談的限制條件

目前，在我國(guó)行政管理領(lǐng)域中，行政約談已出現(xiàn)了“以談代罰”甚至“強(qiáng)制約談”的現(xiàn)象，有必要對(duì)反興奮劑領(lǐng)域中適用約談的情形進(jìn)行限制。 筆者認(rèn)為在反興奮劑領(lǐng)域中目前只有兩種情形可以適用行政約談： 一是反興奮劑機(jī)構(gòu)有合理理由懷疑運(yùn)動(dòng)員或者協(xié)會(huì)幫助運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑但難以達(dá)到證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的， 即違法事實(shí)不清楚的情況下， 可以適用行政約談，以震懾運(yùn)動(dòng)員、協(xié)會(huì)、其他個(gè)人，防止其使用興奮劑； 二是在反興奮劑法律沒有明確規(guī)定或者規(guī)定不明導(dǎo)致對(duì)運(yùn)動(dòng)員是否違規(guī)難以判斷或者需要承擔(dān)何種處罰責(zé)任會(huì)有偏差時(shí)， 即法律規(guī)定不清楚的情況下，可以適用行政約談。由于目前行政約談的約談過程不公開、不透明，且缺少救濟(jì)途徑，除上述兩種情形外，建議在其他情況下應(yīng)謹(jǐn)慎適用行政約談。

4.4 完善反興奮劑立法，加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)

根據(jù)中國(guó)反興奮劑中心發(fā)布的2018年《反興奮劑法規(guī)匯編》[16]， 目前政府共頒布一部行政法規(guī)、七部部門規(guī)章來具體規(guī)范我國(guó)反興奮劑相關(guān)工作，可見反興奮劑實(shí)施的主要法律依據(jù)來源于政府制定的部門規(guī)章。 而相較于法律，部門規(guī)章的制定與修改程序較為靈活，內(nèi)容更加具體，富有針對(duì)性，因此反興奮劑領(lǐng)域的完善立法具有更好的操作性與可實(shí)現(xiàn)性。

完善立法雖然是一種老生常談的解決方式，但若要加強(qiáng)運(yùn)動(dòng)員及相關(guān)主體的權(quán)利保護(hù)， 立法是前提與基礎(chǔ)。 “權(quán)利云者，乃得享受特定利益之法律上之力也?！盵17]運(yùn)動(dòng)員的權(quán)利需要受到法律之力方能得到更有效的落實(shí)與保障。 針對(duì)前文提出的問題與困境，筆者認(rèn)為需要從四個(gè)方面進(jìn)行完善。 第一，在立法中加強(qiáng)對(duì)運(yùn)動(dòng)員及相關(guān)主體權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)，結(jié)合2021 版的《世界反興奮劑條例》，要保障運(yùn)動(dòng)員程序性以及實(shí)體性權(quán)利，明確禁用清單不得溯及既往；目前我國(guó)聽證委員會(huì)仍隸屬于中國(guó)反興奮劑中心，應(yīng)進(jìn)一步提高聽證委員會(huì)獨(dú)立性；放寬對(duì)“受保護(hù)人員”即未成年人、限制民事行為能力人的處罰力度，以及減輕對(duì)業(yè)余運(yùn)動(dòng)員興奮劑違規(guī)行為的處罰[18]。同時(shí)要參考《反興奮劑運(yùn)動(dòng)員權(quán)利規(guī)則》，它雖然不是一部正式的法律文件，但在公平聽證、數(shù)據(jù)保護(hù)、樣本收集過程中一系列規(guī)定仍具有重要的價(jià)值意義[19]。 第二，制定興奮劑違規(guī)人員處分細(xì)則，要進(jìn)一步明確何種事由可以給予違規(guī)人員處分， 以及其不服處分的救濟(jì)途徑， 在細(xì)則中明確落實(shí)行使權(quán)力的責(zé)任主體，做到權(quán)責(zé)一致。 第三，前文將聽證筆錄作為興奮劑處罰的唯一依據(jù)， 可能導(dǎo)致大量的興奮劑處罰案件都申請(qǐng)聽證，故需要完善《聽證規(guī)則》，設(shè)置聽證程序開啟的門檻，以防止聽證程序被濫用，保障聽證程序能夠成為運(yùn)動(dòng)員權(quán)利保護(hù)的一種救濟(jì)手段而不流于形式。 第四，制定約談管理辦法，明確適用約談的情形，規(guī)范約談的法律程序，防止在不透明、不公開的約談下運(yùn)動(dòng)員或協(xié)會(huì)迫于行政權(quán)力的高壓而犧牲自己的利益。此外也要禁止“以談代罰”，避免約談成為運(yùn)動(dòng)員與協(xié)會(huì)逃避興奮劑處罰的手段。

5 結(jié)語

實(shí)施反興奮劑工作30 余年來，我國(guó)政府制定了一系列的行政法規(guī)與規(guī)章來規(guī)制興奮劑的使用，取得一定成效。但后續(xù)的工作仍任重而道遠(yuǎn)，如何更好地監(jiān)督反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序，為運(yùn)動(dòng)員提供充分的保護(hù)與救濟(jì)仍是未來我國(guó)反興奮劑制度完善的重中之重。