城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型思考
——從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃

李 舒

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，貴州 貴陽 550000）

近二十年來，中國的城市化處于一個高速增長時期，城市發(fā)展水平大幅提高，城市建設(shè)成就巨大，但大多數(shù)城市采取的以增量為主的擴張模式也伴隨很多問題產(chǎn)生，建設(shè)用地緊張，人口和資源環(huán)境的矛盾突出，城市形態(tài)無序特色缺失。從城市發(fā)展的歷史規(guī)律來看，城市擴張有限城市更新永無止境，如何讓城市空間發(fā)展模式由粗放式的增量擴張逐步轉(zhuǎn)向精細化的存量更新，規(guī)劃轉(zhuǎn)型和規(guī)劃創(chuàng)新應(yīng)運而生。

1 增量規(guī)劃與存量規(guī)劃概念

增量規(guī)劃：是指以新增建設(shè)用地為對象、基于空間擴張為主的規(guī)劃。增量規(guī)劃是對處于快速發(fā)展的城市做正方向的預(yù)測和擴張性的發(fā)展安排，基本由政府主導(dǎo)，通常采取“招、拍、掛”等方式對土地使用權(quán)屬進行處置，一段時間以來都是城市規(guī)劃的編制主流。

存量規(guī)劃：是指通過更新的手段，優(yōu)化調(diào)整城市建成區(qū)功能結(jié)構(gòu)、提升用地合理性的規(guī)劃。由于涉及土地利益主體復(fù)雜，政府無法隨意處置。在規(guī)劃過程中，政府、市場以及公眾能夠相互協(xié)作溝通，制定完善的規(guī)劃方案，實現(xiàn)多方利益共享、責(zé)任共擔(dān)。

2 增量規(guī)劃與存量規(guī)劃差異

2.1 關(guān)注重點不同

增量規(guī)劃比較關(guān)注物質(zhì)空間規(guī)劃設(shè)計和概念策劃，規(guī)劃重點是體現(xiàn)政府意愿。而存量規(guī)劃的目標(biāo)是提升城市內(nèi)涵，完善城市功能，有效促進城市可持續(xù)發(fā)展，是更為精細化的更新規(guī)劃。

2.2 方案構(gòu)思邏輯不同

增量規(guī)劃將目標(biāo)作為導(dǎo)向，規(guī)劃思路是明確規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)—區(qū)域綜合分析—構(gòu)建空間藍圖—擬定開發(fā)時序—體制機制建議。而存量規(guī)劃要求將問題作為導(dǎo)向進行分析，將空間優(yōu)化作為重點，針對城市建設(shè)中的不足提出針對性改進方案。

2.3 規(guī)劃的類型范疇不同

近年來大量編制的各種新城新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學(xué)城規(guī)劃以及圍繞重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的航空港經(jīng)濟區(qū)、高鐵樞紐服務(wù)區(qū)規(guī)劃等都屬于增量規(guī)劃的范疇。存量規(guī)劃則包括城市修復(fù)規(guī)劃、舊城更新改造規(guī)劃、歷史街區(qū)保護和風(fēng)貌規(guī)劃、交通設(shè)施改善提升規(guī)劃等。

3 規(guī)劃轉(zhuǎn)型的趨勢分析

在我國城市化快速增長的背景下，大多數(shù)城市普遍采取增量擴張模式，部分城市建設(shè)無序蔓延，土地利用率低下，人口和資源環(huán)境的矛盾重重。目前已有一些城市在積極探索和嘗試城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，在城市總體規(guī)劃中明確提出了這樣的愿景和思考，比如北京市的“減量規(guī)劃、瘦身健體”，上海市的“建設(shè)用地零增長、負(fù)增長”，深圳市早期就劃定基本生態(tài)控制線，推行“存量優(yōu)化”。

其實早在2006 年出臺的《城市規(guī)劃編制辦法》，首次從規(guī)劃角度提出了“研究中心城區(qū)空間增長邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定建設(shè)用地范圍”的要求。2013 年的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“盡快把城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定”，“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，嚴(yán)控增量，盤活存量”。2015 年中央城市工作會議明確提出“生態(tài)修復(fù)、城市修補”，為轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展建設(shè)指明了方向。黨的十九大報告明確提出完成“城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線”的劃定工作，“完善公共服務(wù)體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。

可以看出，不管是強調(diào)城市開發(fā)邊界的劃定，還是倡導(dǎo)修復(fù)生態(tài)修補城市，總體上都是為了嚴(yán)控增量做優(yōu)存量，要從擴張型空間規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向集約節(jié)約型的有機更新規(guī)劃，由實現(xiàn)最終目標(biāo)型向過程監(jiān)控型轉(zhuǎn)變，要以以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，圍繞群眾的幸福感獲得感開展規(guī)劃編制。

4 規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考

4.1 劃定擴展底線

劃定生態(tài)控制紅線、永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界作為當(dāng)前推進國土空間治理體系建設(shè)的重要工作，是空間治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點任務(wù)。在確保城市生態(tài)系統(tǒng)和國家糧食安全的前提下，劃定城市開發(fā)邊界有利于促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有利于節(jié)約用地和保護耕地，有利于守住自然生態(tài)本底，同時也是實現(xiàn)" 多規(guī)合一" 的重要手段之一。從1996 到2017 年，貴陽市中心城區(qū)建成區(qū)面積擴大了將近300 平方公里，建設(shè)和生態(tài)矛盾顯現(xiàn)。2017 年作為全國首批14 個開發(fā)邊界劃定試點城市之一，貴陽市就完成了城市開發(fā)邊界劃定工作，對防止城市無序蔓、優(yōu)化城市空間布局及提高建設(shè)用地利用效率起到積極的控制作用。

4.2 積極挖掘存量

隨著快速城市化推進建設(shè)用地指標(biāo)越來越少， 土地資源日益緊缺，如何挖掘土地利用潛力，節(jié)約土地資源，促進土地合理利用，解決土地資源稀缺和開發(fā)需求旺盛的突出矛盾，必須在城市有限空間內(nèi)挖掘和梳理城市更新空間。

對于貴陽市而言，中心城區(qū)建設(shè)已趨于成熟，每年新增建設(shè)用地出讓規(guī)模也在逐年遞減，存量用地的更新優(yōu)化成為土地利用的必然選擇。為有效推動該項工作，貴陽市從低效用地再開發(fā)、清理閑置和已批未建用地等方面展開探索與創(chuàng)新，清理挖掘存量用地近80 平方公里，突破了舊有的政策框架出臺相關(guān)文件，改善了土地資源低效利用的不合理狀況。

4.3 新增改造并重

由于國家對新增建設(shè)用地規(guī)模的嚴(yán)格把控，單純依靠新增用地已無法滿足城市發(fā)展的需求，存量用地的再開發(fā)就成為空間資源利用的重要方向。規(guī)劃需把存量用地和增量用地作為同等重要的用地控制指標(biāo)進行綜合調(diào)控。對于存量用地不僅應(yīng)研究其區(qū)位、布局、改造方向和可行性等，還應(yīng)根據(jù)其現(xiàn)狀功能、環(huán)境條件和產(chǎn)權(quán)歸屬等因素，采取不同的更新改造策略和方法，進行高效合理的利用。

4.4 合理確定規(guī)模

貴陽地貌屬以山地、丘陵為主的丘原盆地地區(qū)，喀斯特地貌約占全市總面積的73%，建設(shè)用地資源更為緊缺。在這樣的條件下，城市建設(shè)規(guī)模確定不能完全采用傳統(tǒng)思路，而必須基于城市土地資源潛力和水資源、生態(tài)環(huán)境、能源承載力來綜合分析判定，科學(xué)合理安排各類建設(shè)用地功能和布局，最大可能滿足城市人口多層次、差異化需求，并預(yù)留足夠彈性。從總體規(guī)劃層面合理確定城市規(guī)模，通過規(guī)劃層層傳導(dǎo)，保證城市的健康、有序、均衡發(fā)展。

4.5 優(yōu)化民生福祉

存量規(guī)劃的對象不僅包括存量用地，同時也包括對現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等的更新優(yōu)化。根據(jù)城市建設(shè)歷史經(jīng)驗，如果城市空間擴張活動已停止，土地開發(fā)利用進入停滯階段，也依然需進行各類服務(wù)設(shè)施的升級改造。城市在快速增長階段，曾經(jīng)的粗放擴張中造成很多歷史遺留問題，帶來不少“城市病”，對城市發(fā)展造成不良影響。

目前貴陽市中心城區(qū)文化、體育、醫(yī)療、社會福利等各項公共服務(wù)設(shè)施水平均落后于國家標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)質(zhì)教育資源缺乏。在城市規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)將提升城市支撐系統(tǒng)能力作為目標(biāo)，以人民群眾關(guān)心的問題為導(dǎo)向促進轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強對文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等涉及民生的服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化更新，推進城市健康穩(wěn)定的發(fā)展。

4.6 轉(zhuǎn)變工作方式

增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恳?guī)劃，對規(guī)劃師而言，實際上是從描繪宏觀愿景到實現(xiàn)微觀環(huán)境更新優(yōu)化的轉(zhuǎn)變，需要規(guī)劃師將原有的理想、激情轉(zhuǎn)化為更多的耐心、恒心，養(yǎng)成底線思維和集約增效的工作方式，不斷實踐不斷挑戰(zhàn)，實現(xiàn)城市就業(yè)、居住環(huán)境、交通出行、社會服務(wù)等功能的改善，以己之力促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃，既是適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)客觀形勢而進行務(wù)實選擇的必然結(jié)果，也是規(guī)劃師主動轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和思路、積極應(yīng)對努力探索的需求，路漫漫其修遠兮，任重而道遠。