董竿 柯冬英
【摘要】我國檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金的管理監(jiān)督缺乏完整的體系,無法滿足公益訴訟司法實踐和國家生態(tài)文明建設的需要。
環(huán)境損害賠償金作為一種具有公益性質的資金由何種機關或組織機構管理監(jiān)督,實踐中各地做法不一。檢索近兩年相關案例,分析環(huán)境損害賠償金管理和監(jiān)督現(xiàn)狀,論證公益訴訟損害賠償金賬戶管理模式的架構以及健全多元化監(jiān)督機制合理性與必要性,以期對完善檢察機關提起民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金的管理監(jiān)督有所裨益。
【關鍵字】檢察民事公益訴訟 環(huán)境損害賠償金 管理 監(jiān)督
檢察機關提起民事公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會提出的司法改革任務之一,其主要目的是深化和完善法律監(jiān)管職能,更好的保護國家和社會公益。
2015年7月,13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點,試點期限為兩年。
2017年6月,全國人大常委會頒布修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的決定,檢察機關提起公益訴訟制度正式確立并在全國范圍內實施。
2018年3月最高人民法院最高人民檢察院發(fā)布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下文稱《解釋》),進一步明確了檢察機關提起民事公益訴訟的訴訟地位以及履職程序。
但現(xiàn)有的檢察民事公益訴訟制度主要圍繞訴訟程序和賠償程序的啟動、進行等前段程序進行規(guī)定,相關法律和制度對檢察民事公益訴訟賠償金的管理和監(jiān)督問題并沒有作出明確的規(guī)定。
環(huán)境公益訴訟賠償金的管理歸屬不明已成為實踐和理論突破的掣肘,嚴重的影響了環(huán)境損害賠償金有效使用。
筆者擬對檢察民事公益訴訟賠償金不同的管理模式進行比較分析,以期能夠為環(huán)境損害賠償金的管理和監(jiān)督模式的規(guī)范化和統(tǒng)一化提供理論支撐和路徑指引。
一、檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金管理的司法現(xiàn)狀
環(huán)境民事公益訴訟損害賠償金是針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為按照法定的程序,要求侵權人履行的以給付金錢為內容的民事責任承擔方式。
根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。
環(huán)境損害賠償金的管理是環(huán)境損害賠償金發(fā)揮其價值的重要因素。
但由于環(huán)境損害賠償金的使用方式、管理模式等相關內容尚無統(tǒng)一規(guī)定,實踐中環(huán)境損害賠償金的管理存在較大分歧。筆者選取2017年7月至2019年7月中國裁判文書網(wǎng)涉及環(huán)境民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金案件56個進行數(shù)據(jù)分析,為后續(xù)的進一步研究提供支撐。
由圖1:2017年7月至2019年7月檢察環(huán)境民事公益訴訟案件環(huán)境損害賠償金管理分布數(shù)據(jù)圖所示,主要存在以下幾種模式:
(一)法院賬戶管理模式:占比12%的案件,判決書中僅述環(huán)境損害賠償金“存放本院指定賬戶”,未表明該指定賬戶處于哪個機構或部門名下;例如四川省資陽市中級人民法院審理的四川省資陽市人民檢察院與資陽市雁江區(qū)回龍鄉(xiāng)趙興村村民委員會環(huán)境污染責任糾紛案,僅表明存于“本院指定賬戶”。
(二)環(huán)境損害賠償金專戶管理模式:占比9%的案件,環(huán)境損害賠償金存放于環(huán)境損害賠償金專戶;例如山東省聊城市人民檢察院與許玉珍、劉永義、許桂芳環(huán)境污染責任糾紛民事公益訴訟,指定繳納至“山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶”。
(三)地方財政管理模式:占比14%的案件,環(huán)境損害賠償金存放財政局(僅指出“存放財政局”或“存放財政局非稅賬戶”);例如廣東省潮州市中級人民法院審理的汕頭市人民檢察院訴汕頭市潮陽區(qū)谷饒耿鴻織造廠環(huán)境污染責任糾紛案,指定“繳納至本院指定帳戶:汕頭市財政局”。
(四)國庫管理模式:占比7%的案件,環(huán)境損害賠償金上繳國庫;例如廣州海事法院審理的廣東省廣州市人民檢察院與被告李偉來污染海洋環(huán)境責任糾紛民事公益訴訟,指定“上繳國庫”。
(五)檢察院賬戶管理模式:占比29%案件的環(huán)境損害賠償金存放檢察院賬戶;例如江蘇省南京市中級人民法院審理的江蘇省南京市人民檢察院與江蘇安偉再生資源有限公司、喻益?zhèn)サ热谁h(huán)境污染責任糾紛案,指定上繳至“江蘇省南京市人民檢察院帳戶”。
根據(jù)上圖分析,由于環(huán)境損害賠償金的管理在制度及實踐中缺乏具體、統(tǒng)一的解釋和執(zhí)行規(guī)則,環(huán)境損害賠償金呈現(xiàn)管理多樣性、管理不明的情況。該情形不但會導致賠償金存在安全隱患,也將對公益訴訟制度目的的實現(xiàn)產(chǎn)生巨大的影響。因此盡快構建合理統(tǒng)一環(huán)境損害賠償金管理模式是必要的。
二、檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金管理模式的比較與選擇
近年來,理論界和實務界一直在積極探索賠償金的管理問題,期望建立全國性的、統(tǒng)一的模式以實現(xiàn)對資金的有效管理和使用。歸結起來不外乎兩大類,依托民間力量主導的資金管理模式和以公權力主導的資金管理模式。
(一)依托民間力量主導的賠償金管理模式辨析
1.基金會管理模式
基金會管理模式是指建立專門的基金會,引進高素質、高技術的人才,通過專業(yè)的資金預算和使用布局,制定出最佳的環(huán)境修復資金安排方案,提高賠償金的管理水平和運作效率,對環(huán)境損害賠償金的管理和監(jiān)督提供支持?;饡芾砟J降膬?yōu)勢在于能夠實現(xiàn)??顚S?。
但基金會管理模式存在的問題在于:首先按照《基金會管理條例》規(guī)定,設立條件嚴格,并且在民政部門登記是基金會合法運作的前提條件;其次,基金會的設立其以及運行成本相對較高;最后,在資產(chǎn)保值增值等方面也存在諸多限制。環(huán)境損害賠償基金與運營成本之間如何平衡是基金會面臨的最具挑戰(zhàn)性的一個問題:若由環(huán)境損害賠償基金負擔,則有違??顚S玫幕驹瓌t;若由國家財政支出,雖滿足基金會建設的目的性,但負擔較重,風險較大,日后運行成本難以估計。
2.民間組織管理模式
民間組織管理模式是指環(huán)境損害賠償金交由特定的民間機構管理,該民間機構多為已有的環(huán)保組織。采用這種模式的優(yōu)勢是:我國環(huán)保民間組織的影響范圍廣、青年力量強、受教育程度高并有無私奉獻的大愛精神。
但民間組織管理模式的不足之處在于:首先,根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定:民間組織主要是指依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。我國現(xiàn)有各類環(huán)保民間組織兩千多家,從業(yè)人員總數(shù)達二十多萬人。各類組織良莠不齊,情況繁雜。公益訴訟賠償金應該交給哪個民間機構管理?另一方面,由于我國環(huán)保組織的起步比較晚,環(huán)保民間組織規(guī)模普遍較小,發(fā)展不夠成熟。在民間自發(fā)的環(huán)保組織中,有近30%只有兼職人員而沒有全職人員,且大部分人僅基于樸素的環(huán)保理念和志愿者服務精神參與環(huán)?;顒樱视擅耖g組織管理環(huán)境損害賠償金并非明智抉擇。最后,檢察機關提起民事公益訴訟的前置程序為法定期間內符合法定條件的有關機關或相關組織不提起公益訴訟,符合條件的民間組織怠于行使訴權的情況下,把環(huán)境損害賠償金交給其管理的作法值得商榷。
(二)公權力主導的賠償金管理模式辨析
根據(jù)上文數(shù)據(jù)分析,公權力主導的賠償金管理模式主要包括法院、檢察院、在財政設立公益訴訟環(huán)境損害賠償金專門賬戶、國庫管理等多種模式。交由哪個特定主體來對賠償資金進行管理與使用,是實務中必須解決的問題。
1.法院賬戶管理:最高人民法院《關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》規(guī)定法院建立執(zhí)行案款賬戶“一人一案一賬號”制度,形成法院賬戶管理模式。但法院賬戶管理具有臨時性特點,暫存于法院賬戶的相關款項將依據(jù)相關文書(如:判決書、調解書等)劃撥至相關賬戶中。環(huán)境損害賠償金由于沒有相關規(guī)定明確該款項的后續(xù)使用和管理問題,環(huán)境損害賠償金的管理將難以實現(xiàn)及時有效的銜接問題。
另外,就職能身份而言,法院是國家審判機關,雖然法官可以通過對案件的了解提供相應的對環(huán)境損害賠償金管理的參考意見,但不代表他們還應當承擔本不屬于專業(yè)范圍內的環(huán)境損害賠償金的使用管理工作。在當前司法資源緊缺情況下,法院更應當專心于司法審判。
2.檢察院賬戶管理:檢察機關以原告的身份參加公益訴訟,履行的是法律監(jiān)督職能以維護國家利益和社會公共利益。若將環(huán)境損害賠償金納入檢察機關賬戶管理,意味著檢察機關集起訴、監(jiān)督與管理等多重身份于一身,其中立性將會受到質疑。因此檢察院賬戶管理模式在我國國情下難日適用。
3.國庫管理:國庫的職能是管理國家財政預算資金的收支,國庫業(yè)務具體由中央銀行負責。雖然國庫也是分層級設庫,如中央設總庫為中央國庫、省級設分庫,但國庫資金的主要來源是納稅人繳納的各種稅收。而環(huán)境損害賠償金是非稅收,是通過非稅收入征收與財政票據(jù)系統(tǒng)上繳,由同級財政部門征收,按照國庫集中制度有關規(guī)定使用。這種管理模式雖然有利于省市范圍內的資金調度使用,但是環(huán)境損害賠償金應當專款專用于受損環(huán)境,而不同于地方法院收取的罰金、訴訟費直接上繳國庫。若將其上繳國庫后納入一般公共預算管理進行統(tǒng)收統(tǒng)支,有悖于環(huán)境損害賠償金制度的設立目的,在難以查詢和監(jiān)督的情況下,環(huán)境損害賠償金有被用于他處的可能性。并且環(huán)境修復本身具有緊急性,若需要時無法及時調取,則不利于環(huán)境修復目的的實現(xiàn)。
4.公益訴訟損害賠償金專戶管理:是指將專門的環(huán)境損害賠償金上繳財政并在財政中設立專門的公益訴訟損害賠償金賬戶,??顚S?,以規(guī)范賠償金的管理活動。
部分學者認為環(huán)境民事公益訴訟賠償金納入政府財政后處于封閉的狀態(tài),透明度低,進度較慢,不利于環(huán)境損害賠償金充分發(fā)揮作用,也不利于保障社會公眾的知情權。
其實不然,公益訴訟損害賠償金專門賬戶管理的優(yōu)勢可以從以下三方面進行評述:
從合理性來講,檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟制度的目的在于保護環(huán)境公共利益,修復特定區(qū)域的受損環(huán)境。環(huán)境公共利益屬于不特定多數(shù)人的利益,公益訴訟判賠的環(huán)境損害賠償金的受償對象是國家,由國家財政部門名設立公益訴訟損害賠償金賬戶,由財政部門代表公眾進行規(guī)范管理環(huán)境損害賠償金,以實現(xiàn)專款專用,用于恢復被損害、被污染環(huán)境的治理,是最為合理且恰當?shù)摹?/p>
從可操作性、可控性來講,各地檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟針對的是該轄區(qū)內受污染的環(huán)境,在各地分層級設立公益訴訟損害賠償金賬戶,每個賬戶依據(jù)相應的案件數(shù)量不會過于龐大,存儲的環(huán)境損害賠償金不會過于冗雜,對相應受損環(huán)境區(qū)域批準使用環(huán)境損害賠償金更有條理,對環(huán)境損害賠償金的可操作性、可控性更強。
從緊迫性來講,依法高效行政是行政機關的職責。根據(jù)《解釋》第13條規(guī)定,人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、擬提起公益訴訟的,應當依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟在程序設置上具有后置性,是保護環(huán)境的最后防線。而行政機關管理、審批環(huán)境損害賠償金有比較成熟的體系與規(guī)則,符合檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金使用緊迫性的需求。
綜上所述,設立專門的公益訴訟損害賠償金賬戶儲存并管理環(huán)境損害賠償金更為合理,司法實踐中各地法院也越來越傾向于此種做法,將該賬戶開設于財政名下,統(tǒng)一實行財政路線,實現(xiàn)??顚S谩?/p>
三、公益訴訟損害賠償金賬戶管理模式的構建
(一)公益訴訟損害賠償金賬戶分級設立
公益訴訟損害賠償金賬戶分三級(國務院;省、自治區(qū)、直轄市;市)設立專門公益訴訟損害賠償金賬戶,即國務院財政部門設一級賬戶,專存最高人民法院審理檢察民事公益訴訟案的環(huán)境損害賠償金;省、自治區(qū)、直轄市財政部門設二級賬戶,專存高級人民法院審理檢察民事公益訴訟案的環(huán)境損害賠償金;市級財政部門設三級賬戶,專存中級人民法院審理檢察民事公益訴訟案的環(huán)境損害賠償金。分級專管,可操作性強。
(二)公益訴訟損害賠償金賬戶程序構建
檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟,由被告在判決生效之日起七日內將資金打人公益訴訟損害賠償金賬戶中。法院在七日內將判決送達財政部門,財政部門自被告將環(huán)境損害賠償金打人基金賬戶之日起七日內,將判決所列修復費用打人行政監(jiān)管部門賬戶中,由該部門負責修復工程,若環(huán)境損害賠償金的使用有剩余,可劃撥至平行案件環(huán)境污染治理,使得環(huán)境損害賠償金的使用井然有序。倘若被告未在期限內履行判決義務,為保證及時有效開展修復工程,防止環(huán)境進一步被破壞,造成的損失進一步擴大,法院應立刻移送執(zhí)行,對十五日內未能執(zhí)行到位的情形需告知行政機關,由行‘政機關向財政部門就未執(zhí)行到位的金額申請預支資金來開展修復工作,待執(zhí)行到位后資金回流到公益訴訟損害賠償金中。修復工程由行政部門負責,并在工程結束后告知檢察機關,由檢察機關對落實情況進行監(jiān)督。若檢察機關被判決支付案件受理費等訴訟費用,則一切費用從訴訟啟動資金中支出。(見圖2)通過此種運行機制的設立,讓環(huán)境損害賠償金不再“趴賬戶上睡覺”,也讓公益訴訟后續(xù)執(zhí)行不再“打折扣”。
四、檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金監(jiān)督機制的構建
為保證環(huán)境損害賠償金的管理和使用正當合理性,檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關,應當依法行使監(jiān)督權。
兩高發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條與第三條規(guī)定檢察機關在公益訴訟中行使檢察權,對公益訴訟和環(huán)境損害賠償金的執(zhí)行進行監(jiān)督提供了法律依據(jù)。檢察機關可以派專門人員到環(huán)境修復現(xiàn)場對行政執(zhí)行工作人員和責任主體履行生效判決的情況,修復工程的進度進行跟進和督促。這種監(jiān)督方式應當是不定期抽查監(jiān)督,保證現(xiàn)場反饋信息的真實性。若檢察機關發(fā)現(xiàn)責任主體殆于履行責任或在履責過程中有違法行為,檢察機關可對此以作出警告,情況嚴重的可以向法院提出檢察建議,由法院對殆于執(zhí)行者采取強制措施。若檢察機關發(fā)現(xiàn)行政部門殆于執(zhí)行,可以向執(zhí)行部門發(fā)出檢察建議書,對行政不作為進行監(jiān)督。執(zhí)行部門在履行職責中違法失當或濫用職權時,檢察機關可以向執(zhí)行部門發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書,監(jiān)督執(zhí)行部門糾正違法執(zhí)行行為。
五、結語
目前我國法律對于環(huán)境損害賠償金的管理使用仍處于真空狀態(tài)。因此,筆者試圖分析當前環(huán)境損害賠償金管理和監(jiān)督在實踐方面存在的問題,并尋找相應的解決路徑以實現(xiàn)環(huán)境損害賠償金??顚S糜诩皶r有效的治理和修復生態(tài)環(huán)境的目標。由于知識水平有限,行文中觀點難免疏漏和不成熟,但仍然希望以此論文為起點,為檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金管理監(jiān)督制度的建構和實現(xiàn)環(huán)境損害修復盡微薄之力。
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基金項目:杭州師范大學“星光計劃”2019年度立項“檢察民事公益訴訟環(huán)境損害賠償金的管理和監(jiān)督問題研究”。
作者簡介:董芊,女,杭州師范大學錢江學院法學本科生。柯冬英,女,杭州師范大學錢江學院副教授。