黃河流域的綜合治理與可持續(xù)發(fā)展

張 濱

（山東恒泰工程集團(tuán)有限公司，山東 濱州 256600）

“智慧黃河”是運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源共享和智能管理，使黃河治理開發(fā)、保護(hù)與管理的方案制定、綜合決策、應(yīng)急指揮等業(yè)務(wù)工作更加精細(xì)、動態(tài)、智能的集成工程?！爸腔埸S河”建設(shè)充分利用現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)，為完善黃河流域要素市場化配置架構(gòu)了一個(gè)新的技術(shù)平臺，是新時(shí)代國家有關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措?！爸腔埸S河”在黃河流域山東段的建設(shè)中是一個(gè)重要的戰(zhàn)略抓手，需要全面統(tǒng)籌，持續(xù)加大投入力度。其重大價(jià)值和意義主要體現(xiàn)在以下方面。

1 黃河流域管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

流域管理體制是指流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的分配、職責(zé)范圍的劃分以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行和協(xié)調(diào)。黃河是中華民族的母親河，特殊的河情決定了其獨(dú)特的流域管理體制。1949年治黃以來，黃河水利委員會（以下簡稱黃委）是全國七大流域管理機(jī)構(gòu)中唯一擔(dān)負(fù)全河水資源統(tǒng)一管理、水量統(tǒng)一調(diào)度，并直接管理下游河道和防洪工程的流域管理機(jī)構(gòu)。1988年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布實(shí)施后，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制初步建立，黃委作為流域管理機(jī)構(gòu)具備了水行政管理職能。同時(shí)，國家先后設(shè)立了中游水土保持委員會（1964年）、上中游水量調(diào)度委員會（1968年）、黃河防汛抗旱總指揮部（2007年）等協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。2002年《水法》修訂后，按照“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制原則，基本建立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。目前，黃河流域管理體制、機(jī)制、政策法規(guī)逐步完善，全面推行河湖長制，國務(wù)院頒布了《黃河水量調(diào)度條例》，水利部頒布《黃河河口管理辦法》等。此外，流域水行政管理職能逐步強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)了8?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)合防汛和干支流主要水庫防洪調(diào)度，同時(shí)擴(kuò)展了流域抗旱職能；全面實(shí)施取水許可制度，實(shí)行干流及主要支流水量統(tǒng)一調(diào)度，初步建立了重大水污染事件應(yīng)急處置機(jī)制；初步形成了統(tǒng)一規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)和地方政府各負(fù)其責(zé)的管理機(jī)制；強(qiáng)化了河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理；依法查處水事違法案件，積極預(yù)防和調(diào)處省際水事糾紛，有力維護(hù)了黃河水事秩序；黃河信息化工程架構(gòu)初步形成，黃河治理開發(fā)保護(hù)與管理的科技支撐能力進(jìn)一步增強(qiáng)。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的實(shí)施，仍需要進(jìn)一步創(chuàng)新流域體制機(jī)制，確保黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)、篤定前行。

2 黃河流域的綜合治理與可持續(xù)發(fā)展

2.1 因地制宜重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，防止熱衷于鋪新攤子

黃河所經(jīng)地區(qū)，多種工業(yè)設(shè)備制造、特大型與重型設(shè)備制造、電氣工程設(shè)備制造、信息元器件與信息設(shè)備制造、國防軍工制造以及新型材料研制等，均有相當(dāng)優(yōu)勢。 “十四五”發(fā)展期間，全國的制造業(yè)需占有世界重要位置與引領(lǐng)，建議將“中國制造2025”抓緊落實(shí)，因地制宜地合理落地。在本區(qū)域若干大城市地區(qū)（圈）與工業(yè)基地，逐步建立區(qū)域性創(chuàng)新體系。但值得考慮的是，全國新區(qū)新城總體上已經(jīng)“飽和”，是指沒有足夠的經(jīng)濟(jì)要素特別是創(chuàng)新要素進(jìn)入新區(qū)新城。要防止熱衷于鋪新攤子，特別是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域，要考慮到黃河流域各地的基礎(chǔ)，在中央政府主管部門的指導(dǎo)下找準(zhǔn)方向，確定位置，并有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)。

2.2 提升灘區(qū)安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，移民和遷并相結(jié)合

一是提升灘區(qū)安全建設(shè)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加大安全建設(shè)力度。合理規(guī)劃并提升灘區(qū)村臺、搶險(xiǎn)道路及避洪遷安工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，投入匹配灘區(qū)安全建設(shè)的相應(yīng)規(guī)模投資，解決灘區(qū)居民防洪安全和安居問題，提高現(xiàn)有村臺防洪能力，滿足黃河20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，改善灘區(qū)居民生活環(huán)境。二是移民搬遷和集中遷并相結(jié)合，改變?yōu)﹨^(qū)人口分布散亂的局面。對列入移民搬遷的農(nóng)村居民點(diǎn)，合理規(guī)劃搬遷；在有條件的地區(qū)集中建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)避洪村臺，實(shí)現(xiàn)灘內(nèi)移民遷并。同時(shí)，合理利用遷并灘區(qū)農(nóng)戶原有的生產(chǎn)生活用地，還林還草還濕，提升其護(hù)灘、護(hù)堤和保護(hù)生態(tài)的功能。

2.3 “智慧黃河”開辟了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展新空間

“智慧黃河”建設(shè)，可構(gòu)建動態(tài)黃河圖景，瞄準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)黃河水沙情勢可感知、資源配置可模擬、工程運(yùn)行可掌控、調(diào)度智慧可協(xié)同，動態(tài)數(shù)據(jù)化監(jiān)測預(yù)警黃河流域生態(tài)環(huán)境變化、河道演變態(tài)勢，并對相關(guān)情況設(shè)計(jì)科學(xué)應(yīng)對方案。它使黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面相關(guān)信息能夠動態(tài)呈現(xiàn)，同時(shí)也為開辟新的高質(zhì)量發(fā)展空間在技術(shù)上提供了可能。一方面，“智慧黃河”建設(shè)需要持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新，數(shù)字仿真模擬技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等新的技術(shù)會持續(xù)進(jìn)步，黃河流域科技產(chǎn)業(yè)會相繼蓬發(fā)，并將衍生出以此類科技產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的新業(yè)態(tài)；另一方面， “智慧黃河”平臺的搭建能夠全面、動態(tài)反映黃河流域各類生態(tài)要素、經(jīng)濟(jì)要素的分布和演變情況，從而為盤活資源推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展開辟新的空間。

2.4 推動黃河流域主體功能區(qū)的分類治理

流域是我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實(shí)的重要載體之一。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略是關(guān)鍵一環(huán)。對于三江源、祁連山等承擔(dān)著水源涵養(yǎng)生態(tài)功能的地區(qū)，要以保護(hù)生態(tài)、創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品為核心功能，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局；對于河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，要積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提供高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供給，保證糧食安全；對于包括鄭州、濟(jì)南、西安等在內(nèi)的各城市化地區(qū)，要加強(qiáng)集聚程度，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，通過探索建立產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)環(huán)境等清晰標(biāo)準(zhǔn)，提高區(qū)域的空間經(jīng)濟(jì)和人口承載力；對于貧困地區(qū)，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)從“看河吃飯”到“借河致富”的轉(zhuǎn)變，讓黃河真正成為脫貧致富的“幸福河”。從生態(tài)治理的角度來說，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態(tài)環(huán)境差異，既要做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜游則游、宜工則工，又要推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護(hù)，形成上游“中華水塔”穩(wěn)固、中下游生態(tài)宜居的生態(tài)安全格局。

2.5 劃定管理界線并明確管理責(zé)任

以黃河下游為重點(diǎn)，結(jié)合確權(quán)劃界工作，劃定灘區(qū)管理邊界，明晰各方管理范圍與職責(zé)。當(dāng)前，黃河下游灘區(qū)存在兩個(gè)問題，一是大部分灘地被劃為基本農(nóng)田，二是生產(chǎn)堤已成規(guī)模。立足于灘區(qū)“防洪安全、環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，開展灘區(qū)防護(hù)堤研究與建設(shè)，一是可發(fā)揮地方積極性，建設(shè)灘區(qū)防洪堤，給灘區(qū)發(fā)展留出合理的安全空間，增強(qiáng)高品質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚的吸引力；二是灘區(qū)的發(fā)展也可為黃河水資源的有效利用提供新機(jī)遇。建議可將防護(hù)堤外100m作為邊界，防護(hù)堤外100m內(nèi)的區(qū)域，流域機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》進(jìn)行直接管理，防護(hù)堤100m之外的區(qū)域，由地方政府承擔(dān)管理主體責(zé)任，流域機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

2.6 搞好耕地資源保護(hù)，發(fā)展高品質(zhì)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)

黃河沿線地區(qū)需做好保護(hù)耕地資源的工作。以往20多年優(yōu)質(zhì)耕地消失量很大，也很可惜。在黃河流域范圍內(nèi)，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)、水資源的合理利用方面需有一盤棋的理念。黃河所經(jīng)區(qū)域是中國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，現(xiàn)階段具有龐大的種植業(yè)與農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，農(nóng)業(yè)商品化生產(chǎn)規(guī)模日漸擴(kuò)大。在國家糧食安全、優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品供應(yīng)與出口生產(chǎn)方面具有重要的保障作用。今后轉(zhuǎn)型發(fā)展要加強(qiáng)集約型的高品質(zhì)的農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)，潛力很大。

3 結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略對黃河流域管理體制機(jī)制提出了更高的要求，需要圍繞共同抓好大保護(hù)、系統(tǒng)推進(jìn)大治理，保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展的國家決策，創(chuàng)新黃河流域管理體制機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”的國家目標(biāo)。為解決黃河流域管理現(xiàn)行體制機(jī)制現(xiàn)狀存在的問題，需要盡快論證流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的必要性和可行性；推進(jìn)黃河流域確權(quán)劃界工作，以劃界為重點(diǎn)，劃定管理邊界，明確管理權(quán)責(zé)；建立流域省級河湖長聯(lián)席會議制度；加快《黃河法》的立法工作，明確流域機(jī)構(gòu)定位；進(jìn)一步完善流域保護(hù)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。