三江源流域生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度研究

魏幫勝

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

國家十分重視三江源自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設，是與三江源獨特的生態(tài)地位和戰(zhàn)略發(fā)展地位分不開的。三江源地區(qū)不僅有著豐富的水資源，還是高寒地區(qū)生物資源的基因庫以及我國和東南亞地區(qū)氣候的調(diào)節(jié)器。保護好三江源區(qū)的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)該地區(qū)人與自然的和諧發(fā)展，不僅對保障長江、黃河、瀾滄江中下游流域的生態(tài)安全具有重要意義，還對維系全球的氣候穩(wěn)定與生態(tài)平衡有著重要影響。

1 建立三江源流域生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的必要性

首先，三江源地區(qū)素有“中華水塔”之稱，其中河流密布，湖泊、沼澤眾多，是長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，長江水量的25%、黃河水量的49%、瀾滄江水量的16%都來自這一區(qū)域[1]。如今，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，草場退化、土地沙化等問題突出，水源涵養(yǎng)功能日益減退，對三江源地區(qū)乃至全國的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅。

其次，我國幅員遼闊，自然資源分布不均衡。我國重點生態(tài)功能區(qū)大都分布在東北、西北、西南等邊境地區(qū)，該地區(qū)屬于生態(tài)資源豐富同時又具有生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后特征，即“三位一體”地區(qū)。生態(tài)環(huán)境的保護行為具有典型的正外部性特征，貧困地區(qū)犧牲發(fā)展機會提供生態(tài)產(chǎn)品，財力充足的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)卻享受著“免費搭車”的待遇，這與公平正義的發(fā)展理念相悖。

再次，“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨確定的第一個百年奮斗目標的決勝階段。生態(tài)功能區(qū)大都是集中連片特困地區(qū)，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，保障貧困地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)，不讓生態(tài)產(chǎn)品提供地的居民“餓著肚子呼吸新鮮空氣”，生態(tài)地區(qū)居民才有力氣和積極性去管護生態(tài)環(huán)境。重點生態(tài)功能區(qū)等資源豐富的地區(qū)，少數(shù)民族占有比例較高，25個國家重點生態(tài)功能區(qū)有23個在民族地區(qū)[2]，三江源自然保護區(qū)就是藏民聚居區(qū)，藏民約占總?cè)丝诘?0%以上。因此，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)問題、貧困問題和民族問題相互交織，加大對生態(tài)功能區(qū)的補償力度，拓寬生態(tài)補償資金渠道，對于維護民族團結(jié)，促進社會安定、經(jīng)濟發(fā)展意義重大。國家一直秉持的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念、以及習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”科學論斷，為三江源等生態(tài)功能區(qū)建立完善的轉(zhuǎn)移支付形式提供了理論基礎和政治保障。

最后，建立三江源流域生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度是對財政政策的有益補充。目前，對于生態(tài)損益關(guān)系相對不明確的區(qū)域如森林、草地、濕地等生態(tài)補償，主要通過中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付的方式進行補償。但限于縱向轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額不足、覆蓋范圍有限等原因，使得縱向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補償方面發(fā)揮作用有限。完全由中央財政主導的縱向轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)“誰受益、誰付費”的原則，也不利于生態(tài)服務外部性的內(nèi)部化。2016年5月國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》指出，要在中央轉(zhuǎn)移支付的縱向生態(tài)補償之外，推動建立橫向生態(tài)補償制度。但是，構(gòu)建全面的橫向生態(tài)補償機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，在生態(tài)環(huán)境亟需改善又不能即刻出臺橫向生態(tài)補償法律法規(guī)的背景下，通過發(fā)揮生態(tài)受益區(qū)地方政府在橫向生態(tài)補償中的積極作用，由生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品，即進行橫向轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)對生態(tài)產(chǎn)品提供地的補償，一方面對保護生態(tài)環(huán)境可以起到積極作用，另一方面也能夠減輕貧困地區(qū)政府和中央政府的財政壓力，喚起受益地區(qū)自覺分擔生態(tài)建設成本的意識。

2 三江源流域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付存在的問題

2.1 缺乏系統(tǒng)穩(wěn)定的法律保障

20世紀80年代以來，國家先后制定了多部有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護建設的法律、法規(guī)，青海省也先后制定了20多部生態(tài)環(huán)境及相關(guān)的地方性法規(guī)、單行條例，但在三江源區(qū)生態(tài)保護和建設問題上卻未制定有統(tǒng)一、專門的法律法規(guī)。目前三江源區(qū)實施的生態(tài)補償主要以《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》和《三江源生態(tài)補償機制試行辦法》為標準，沒有明確的法律依據(jù)，存在極大的不確定性，缺乏長效性。

考慮到法制統(tǒng)一的要求和三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，采用中央立法和地方立法相結(jié)合的體制模式比較符合實際[3]。三江源地區(qū)的生態(tài)保護具有極大的外部經(jīng)濟性，因而這一地區(qū)的立法涉及該地區(qū)與其他地區(qū)，特別是流域中下游地區(qū)的關(guān)系，這種關(guān)系的協(xié)調(diào)只有通過中央立法的模式來解決。三江源地區(qū)的生態(tài)保護建設又具有特殊性，結(jié)合該地區(qū)的實際情況在法律制度上進行大膽創(chuàng)新，制定適合當?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟發(fā)展的地方法律有助于從制度上筑牢三江源生態(tài)保護屏障，對完善三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度體系具有重要意義。

2.2 生態(tài)補償主體單一，補償資金規(guī)模小

三江源地區(qū)生態(tài)保護難度大，成本高，工業(yè)發(fā)展十分緩慢，主體功能區(qū)劃分后，禁止和限制開發(fā)區(qū)面積占三江源區(qū)總面積的98.9%，而且核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)人口和城鎮(zhèn)分布不連續(xù)，生態(tài)保護建設具有一定的特殊性。三江源地區(qū)草場超載、退化現(xiàn)象嚴重，鼠害猖獗。由于草場過度放牧、礦產(chǎn)開采和氣候變化等原因，致使三江源地區(qū)草地沙化面積達9 434.6km2，占三江源地區(qū)總面積的3.01%;黑土灘面積合計47 083.2km2，占三江源地區(qū)總面積的15%；鼠害面積達32 400.2km2,占三江源地區(qū)總面積的10.34%[4]。如果不進行治理將會持續(xù)惡化三江源“中華水塔”的水源涵養(yǎng)和水土保持能力?！叭恕荨蟆标P(guān)系失衡是三江源區(qū)生態(tài)退化的根本原因[5]，實施生態(tài)移民是緩解草場壓力、維持畜牧平衡的有效方式之一，但要實現(xiàn)生態(tài)移民“遷得出，穩(wěn)得住，富得起”，政府就必須采取一系列措施支持移民發(fā)展。就三江源區(qū)生態(tài)補償而言，補償主體是國家，地方政府配套相應資金，生態(tài)補償方式主要有兩種類型：一是退牧還草工程補償，主要包括每年每戶3 000—8 000元不等的飼料糧款以及800—2 000元/戶不等的取暖與燃料補助；二是國家其他生態(tài)建設工程補償，包括退耕還林(草)工程、天然林保護工程、生態(tài)公益林補償?shù)龋瑯藴室话阍?.75—5元/畝。補償資金來源渠道單一，補償標準偏低，有限的資金以下毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)的各種生態(tài)補償，造成資金的低效使用和浪費。

2.3 考核激勵機制和生態(tài)補償績效評價體系不完備

根據(jù)《生態(tài)文明制度改革總體方案》，跨省流域橫向生態(tài)補償以“中央引導，地方補償為主”，但目前仍主要通過中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付平衡地方財力的方式進行，跨區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付難以落地實施，其中原因一方面與橫向轉(zhuǎn)移支付的復雜性有關(guān)，另一方面則是因為地方政府對建立橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性不高。為提高區(qū)縣政府生態(tài)保護的積極性，環(huán)保部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)于2012年開始以縣域生態(tài)環(huán)境指標(EI)為標準進行生態(tài)績效考核評估。由于縣域生態(tài)環(huán)境狀況不僅與區(qū)縣政府進行生態(tài)保護的努力程度相關(guān)，一定程度上還受到自然氣候變化等外部隨機性因素影響，并且區(qū)縣政府進行環(huán)境保護的努力成效也不能立竿見影地體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境指標之中，造成中央政府與區(qū)縣政府之間存在信息不對稱的局面。當重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)縣政府面對生態(tài)環(huán)境改善的不確定性和風險規(guī)避程度較大時，僅以EI指標作為激勵性轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)將產(chǎn)生較大的代理成本，影響激勵機制的效果[6]。2008年國家頒布實施《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，由財政部直接將資金撥付給各地，并更新完善相關(guān)管理規(guī)定。但這些規(guī)定沒有制定詳細的資金使用辦法，也沒有提出明確的資金使用監(jiān)管措施，導致生態(tài)補償資金被擠占挪用現(xiàn)象嚴重?，F(xiàn)階段國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的績效評價體系僅包括縣域生態(tài)環(huán)境指標(EI)，所能揭示的區(qū)縣政府生態(tài)環(huán)境保護努力信息較為有限。缺乏完善的績效評價體系，使得生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付過程存在巨大風險，無法準確監(jiān)測財政資金的使用情況以及生態(tài)補償效果的分析總結(jié)，不利于后續(xù)財政資金有效投入和監(jiān)管。

3 完善三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建議

建立三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定橫向轉(zhuǎn)移支付的主體、范圍、標準、路徑和方式等，是解決三江源流域生態(tài)服務有效供給問題的重要途徑，有助于激勵起貧困地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境的積極性，形成生態(tài)補償和環(huán)境保護的良性互動關(guān)系。

3.1 明確三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的主體和對象

生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付資金主體的確定取決于生態(tài)補償受益范圍的大小，理論上所有受益于三江源的地區(qū)都應作為橫向轉(zhuǎn)移支付的主體。但由于三江源區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品惠及全國乃至全球，把大多數(shù)國家和政府列為橫向轉(zhuǎn)移支付的主體不具有可行性和現(xiàn)實性，因此筆者建議將受益關(guān)系較為密切的省份作為轉(zhuǎn)移支付的主體，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展再進行完善。目前，以流域補償為主的三江源自然保護區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的主體包括“兩江一河”的中下游經(jīng)濟發(fā)達地方政府，橫向轉(zhuǎn)移支付的對象即三江源自然保護區(qū)所在地政府。由經(jīng)濟相對發(fā)達的中下游地區(qū)承擔三江源的保護責任，有利于減輕源頭地區(qū)生態(tài)建設負擔，助力全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

3.2 界定三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的范圍和標準

退牧還草、退耕還林等縱向轉(zhuǎn)移支付很難滿足三江源區(qū)生態(tài)保護多方位、多層次的建設需要。因此，三江源區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的范圍，還應包括推進生態(tài)保護與建設、改善居民生產(chǎn)生活條件、提高基本公共服務能力三個方面。中國工程院專家組成員依據(jù)以上三項標準，估算出三江源區(qū)2010—2030年基于生態(tài)保護成本總投入的補償總資金為4 095.4億元(詳情參見表1)。2005年國務院批準實施了《三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》，明確三江源生態(tài)保護和建設一期工程總投資75.07億元，用于2005—2020年間的森林草原防火、鼠害防治、退耕還林、能源建設等22個子項目；2013年國務院通過了保護區(qū)二期總體規(guī)劃，計劃投資160.57億元，進一步加強三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護建設。雖然國家單方面的投入在三江源生態(tài)建設龐大的資金需求面前稍顯單薄，但是“眾人拾柴火焰高”，其他受益發(fā)達地區(qū)通過橫向轉(zhuǎn)移支付，攜起手來就能將生態(tài)保護成本的資金缺口堵住。

生態(tài)補償標準的確定一直是建立生態(tài)補償機制的難點和核心問題。國外傾向于采用協(xié)商方式確定生態(tài)補償標準，我國縱向轉(zhuǎn)移支付根據(jù)財政收支缺口等因素對補償標準進行量化，但是生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付標準的核算要受到眾多因素的限制。以三江源自然保護區(qū)為例，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標體系和測算方法，而且大量環(huán)境數(shù)據(jù)難以獲得，導致生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估核算難以取得各方滿意的結(jié)果。因此，筆者建議在方法和技術(shù)有限的情況下，以生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本的變動為理論參考，結(jié)合國家相關(guān)生態(tài)補償標準以及青海省三江源區(qū)的具體情況確定合理可行的補償標準。生態(tài)保護成本是指為保護、維持或恢復生態(tài)環(huán)境而投入的直接成本或付出的經(jīng)濟代價，是實際發(fā)生的支出和費用。發(fā)展機會成本指生態(tài)服務生產(chǎn)者為保護和建設生態(tài)環(huán)境而放棄的社會經(jīng)濟發(fā)展機會，并由此造成的機會損失。三江源區(qū)發(fā)展機會成本主要包括由于執(zhí)行更加嚴格的環(huán)保標準而喪失的經(jīng)濟發(fā)展機會損失和為治理生態(tài)環(huán)境而放棄的基本經(jīng)濟生產(chǎn)生活損失，尤其是生態(tài)移民造成的生活成本增加[7]。

表1 三江源區(qū)生態(tài)補償各項目及分階段資金估算表 (單位：億元)

3.3 拓寬三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的路徑和方式

2020年4月，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局聯(lián)合印發(fā)《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，明確規(guī)定了黃河流域橫向生態(tài)補償機制的指導思想、實施范圍和期限、主要措施和組織保障，為我國全面建立流域橫向生態(tài)補償以及重點生態(tài)功能區(qū)橫向生態(tài)補償指明了方向。

三江源地區(qū)作為“兩江一河”的發(fā)源地，流域源頭的治理情況將直接影響全流域的保護治理成本，因此三江源流域是探索建立流域橫向生態(tài)補償?shù)闹攸c和優(yōu)先試驗地區(qū)。三江源地區(qū)橫向生態(tài)補償涉及省份眾多，補償數(shù)額巨大且情況復雜，僅通過青海省與其他省市很難在補償標準、范圍等方面達成一致，這就需要中央政府從中協(xié)調(diào)引導，為三江源自然保護區(qū)橫向生態(tài)補償?shù)慕咔逭系K?？梢越梃b清潔發(fā)展機制，由四部門會同有關(guān)部門和地方在“兩江一河”流域上下

游各省間建立三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機制[8]或者流域生態(tài)補償機制工作平臺，強化溝通協(xié)商，督促工作開展，確保相關(guān)數(shù)據(jù)準確客觀全面。中央財政每年從水污染防治資金中安排一部分資金，支持引導三江源地區(qū)生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的建立，資金納入中央生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫管理，采用因素法分配。三江源自然保護區(qū)中下游地區(qū)聯(lián)合設立三江源保護橫向轉(zhuǎn)移支付基金作為生態(tài)補償資金轉(zhuǎn)移的中轉(zhuǎn)站和蓄水池。同時，三江源地區(qū)可實行動態(tài)生態(tài)補償，將補償資金數(shù)額與保護效果掛鉤，生態(tài)保護效果好的區(qū)縣增加補償資金，保護效果差的區(qū)縣維持或者減少補償資金，實現(xiàn)生態(tài)補償權(quán)責統(tǒng)一，促進行政部門的有效管理。

3.4 完善三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的激勵機制和績效評估體系

我國財政體制的完善需要其他領(lǐng)域的配套改革，同樣，我國生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的完善也需要相應激勵機制的革新。完善激勵機制的重點就是提高發(fā)達地區(qū)進行生態(tài)補償?shù)淖杂X性，以及貧困地區(qū)進行生態(tài)保護修復的積極性。在縣域生態(tài)環(huán)境指標(EI)之外，將區(qū)縣的生態(tài)環(huán)境保護資金投入、產(chǎn)業(yè)準入負面清單實施情況作為生態(tài)補償激勵時的參考，加強對區(qū)縣政府生態(tài)環(huán)境保護活動的監(jiān)管，從而提升生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的激勵效果。努力促進發(fā)達地區(qū)政府由推動型橫向轉(zhuǎn)移向自發(fā)型橫向轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，探索建立差異性政績考核機制。通過衡量不同地區(qū)在生態(tài)服務功能方面貢獻的差異，將環(huán)境建設與生態(tài)保護的成效和貢獻納入指標體系中。此外，經(jīng)過制度設計為生態(tài)功能區(qū)提供一定的社會保障和給予稅收優(yōu)惠政策，以提高生態(tài)地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和管護生態(tài)環(huán)境的積極性。

按照主體功能導向建立橫向轉(zhuǎn)移支付的績效評估體系，可以將三江源自然保護區(qū)的績效評價分為過程績效評價和結(jié)果績效評價[9]。過程績效的評價指標主要包括橫向轉(zhuǎn)移支付機制的導向明確程度、機制健全度、轉(zhuǎn)出資金的適當性和及時性、轉(zhuǎn)入資金分配的合理性和橫向流動渠道暢通度；結(jié)果績效的評價指標主要包括主體功能量化值的變化率和主體功能量化值的偏離度等。嘗試將區(qū)域氣候條件等有利于揭示區(qū)縣政府面臨的外部風險指標納入轉(zhuǎn)移支付的績效評價體系，改變基于絕對績效的激勵機制，探索構(gòu)建基于相對績效的激勵評估體系。