新一輪農(nóng)信社改革或?qū)⒂瓉韺?shí)質(zhì)性進(jìn)展

本刊綜合

“原來是改革的產(chǎn)物，后來是持續(xù)改革的推動者，如今卻成為被改革的對象?！边@句話濃縮了省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（簡稱“省聯(lián)社”）過去十多年來走過的發(fā)展軌跡。省聯(lián)社管理體制是2000年以來農(nóng)村信用合作社（簡稱“農(nóng)村信用社”“農(nóng)信社”）改革的歷史產(chǎn)物，對中國農(nóng)村金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但近年來省聯(lián)社在商業(yè)化的改革過程中暴露出諸多問題，關(guān)于新一輪農(nóng)信社改革的聲音從未間斷。

農(nóng)村信用社改革的歷程

農(nóng)村信用社是我國金融體系的重要組成部分，是我國農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系廣大農(nóng)民的金融紐帶。新中國成立后，農(nóng)村信用合作組織迅速在全國范圍內(nèi)建立起來。到1957年，全國擁有超過10萬家的農(nóng)村信用社。1979年中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)，此后農(nóng)信社一直作為其基層機(jī)構(gòu)，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型以及強(qiáng)化農(nóng)信社的合作屬性，1996年8月國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，強(qiáng)調(diào)指出改革的重點(diǎn)是改革農(nóng)村信用社管理體制，把農(nóng)村信用社改造成真正的合作金融組織。自此，農(nóng)信社正式與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”，開始真正走向合作辦社的道路。

2000年8月，在中國人民銀行的批準(zhǔn)下，江蘇省率先開展了農(nóng)信社改革的試點(diǎn)工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯(lián)社——江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社。省聯(lián)社最初的定位是作為江蘇全省農(nóng)信機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律組織，對基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和服務(wù)，其中管理是指通過制定規(guī)章制度規(guī)范基層機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為。隨后，農(nóng)信社改革的試點(diǎn)逐步擴(kuò)大，2003年6月27日國務(wù)院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)【2003】15號），將改革試點(diǎn)擴(kuò)大至全國8省市，明確提出要對農(nóng)信社的管理體制進(jìn)行改革，并將其管理權(quán)下放給地方政府。各試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，通過成立省聯(lián)社或其他形式的省級管理機(jī)構(gòu)，在省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。2004年8月17日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)的意見》（國辦發(fā)【2004】66號），試點(diǎn)擴(kuò)大至全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯(lián)社的方式對基層農(nóng)信社進(jìn)行管理。

2007年8月，最后一家省聯(lián)社掛牌后，在全國范圍內(nèi)形成了一種由?。▍^(qū)）聯(lián)社管理的格局，誕生了“省聯(lián)社一縣級法人主體”管理模式。省聯(lián)社管理模式實(shí)現(xiàn)了中央政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融穩(wěn)定和化解農(nóng)村金融風(fēng)險的目標(biāo)，滿足了地方政府利用農(nóng)村金融資源支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升自身績效的需求。

2010年，農(nóng)信社進(jìn)行商業(yè)化改制，原先農(nóng)信機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理水平有了明顯的提升，但在市場約束機(jī)制和激勵機(jī)制不斷強(qiáng)化的背景下，省聯(lián)社的管理模式與農(nóng)信機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要之間，特別是省聯(lián)社對于轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的全方位管理與農(nóng)信機(jī)構(gòu)自身的公司治理的不協(xié)調(diào)問題開始日益凸顯。

省聯(lián)社存在的問題

省聯(lián)社在特殊時期對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)信社的管理都起到了積極的作用，但作為改革的產(chǎn)物，在社會不斷發(fā)展的過程中，其弊端也開始顯現(xiàn)。

多種身份交叉

“省聯(lián)社現(xiàn)在是‘幾不像，一方面是省級政府管理全省農(nóng)信社、農(nóng)商行（農(nóng)村商業(yè)銀行）的平臺，這是國家機(jī)關(guān)屬性;但省聯(lián)社又是企業(yè)，有管理協(xié)調(diào)的職能，行政上又不能干預(yù)縣域法人的獨(dú)立自主性;同時還有自律性質(zhì)，又像是協(xié)會。所以協(xié)會、企業(yè)、國家機(jī)關(guān)，幾種身份‘幾不像?！?月份，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會湖南監(jiān)管局黨委書記、局長田建華在《中國銀行保險報》主辦的“代表委員共論中小銀行改革發(fā)展”直播論壇上說。而隨著農(nóng)信社開啟以股份制為模式的農(nóng)商行體制改革以來，其某些行政屬性和農(nóng)商行的商業(yè)原則沖突日益凸顯。省聯(lián)社因?yàn)閮?nèi)部管理被受到處罰的情況也不少。比如，2020年2月，黑龍江省聯(lián)社、江西省聯(lián)社因?yàn)樽兿鄬徟刨J、對農(nóng)商行管理不到位等被處罰。2019年8月19日，安徽省聯(lián)社因13項(xiàng)違法違規(guī)被罰500萬元，7名相關(guān)責(zé)任人一同被罰。2019年11月13日，吉林省聯(lián)社因14項(xiàng)違規(guī)被罰款440萬元，11名相關(guān)責(zé)任人一同被罰。

缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)模糊致使產(chǎn)權(quán)主體對農(nóng)信社的控制權(quán)名存實(shí)亡，根據(jù)合作制原則，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸出資人即社員所有，社員通過社員代表大會，以一人一票的民主管理方式?jīng)Q定農(nóng)村信用社的經(jīng)營和運(yùn)行。但是在實(shí)踐中，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)不清，出資人缺乏控制權(quán)。其原因：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，信用社事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)主體是集體，該集體并非全體社員組成的集體，而是一個以地方政府為主體的較為含混模糊的集體，這就造成了信用社的產(chǎn)權(quán)虛置。二是社員股金額小，且較為分散。有數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)商行股杈結(jié)構(gòu)中，中小民營企業(yè)股東占比高達(dá)80%，承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險小，約束力相對較弱，從而缺乏產(chǎn)權(quán)主體意識。

責(zé)權(quán)利不匹配

省聯(lián)社在履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能過程中，更多強(qiáng)調(diào)管理職責(zé)、關(guān)注風(fēng)險化解問題，經(jīng)營利潤多與少、金融服務(wù)創(chuàng)新先進(jìn)與否、改革發(fā)展前景等與省聯(lián)社關(guān)聯(lián)度不高，責(zé)權(quán)利不匹配，從而導(dǎo)致了農(nóng)信機(jī)構(gòu)與省聯(lián)社之間存在著較大的矛盾。同時，人事任免以及普通員工的崗位招聘時都要由省聯(lián)社來決定，造成農(nóng)信機(jī)構(gòu)市場化的用人機(jī)制受到干擾，也影響到了農(nóng)信機(jī)構(gòu)的有效經(jīng)營和運(yùn)行。

農(nóng)信社改革的必要性

此前，時任江西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社理事長的肖四如在接受采訪時曾提出過關(guān)于深化省聯(lián)社改革的必要性。

首先，農(nóng)村信用社未來發(fā)展所必需的服務(wù)平臺要有現(xiàn)代銀行資格來支撐。但目前省聯(lián)社沒有相應(yīng)的銀行業(yè)務(wù)資格，無法直接有效對接金融市場，在拓展服務(wù)平臺功能上顯得力不從心，迫切需要深化改革。

其次，省聯(lián)社法人治理的完善、科學(xué)管理機(jī)制的形成需要嚴(yán)格按照銀行企業(yè)來規(guī)范。但目前省聯(lián)社仍有很多缺陷需要通過改革來完善，如要真正賦予現(xiàn)代銀行應(yīng)有的提供平臺服務(wù)、參與金融市場競爭、開展批發(fā)性業(yè)務(wù)等功能;要完善股東大會、董事會、監(jiān)事會制度，健全議事規(guī)則，真正建立起科學(xué)決策、民主管理的機(jī)制;要建立健全省級機(jī)構(gòu)履職評價機(jī)制，使省級機(jī)構(gòu)的履職真正與成員行社改革發(fā)展績效掛鉤。

第三，省聯(lián)社與政府、監(jiān)管和成員行社的關(guān)系需要通過嚴(yán)格的公司架構(gòu)或資本紐帶來明確。從當(dāng)前和今后一段時期看，省級政府承擔(dān)農(nóng)村信用社最終風(fēng)險責(zé)任短期難以解除，維護(hù)金融穩(wěn)定和公眾利益的責(zé)任將長期存在。通過深化省聯(lián)社改革，按照“行業(yè)管理+金融服務(wù)”的地方性金融企業(yè)法人治理機(jī)制來運(yùn)行，能夠更好地形成符合現(xiàn)代企業(yè)要求的一系列決策監(jiān)督和管理機(jī)制，更好地解決成員行社的共同利益訴求，更好地落實(shí)省級政府和監(jiān)管部門有關(guān)防范區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險、規(guī)范金融市場、落實(shí)支農(nóng)政策、維護(hù)公眾利益的要求，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能的全面展開。

最后，國家各種支農(nóng)惠農(nóng)政策和風(fēng)險管理責(zé)任的落實(shí)需要更強(qiáng)有力的工作抓手。近年來，農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的主力軍、主渠道，在傳導(dǎo)落實(shí)黨和國家支農(nóng)惠農(nóng)政策、服務(wù)“三農(nóng)”、縣域經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。要把這些政策傳導(dǎo)落實(shí)到基層，中央和省級政府不可能直接與眾多的農(nóng)村信用社基層單位聯(lián)接，必須建立一個更有效力的省級機(jī)構(gòu)作為抓手，在及時傳達(dá)政策要求的同時，對農(nóng)村信用社執(zhí)行落實(shí)各項(xiàng)方針政策、法律、法規(guī)等情況進(jìn)行督促、指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，確保各項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施。同時，農(nóng)村信用社作為地方金融機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生風(fēng)險，將對整個社會穩(wěn)定和公眾利益產(chǎn)生重要影響。省級政府作為地方金融秩序和社會穩(wěn)定的維護(hù)者，實(shí)際上承擔(dān)了保護(hù)廣大金融消費(fèi)者權(quán)益的責(zé)任。為確保這種責(zé)任有效落實(shí)，省級政府也需要建立更強(qiáng)有力的省級機(jī)構(gòu)作為平臺和抓手。

新一輪改革的重點(diǎn)

在重重挑戰(zhàn)下，農(nóng)信社改革勢在必行。最近三年，中央一號文件先后提出“開展省聯(lián)社改革試點(diǎn)”“抓緊研究制定省聯(lián)社改革方案”“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”。這表明，省聯(lián)社改革已成為當(dāng)前農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)。

2020年5月末，國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會辦公室發(fā)布11條重大改革的規(guī)劃，其中提到要“制定《農(nóng)村信用社深化改革實(shí)施意見》，保持縣域法人地位總體穩(wěn)定，強(qiáng)化正向激勵，統(tǒng)籌做好改革和風(fēng)險化解工作”，現(xiàn)行的省聯(lián)社管理體制將很快迎來新一輪的改革。5月底，銀保監(jiān)會（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會）出臺了《意見》，并部署開展相關(guān)改革試點(diǎn)。種種跡象表明，新一輪農(nóng)信社改革或?qū)⒂瓉韺?shí)質(zhì)性進(jìn)展。

值得注意的是，“這輪省聯(lián)社的改革，沒有標(biāo)準(zhǔn)答案?！敝袊鐣茖W(xué)院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，“原來也討論過很多關(guān)于省聯(lián)社的改革方案，但是遲遲沒有推進(jìn)，原因很簡單，就是不同省份差異挺大的，情況不一樣，那意味著改革的方案可能就不同。中央沒有給一個統(tǒng)一的模式，只會給一個方向，需要各個省根據(jù)自己的情況，再進(jìn)行具體的方案落實(shí)。”曾剛認(rèn)為，省聯(lián)社改革未來的方向是釋放農(nóng)商行活力。各省根據(jù)自身情況在把握省聯(lián)社機(jī)制既有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)亟o農(nóng)商行松綁，從激勵考核機(jī)制、經(jīng)營管理和科技投入方面有所釋放，增加農(nóng)商行的活力。

2019年2月11日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，其中對省聯(lián)社改革及其職能作出了新的要求：“積極探索農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革路徑”“淡化農(nóng)村信用社省聯(lián)社在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務(wù)功能”“提高縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的獨(dú)立性和規(guī)范化水平”“縣域法人金融機(jī)構(gòu)資金投放使用應(yīng)以涉農(nóng)業(yè)務(wù)為主，不得片面追求高收益”“適度提高涉農(nóng)貸款不良容忍度”。這些要求為省聯(lián)社新一輪的改革指出了較為明確的方向。

實(shí)際上，在新一輪的農(nóng)信社改革中，保持縣域法人基本穩(wěn)定是本輪農(nóng)信社改革提出之初就確定的大方向。2018年中央一號文件表示要“保證農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”;2019年11月，央行《中國金融穩(wěn)定報告（2019）》提出農(nóng)信社改革思路，即：保持縣級法人地位和作用的基本穩(wěn)定;2020年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》要求：深化農(nóng)村信用社改革，堅持縣域法人地位。由此可見，在堅持縣域法人地位的前提下，如何對省聯(lián)社進(jìn)行改革，是本輪農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。也就是說無論怎么改，一定要在總體上保證農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。

農(nóng)村信用社穩(wěn)定縣域法人地位政策起源于2002年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)【2002】5號）提出：“農(nóng)村信用社的行業(yè)管理應(yīng)主要以縣聯(lián)社為單位進(jìn)行，不在全國按行政區(qū)劃層建立農(nóng)村信用社的行業(yè)管理組織?！钡?dāng)前堅持縣域法人地位不是對縣域法人的一成不變，而是在發(fā)展中對縣域法人政策進(jìn)行再評估、再認(rèn)識。事實(shí)上，國家對農(nóng)村信用社穩(wěn)定縣域法人地位政策并非“一刀切”，部分地區(qū)農(nóng)村信用社結(jié)合自身實(shí)際，對此已有所突破。

除了盡可能保持縣域法人地位，統(tǒng)籌機(jī)制改革和風(fēng)險化解同樣也是新一輪改革的關(guān)鍵。較為復(fù)雜的是，統(tǒng)籌機(jī)制改革和風(fēng)險化解更需要各地根據(jù)實(shí)際情況展開工作。就當(dāng)前來看，針對農(nóng)信社系統(tǒng)的存量風(fēng)險，目前的政策導(dǎo)向是堅持各方參與、市場化處置。

關(guān)于此次省聯(lián)社改革具體路徑的選擇，目前討論較多的有四種：統(tǒng)一法人模式、聯(lián)合銀行模式、金融服務(wù)公司模式、金融控股公司模式。

統(tǒng)一法人模式，是指通過向社會募集資本，將全省的農(nóng)信機(jī)構(gòu)合并為統(tǒng)一法人，組建省級農(nóng)商行，原基層農(nóng)信社、農(nóng)商行作為該省級農(nóng)商行的分支機(jī)構(gòu)。北京、重慶、上海等地早已采用這種方式完成了轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村商業(yè)銀行做大做強(qiáng)。這種模式有助于集中配置資源，但容易脫離支農(nóng)支小定位，因此適用于經(jīng)營區(qū)域較小、機(jī)構(gòu)數(shù)量不多的地區(qū)。而且從2018年“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”到2020年“深化農(nóng)村信用社改革，堅持縣域法人地位”來看，統(tǒng)一法人模式可能不會成為此次改革的首選。

聯(lián)合銀行模式，也是由基層農(nóng)信社或農(nóng)商行出資設(shè)立，聯(lián)合銀行模式與現(xiàn)行的省聯(lián)社模式最大的區(qū)別是，改制后的聯(lián)合銀行具有金融牌照，可以和基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)一樣經(jīng)營存貸款業(yè)務(wù)，也可通過轉(zhuǎn)貸等方式支持基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的發(fā)展。但相關(guān)人士認(rèn)為，這種模式不僅無法解決現(xiàn)有問題，還會把聯(lián)合銀行放到與農(nóng)商行共同競爭的位置，導(dǎo)致的結(jié)果可能會更差。

金融服務(wù)公司模式，這種模式符合國家提出的淡化省聯(lián)社在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能，突出其專業(yè)化服務(wù)功能。但是，若將省聯(lián)社改革為金融服務(wù)公司，就意味著省級政府放棄對于省基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的行政管控，那誰來對農(nóng)商行進(jìn)行監(jiān)管？如果放給各農(nóng)商行所在地政府管理，對于所在地政府當(dāng)然是很樂意的，但農(nóng)商行的風(fēng)險如何進(jìn)行監(jiān)控、處置？就目前中小銀行的現(xiàn)狀來看，這條路帶來的風(fēng)險會很高。

金融控股公司模式，即省聯(lián)社改制募集資本，組建以國有資本為主、集體及民營資本為補(bǔ)充的省級控股集團(tuán)，通過股權(quán)的形式將管轄內(nèi)的農(nóng)信社聯(lián)系起來。這也是一個較好的解決股權(quán)結(jié)構(gòu)與管理權(quán)限糾葛問題的改革方案。

當(dāng)前不同的省聯(lián)社改革路徑可按照股權(quán)關(guān)系劃分為“自上而下”和“自下而上”兩種方式?？紤]到各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一、農(nóng)信體系的發(fā)展也存在較大差異，未來對于省聯(lián)社的改革，仍是各省根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地選定具體改革路徑。

近年來，關(guān)于改革的討論從未中斷，改革的腳步也未曾停下。雖然改革的具體方案尚不明晰，但可以看到的是，在此輪農(nóng)信社改革中，陜西、江蘇、浙江都在堅持改革基本方向的前提下摸索前進(jìn)，走在了此次改革的前列。