當一線城市固化，家鄉(xiāng)省城的機會在哪？

文 何欣

后疫情時代，都市圈的發(fā)展被認為是中國未來經(jīng)濟發(fā)展的增量。在各大都市圈里，省會城市紛紛不斷擴大區(qū)域范圍，提高城市首位度，強省會戰(zhàn)略在全國上演，而這些強省會也逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的領(lǐng)頭羊。

在中國城鎮(zhèn)化后半場，用省會城市驅(qū)動都市圈經(jīng)濟發(fā)展似乎成為最有效的方式，這是否意味著強省會出現(xiàn)是一種必然？強省會崛起總是伴隨著對周邊中小城市資源的虹吸，這能否持久？這些中小城市又該如何發(fā)展？

帶著這些疑問，記者對上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘進行了一次專訪。

01強省會戰(zhàn)略也要因地制宜

記者：過去一年，南昌、南寧、濟南、南京、合肥等多地發(fā)布都市圈計劃，你怎么看以往這些在省內(nèi)發(fā)展不太亮眼的省會開始紛紛推行強省會戰(zhàn)略？

陸銘：首先要清楚一個情況，在中國每個省份的情況不太一樣，因不同省份的自然資源、歷史發(fā)展、產(chǎn)業(yè)等綜合因素不同，省內(nèi)發(fā)展可能出現(xiàn)省會發(fā)展一枝獨秀，也有可能出現(xiàn)兩個或三個實力相當?shù)某鞘?，這個時候，省會在某些方面會有缺陷。

這個問題要區(qū)分兩種情況。一種情況，像武漢、成都、西安，這種從自然還是歷史發(fā)展來看，相對省內(nèi)其他城市比較優(yōu)勢明顯的省會城市，推行強省會戰(zhàn)略是沒有問題的。以武漢為例，武漢的教育資源豐富，新中國成立以后又積累了大量的工業(yè)資源，有著“九省通衢”的交通樞紐地位，也是湖北境內(nèi)的歷史文化名城，在省內(nèi)幾乎沒有可以與它匹敵的城市，武漢推行強省會不足為奇。

另外一種情況，像福州、濟南、合肥等省會，并沒有很好的內(nèi)河航運條件，同時，在他們各自省內(nèi)，已經(jīng)有了廈門、青島、蕪湖這樣經(jīng)濟發(fā)展突出的城市，各自都是很好的港口。

我也觀察到一些現(xiàn)象，比如有些地方通過把一些產(chǎn)業(yè)往省會搬，或者說擴大省會的行政管轄區(qū)域，我不覺得這個有多大的意義，如果要通過把省會的管轄范圍擴大來尋求人口和GDP增長，還不如把原來的省會跟周邊其他城市之間的行政邊界給打通，讓市場更好地配置資源。

當然反過來講，由于中國的資源在地區(qū)、城市之間的自由配置會受到行政管轄邊界的阻礙，現(xiàn)在將它們合并到一個城市似乎也能促進生產(chǎn)要素更自由的流動。

記者：破除兩地行政邊界，是不是要建立在兩地已有一些市場自發(fā)的經(jīng)濟行為之后會更好？

陸銘：這個問題已經(jīng)涉及經(jīng)濟增長和制度變遷的關(guān)系，兩者一定是相互因果的，比如說，經(jīng)濟增長到一定程度需要生產(chǎn)要素流動，所以提出需要制度變遷。但是反過來講，如果在市場之前，改革自己的制度，促進市場一體化，它對經(jīng)濟增長也會有影響。比如說，這兩年，上海周邊在做一件事情——打通斷頭路，突破原來的行政邊界，讓生產(chǎn)要素和人口流動更加自由了，它對經(jīng)濟增長和企業(yè)的發(fā)展肯定是有利的。

記者：中國城鎮(zhèn)化步入都市圈發(fā)展階段，意味著新一輪的集聚發(fā)展，作為省域內(nèi)的中心城市，省會崛起是否是一種必然現(xiàn)象？背后有哪些推動因素？

陸銘：這個又比較復(fù)雜了，簡而言之就有兩種情況。一種情況，正如前面所提到的，因為自然地理、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因，一個省內(nèi)可能會出現(xiàn)兩個或三個實力相當?shù)某鞘校绺＝ǖ膹B門、山東的青島，它們都是港口城市，自然地理條件比省會好，當省會崛起，這些省份會出現(xiàn)“雙子星”城市。

另一種情況，當一個省的人口和經(jīng)濟規(guī)模壯大到一定程度，就容易產(chǎn)生次中心城市，這就是區(qū)域經(jīng)濟理論里的中心—外圍理論，其中的外圍就會出現(xiàn)次中心城市?？梢耘e一個例子來理解，如果整個山東人口只有1萬人，就沒有必要發(fā)展出兩個實力相當?shù)某鞘辛耍F(xiàn)在山東人口達到1個億的時候，它就可能會發(fā)展出一個次中心城市。按我剛剛講的邏輯，“雙子星”的城市發(fā)展模式就有道理了。

總結(jié)一句話，一定要區(qū)分每一個地方的具體條件來看強省會戰(zhàn)略。

02市場驅(qū)動的集聚才是高效合理的

記者：去年開始，伴隨著都市圈的深入發(fā)展，新一輪“搶人”大戰(zhàn)在各大省會之間展開，部分強省會城市去年的人口流入超過一線城市，如杭州超過廣州、深圳，同時，一線城市的經(jīng)濟發(fā)展勢頭不如二線省會強勁。為什么？

陸銘：首先，這個問題本身包含了一個普遍存在的誤解。所謂一線城市現(xiàn)在發(fā)展速度慢了，并非必然趨勢，只是因為一線城市的人口和土地受到管控，之所以要管控人口，是源于一種錯誤的認知，即和國外城市相比，中國一線城市人口太多，但很少有人意識到，中國的城市定義跟別的國家都不一樣。

簡單來說，我們的城市是一個行政管轄單位，它比世界上的絕大多數(shù)國家定義的城市大得多，但通常情況下，又小于歐美日等發(fā)達國家定義的都市圈。所以，如果拿我們的城市人口和西方國家城市人口相比，我們的人口肯定是太多了。但中國目前一線城市實際上已經(jīng)是國外都市圈的規(guī)模了。

如果按照國外用市場配置資源形成的都市圈規(guī)模，像中國上海這樣的城市，應(yīng)該早就和周邊的城市打通行政邊界，但現(xiàn)狀是省級的行政邊界還在阻礙一體化發(fā)展。

反過來說，都市圈的規(guī)模應(yīng)該也要和地方的經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)。都市圈發(fā)展的一個指標是約15%以上的外圍城市的人口到中心城市來上班。上海的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模當然有連片發(fā)展到周邊地方發(fā)展的需求，但像濟南、南寧這樣的省會，經(jīng)濟體量本身不會很大，就未必需要盲目擴張了。

你提到，去年杭州的人口流入超過廣州、深圳，我們可以做一個簡單的思想實驗，會有不一樣的理解，以上海優(yōu)越的資源條件，如果上海不控制人口了，你剛才說的跑到杭州去的幾十萬人，是不是有一部分又會回上海？

如果按照現(xiàn)在的發(fā)展思路不變，一邊控制一線城市，一邊讓二線城市擴大，那么二線城市反過來對一線城市發(fā)展形成了一個競爭，這是不是好的結(jié)果？

記者：目前，強省會的崛起大多建立在對周邊城市或省內(nèi)其他地級市資源虹吸上，尚未達到輻射或反哺周邊城市發(fā)展的階段，面對人口和資源的流出，這些地級市該怎么辦？

陸銘：現(xiàn)在“虹吸”這個詞被污名化了，實際上，如果省會是在市場力量之下，因為某些規(guī)模經(jīng)濟的需要而產(chǎn)生的虹吸，它是正常的，這種情況下，周邊的這些地級市是不存在要應(yīng)對的問題，而只需要科學(xué)地定位自己的功能，找準經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢即可。

但如果出現(xiàn)下面兩種情況就另當別論了。第一種情況，省會把一個其實并不需要集中到中心城市來的一個產(chǎn)業(yè)硬性搬過來，這就毫無必要。另一種情況，省會不顧自身經(jīng)濟體量大小，強行擴大發(fā)展范圍。當然，對周邊市而言，相當于加大了對它們的投資，應(yīng)該是歡迎的。但問題在于，當省會的經(jīng)濟規(guī)模沒有大到一定程度的時候，它的資源分散化分布是好事嗎？

記者：如果這種“虹吸”過度，會不會導(dǎo)致收縮城市甚至空城的出現(xiàn)？

陸銘：中國的空城的確普遍存在，但這些空城在多大程度上是因為省會城市的“虹吸”效應(yīng)導(dǎo)致，需要打上一個問號。實際上，大部分空城出現(xiàn)的真正原因是，在人口流出地，因政府引導(dǎo)的投資出現(xiàn)問題，盲目擴張，新建了許多住房。

另一種情況是，因省會城市集聚效應(yīng)導(dǎo)致這些外圍城市人口流出，如果是這種情況，且外圍城市也沒有再建新房，從存量上來看，因為人口流出而出現(xiàn)的空城，我覺得這個是符合經(jīng)濟規(guī)律的，收縮城市要做相應(yīng)的減量規(guī)劃。

記者：剛才您提到的第二種情況下，地級市的發(fā)展策略需要調(diào)整嗎？

陸銘：這種情況，存量應(yīng)該相應(yīng)收縮，比如說對于大量出現(xiàn)空置的住房，該拆的要拆，公共服務(wù)也要轉(zhuǎn)向集中化提供。例如，一個地級市原來有100萬人口規(guī)模，未來可能變成50萬，那就把城市郊區(qū)的一些空置的房子拆掉，然后把一些公共服務(wù)集中到中心城區(qū)了。

簡而言之，當市場成為配置資源的決定性力量，經(jīng)濟資源向中心城市集中是客觀規(guī)律。政府要更好地發(fā)揮作用，就應(yīng)該做好完善建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的工作。但不要違背經(jīng)濟規(guī)律，把區(qū)域中心城市（省會）盲目做大，也不要覺得人口集中就是壞事，一定要控制一線城市的人口，一線城市要發(fā)展成與周邊城市緊密連接的都市圈。

記者：一直以來，中國的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，背后根源是一線城市（人口流入地）和三四線城市（人口流出地）出現(xiàn)了人口與土地的空間配置，而這些強省會大多是二線熱點城市，它們的崛起是否會緩解一線和三四線城市之間的空間錯配現(xiàn)狀？

陸銘：一定程度上可以。比如說杭州的崛起、南京建成都市圈以及蘇州的擴張，都有利于整個長三角地區(qū)進一步集聚資源，當然這也是因為長三角地區(qū)的條件太好了，未來珠三角也能這樣做。

但是，還是要回到剛才講的問題，我們在多大意義上認為，杭州和南京的發(fā)展是在幫上海解決問題，還是在解決問題的時候又造成了新的問題？

我們已經(jīng)有很多人口規(guī)模在幾百萬甚至上千萬的城市了，接下來，這些大城市還要進一步擴大，我認為是對的，但大城市進一步擴大時，是要分層次的。比如，現(xiàn)在北上廣深幾個一線城市，未來可能發(fā)展到3000萬人，甚至在都市圈范圍之內(nèi)，4000萬人都有可能。那么，大城市分層次發(fā)展就意味著，大量的其他二線城市形成的所謂都市圈，人口可能只能到1000萬，甚至有的地方可能只有500萬。如果不讓一線城市發(fā)展，從而做大二線城市，表面上看起來似乎是緩解了一線城市的壓力，其實，是另一種扭曲，因為限制一線城市發(fā)展而導(dǎo)致的各種經(jīng)濟損失和社會矛盾會越來越大。

03“雙子星”城市應(yīng)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢

記者：在沿海的“雙子星”省份，省會城市的發(fā)展往往不如計劃單列市，比如青島對濟南，大連對沈陽等，計劃單列市這種實行了20多年的模式，未來還有必要繼續(xù)推行嗎？為什么？

陸銘：大連、寧波等這些城市當年成為計劃單列市，是因為當年它們的自然資源或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等原因，它們的經(jīng)濟發(fā)展就很強。比如寧波的港口資源，如果未來20年以后，上海港口的貨運功能可能會穩(wěn)定住，未來很可能寧波的港口功能更重要，那也沒關(guān)系，它不影響杭州繼續(xù)發(fā)展自己的電子商務(wù)等數(shù)字經(jīng)濟，這只是城市產(chǎn)業(yè)分工的差異，所以，談到“雙子星”的發(fā)展，不應(yīng)該是鼓勵一方或壓制另一方發(fā)展，而是要讓這些城市各自發(fā)揮比較優(yōu)勢展開錯位競爭。

當然，如果按照市場經(jīng)濟發(fā)展邏輯，要讓市場在資源配置中起決定性作用，任何一個城市都不應(yīng)該有特權(quán)，從構(gòu)建市場經(jīng)濟體制或者說現(xiàn)代化的角度來講，計劃單列市應(yīng)該取消。但在中國，計劃單列市背后還有另一層邏輯，涉及中央和地方關(guān)系的處理，不僅關(guān)乎中央和地方之間利益的分配，還有中央對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)作用，就會有更多的考慮。

記者：目前，部分省會城市發(fā)布了跨省的都市圈發(fā)展計劃，如南京都市圈就涵蓋了安徽省的地級市。事實上，隨著強省會戰(zhàn)略的持續(xù)推進，對周邊省份城市的虹吸也不可避免，這種情況下，跨省的生產(chǎn)要素分割問題，該怎么解決？長三角一體化發(fā)展中，是否有解決要素跨省分割的好辦法？

陸銘：這個事情又有兩種情況，一種情況，城市發(fā)展情況比較特殊，南京是很好的例子，考慮到南京的人口經(jīng)濟總量規(guī)模、特殊的省內(nèi)地理位置和歷史發(fā)展因素，我認為南京的都市圈應(yīng)該和現(xiàn)在安徽的馬鞍山等城市連在一起發(fā)展，而不是跟江蘇省內(nèi)的蘇北城市連接在一起，這是市場力量，因為南京西、北面是長江，東面是山，阻隔了南京與其他江蘇城市。那政府要做的就是建好都市圈內(nèi)的公路和軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施，促進兩地之間的人員交流，努力實現(xiàn)都市圈內(nèi)公共服務(wù)一體化和均等化。

另外一種情況，某些省會都市圈不是跨省，而在省內(nèi)跨市，但它的人口經(jīng)濟規(guī)模又沒有達到我前面講到的都市圈規(guī)模，我擔(dān)心很有可能在這一輪所謂的強省會優(yōu)先規(guī)劃里，出現(xiàn)很多低回報的投資。

關(guān)于解決要素跨省分割，長三角一體化的局部經(jīng)驗是什么？現(xiàn)在還講不清楚，但可以肯定的是，長三角一體化首先要做的是，區(qū)域內(nèi)交通的互聯(lián)互通，以及在規(guī)劃、管理、公共服務(wù)等方面的一體化，然后才會讓商品和生產(chǎn)要素更自由地流通。