農(nóng)村土地延包接續(xù)政策的對(duì)策建議

韓德亮

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的出臺(tái)，正式拉開了我國(guó)農(nóng)村土地二輪承包到期后延包30年工作的序幕。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，在保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提下，如何確?！伴L(zhǎng)久不變”政策落到實(shí)處？針對(duì)這一情況，深入了解我省農(nóng)村土地延包工作存在的問題，結(jié)合實(shí)際，提出了我省土地延包工作應(yīng)該遵循的原則，以及我省農(nóng)村土地延包工作政策接續(xù)的幾點(diǎn)建議。

強(qiáng)調(diào)基層政府作用，縣、鄉(xiāng)級(jí)政府起主導(dǎo)作用。三輪土地承包的工作主體在基層，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)實(shí)行黨委、政府負(fù)責(zé)制，全面負(fù)責(zé)三輪土地承包工作。要做到賞罰分明，如有出現(xiàn)重大問題應(yīng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人和“一把手”進(jìn)行嚴(yán)肅處理。在二輪土地承包到期前，應(yīng)先行選擇具有代表性的村進(jìn)行試點(diǎn)，通過不同類型村的土地延包試點(diǎn)工作，制定出臺(tái)適用于本地區(qū)的縣級(jí)三輪土地承包工作方案。同時(shí)，三輪土地承包工作需要多部門配合協(xié)調(diào)推進(jìn)，相關(guān)部門應(yīng)立足本部門責(zé)任、發(fā)揮應(yīng)有作用、加強(qiáng)聯(lián)系，為土地延包工作提供堅(jiān)實(shí)保障。要認(rèn)真落實(shí)中央要求，依法保護(hù)農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)益，確?，F(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，也確保適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠因時(shí)因地有序地推進(jìn)。

穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”?！兑庖姟分袕?qiáng)調(diào)：“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。”三輪土地承包工作最主要的目的是落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村承包地“長(zhǎng)久不變”政策，而如何真正理解“長(zhǎng)久不變”成為關(guān)鍵。真正的“長(zhǎng)久不變”應(yīng)該明確的是，目前我國(guó)實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)久不變，這個(gè)制度從改革開放開始就引領(lǐng)了我國(guó)農(nóng)村改革的重大方向;其次，承包戶和承包地之間的關(guān)系長(zhǎng)久不變，不能因?yàn)槌邪诘母兏邪P(guān)系。

但對(duì)于確實(shí)存在問題的地方，《意見》中也給出了解決方案，即對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。這樣，在解決目前存在的人地矛盾問題時(shí)，就可以在村集體范圍內(nèi)進(jìn)行小調(diào)整。

解決歷史遺留問題，利用好確權(quán)新增地源。一直以來，農(nóng)村土地問題都是農(nóng)民群眾反映關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。農(nóng)民群眾想借此次三輪土地承包工作，可以重新建立承包關(guān)系的機(jī)會(huì)解決自家問題。為解決好大量存在的農(nóng)村土地糾紛工作，我省出臺(tái)了《全省涉農(nóng)縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛仲裁體系建設(shè)方案》，在方正、克山、阿城、五常、寶清、東寧等縣市開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和土地糾紛仲裁體系建設(shè)試點(diǎn)。那么，要利用好確權(quán)工作產(chǎn)生的新增地源，就要明確哪些耕地為新增地源。農(nóng)戶新開墾的耕地、未在二輪土地承包臺(tái)賬中體現(xiàn)的、超出5%部分的機(jī)動(dòng)地，都可以作為新增地源納入三輪土地承包中，但是長(zhǎng)期耕作中形成的磨牛地、農(nóng)田道路用地，則不能作為新增地源收回或者收費(fèi)。對(duì)于新增地源的發(fā)包應(yīng)該慎重處理，要嚴(yán)格按照村民自治的原則，通過村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)投票的方式來進(jìn)行分配。

堅(jiān)持執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策不變?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”是我國(guó)農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的一項(xiàng)重要政策安排。該制度由貴州省湄潭縣于1987年首創(chuàng)，旨在解決因人口變動(dòng)導(dǎo)致承包制不穩(wěn)定所帶來的諸多問題，如農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期;土地生產(chǎn)率下降;土地細(xì)碎化越來越嚴(yán)重;調(diào)地成本太高;不利于控制人口增長(zhǎng)等。

該政策將人口與土地承包的關(guān)系進(jìn)行固化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動(dòng)重新調(diào)整承包地，從制度上割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，減少了調(diào)地成本與麻煩，給農(nóng)民吃了“定心丸”。但對(duì)于新產(chǎn)生的無地人口來說，在承包期內(nèi)無法再通過調(diào)地來獲得土地，《意見》中指出，為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷細(xì)分，進(jìn)入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作。因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權(quán)的，承包方應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定事關(guān)農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”的制度不動(dòng)搖，有利于保持承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變，更有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，積極探索有償退出機(jī)制。我省地處松嫩平原腹地，具有得天獨(dú)厚的黑土資源，是全國(guó)首屈一指的商品糧生產(chǎn)基地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積超過7000萬畝。在三輪土地承包工作中，要積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，倡導(dǎo)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加大對(duì)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體的支持力度，以新型經(jīng)營(yíng)主體為依托，大幅提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，保證農(nóng)民穩(wěn)定持續(xù)增收。

此外，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，也不能阻礙農(nóng)民的流轉(zhuǎn)。各地、各級(jí)政府部門應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，探索切實(shí)可行的有償退出機(jī)制。針對(duì)我省社保體系相對(duì)薄弱的實(shí)際，對(duì)退出農(nóng)戶應(yīng)給予更多的補(bǔ)助和就業(yè)出路。

鞏固扶貧工作成果，加大無地少地補(bǔ)償力度。在三輪土地承包工作中，應(yīng)進(jìn)一步鞏固當(dāng)前的扶貧工作成果，不能因?yàn)楦匮影叩钠钤斐尚碌呢毨巳旱某霈F(xiàn)。針對(duì)在三輪土地承包工作中，仍無法獲得耕地的農(nóng)戶，可以考慮通過流轉(zhuǎn)的方式滿足其土地經(jīng)營(yíng)的需求，也可以通過新型村集體經(jīng)濟(jì)組織來給予補(bǔ)償。總之，要結(jié)合本地實(shí)際提出切實(shí)可行的實(shí)施方案，對(duì)無地、少地農(nóng)戶進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，確保每一位村集體成員都能享受到村民應(yīng)有的權(quán)利和收益，共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。

（作者系黑龍江省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心副調(diào)研員）

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