我國流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的歷史演變

李 麗 教授 趙博文 陳佳波 李尚容

（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100048）

文獻(xiàn)綜述

關(guān)于國外流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的相關(guān)研究主要集中在美日等發(fā)達(dá)國家，如趙爾杰和于淑華（1993）研究了日本流通政策；張闖（2005）對比了中日兩國流通國際化政策；夏春玉和任博華（2006）分析了美日流通政策。關(guān)于國內(nèi)流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的研究相對較多，鄭有貴（1998）主要分析了改革開放以來各時(shí)期糧食流通政策；蔡榮、虢佳花和祁春節(jié)（2009）研究了農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革；姜長云和趙佳（2012）梳理了十七屆三中全會以來重要的農(nóng)產(chǎn)品流通政策；杜卓君、韓振芳和楊正勇（2014）針對性研究了水產(chǎn)品流通及其市場監(jiān)管中所采用的相關(guān)政策；常曉然和李靖華（2015）全面細(xì)致的演化分析了2001年以來流通產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新；李銅山和韓蘇玉（2017）分析了糧食產(chǎn)業(yè)各階段流通政策。以上文獻(xiàn)分別從不同層面分析我國流通服務(wù)業(yè)政策的演變過程及趨勢，但大多數(shù)研究時(shí)間跨度較短，且未反映最新演變趨勢，因此有必要進(jìn)一步梳理我國流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策脈絡(luò)，并展望未來制定方向。

流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的演變分析

（一）第一階段：2000年以前

改革開放之前我國經(jīng)濟(jì)大體上處于封閉狀態(tài)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，商品在市場上無法正常流通。1979年頒布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，我國流通領(lǐng)域狀況開始逐漸發(fā)生改變。該法允許外資企業(yè)通過產(chǎn)銷結(jié)合方式在中國境內(nèi)銷售產(chǎn)品，但該政策實(shí)施效果不是很顯著，流通服務(wù)業(yè)在1992年鄧小平同志南巡講話之后才逐漸有了起色。1979-1992年，我國頒布的流通服務(wù)業(yè)相關(guān)政策主要集中在國有企業(yè)和糧食流通領(lǐng)域。如1991年頒布的《國營商業(yè)、供銷合作社零售企業(yè)專柜聯(lián)銷管理試行辦法》、1992年頒布的《糧食商品流通統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化暫行規(guī)定》等。1992年頒布的《國務(wù)院對關(guān)于商業(yè)零售領(lǐng)域利用外資問題的批復(fù)》同意先在北京、廣州、上海等五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)試辦合資或合作經(jīng)營零售企業(yè)，但暫不允許舉辦外商獨(dú)資經(jīng)營商業(yè)零售企業(yè)，對外商投資商業(yè)企業(yè)經(jīng)營范圍做了不得經(jīng)營批發(fā)業(yè)務(wù)和代理進(jìn)出口等業(yè)務(wù)的限制性規(guī)定，不過該政策的頒布使流通服務(wù)業(yè)加快了對外開放步伐，該時(shí)期外資企業(yè)的國內(nèi)批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)銷售總額從1995年的180.0億元躍升到1997年的542.3億元，批發(fā)零售業(yè)實(shí)現(xiàn)快速增長。1995年內(nèi)貿(mào)部頒布了《關(guān)于深化流通體制改革、促進(jìn)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，該意見強(qiáng)調(diào)通過不斷改革流通業(yè)、擴(kuò)大流通規(guī)模、完善流通市場，進(jìn)一步促進(jìn)流通業(yè)朝多元化方向發(fā)展。我國在該時(shí)期也不斷加強(qiáng)對流通服務(wù)業(yè)宏觀調(diào)控的力度，建立商品儲備制度、價(jià)格監(jiān)控制度和規(guī)范分類管理制度等。如1994年頒布的《批發(fā)市場管理辦法》，并在此基礎(chǔ)上建立批發(fā)商資格審查制度。1997年國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局和國家工商行政管理局印發(fā)的《流通領(lǐng)域進(jìn)口商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》加強(qiáng)了對流通領(lǐng)域進(jìn)口商品質(zhì)量的監(jiān)督管理。為引導(dǎo)我國零售企業(yè)逐步走向規(guī)范化經(jīng)營軌道，使零售企業(yè)通過開展差別化經(jīng)營提高競爭力，促進(jìn)零售企業(yè)有序健康發(fā)展，1998年國內(nèi)貿(mào)易局出臺了《零售業(yè)態(tài)分類規(guī)范意見（試行）》，對百貨店、超級市場、大型綜合超市、專業(yè)店、專賣店和購物中心等零售業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)范分類管理。

在改革開放的推動下，流通服務(wù)業(yè)不斷提高市場化和國際化水平，從制度機(jī)制入手推動流通領(lǐng)域向前發(fā)展。

（二）第二階段：“十五”時(shí)期

2001年我國加入WTO，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的深化改革，流通領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，在連接生產(chǎn)和消費(fèi)載體上，呈現(xiàn)“一主多附”的狀態(tài)，由原來單一的國有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營變成與外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合營企業(yè)以及中資企業(yè)共存的結(jié)構(gòu)，這種變化在某種程度上對流通服務(wù)業(yè)造成沖擊，但也為其創(chuàng)造新的發(fā)展空間。例如，2002年，為了提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，降低流通成本，促進(jìn)農(nóng)民增收，建立先進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品流通體系，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委等六個部門共同制定了《關(guān)于加快農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施建設(shè)的若干意見》，該意見指出要抓住我國加入WTO的契機(jī)，鼓勵外商投資我國農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施建設(shè)的對外開放。2003年，為了進(jìn)一步貫徹國務(wù)院頒布的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》，規(guī)范肉品流通秩序，商務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)畜禽屠宰管理規(guī)范肉品流通秩序的通知》。2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，外經(jīng)貿(mào)部和經(jīng)貿(mào)委合并成立新的商務(wù)部，為更有效地制定流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策奠定基礎(chǔ)。2004年，為了全面放開糧食收購市場，積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食流通體制改革，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》。為了保障國家糧食安全，加強(qiáng)糧食流通管理，鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經(jīng)營活動，維護(hù)糧食流通秩序，促進(jìn)公平競爭，國務(wù)院出臺了第407號令《糧食流通管理?xiàng)l例》。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，流通服務(wù)業(yè)已逐漸發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，在引導(dǎo)生產(chǎn)、擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)消費(fèi)等方面不斷發(fā)揮作用。為了進(jìn)一步促進(jìn)流通服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和流通現(xiàn)代化，2004年商務(wù)部出臺了《流通業(yè)改革發(fā)展綱要》，該綱要明確提出要利用好國內(nèi)國際兩個市場，重點(diǎn)培育具有國際競爭能力的大型流通企業(yè)和有中國特色的大型流通企業(yè)，提高流通對外開放水平，積極推進(jìn)中小流通企業(yè)體制創(chuàng)新，全面提高中小流通企業(yè)現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)流通現(xiàn)代化，全面推進(jìn)流通產(chǎn)業(yè)升級。2005年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)流通服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，指出流通服務(wù)業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，如組織化和現(xiàn)代化程度低、規(guī)模較小等。為了搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場流通工作的意見》，該意見明確提出要構(gòu)建以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為中心，以電子商務(wù)、連鎖配送等現(xiàn)代流通方式為先導(dǎo)，建立產(chǎn)銷地市場相銜接、國內(nèi)外市場相呼應(yīng)、期現(xiàn)貨市場相配套的農(nóng)產(chǎn)品市場體系。

總的來說，這一時(shí)期政府充分意識到流通服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的先導(dǎo)地位，出臺了多份綱領(lǐng)性文件，同時(shí)政策關(guān)注的領(lǐng)域也不斷細(xì)化，促進(jìn)各子行業(yè)發(fā)展的政策文件也源源不斷地出臺，促進(jìn)流通服務(wù)業(yè)各個子行業(yè)更快發(fā)展，政策制定從宏觀轉(zhuǎn)向微觀主體，另外還從企業(yè)規(guī)模的角度制定政策，促進(jìn)大中小規(guī)模流通企業(yè)共同協(xié)調(diào)發(fā)展，但流通服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化和國際化仍處于起步階段。

（三）第三階段：“十一五”時(shí)期

“十一五”時(shí)期，流通規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，形成以批發(fā)零售為主體的流通體系。2005年底，為促進(jìn)糧食批發(fā)市場健康有序發(fā)展，解決批發(fā)市場建設(shè)缺乏整體規(guī)劃、服務(wù)功能不強(qiáng)、盲目重復(fù)建設(shè)等問題，國家糧食局出臺了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)糧食批發(fā)市場發(fā)展的意見》，要求按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，逐步建成統(tǒng)一開放、競爭有序的糧食批發(fā)市場體系。2006年，為了更好地向全社會提供商務(wù)信息服務(wù)，商務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于啟動農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場生活必需品監(jiān)測日報(bào)制度的通知》。商務(wù)部和發(fā)改委等部門還相繼出臺了《零售商促銷行為管理辦法》和《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》。我國建立起以批發(fā)零售業(yè)為主體、城市百貨店購物中心等多種零售業(yè)態(tài)并存、以集市為基礎(chǔ)的流通體系。為了進(jìn)一步推進(jìn)流通服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化，形成與國際接軌的現(xiàn)代流通標(biāo)準(zhǔn)體系，2007年，我國流通領(lǐng)域出臺了第一個標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃《流通標(biāo)準(zhǔn)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》。電子商務(wù)的應(yīng)用，客觀上要求與之關(guān)聯(lián)發(fā)展的物流要緊跟其發(fā)展步伐，2008年，全國供銷合作總社制定了《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)交易市場建設(shè)規(guī)劃方案》，重點(diǎn)完善儲藏、運(yùn)銷、物流配送等基礎(chǔ)設(shè)施，建立信息管理、電子結(jié)算系統(tǒng)和冷鏈物流體系，增強(qiáng)物流、配送能力，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于加快我國流通領(lǐng)域現(xiàn)代物流發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2009年，商務(wù)部印發(fā)了《關(guān)于加快流通領(lǐng)域電子商務(wù)發(fā)展的意見》。為建成安全通暢、高效率、低成本、低損耗的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系，初步探索出農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷的有效模式，2010年財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通試點(diǎn)的通知》，并在上海、杭州、大連、成都等10個城市開展肉菜流通追溯系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)，商務(wù)部緊接著還出臺了《全國肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)規(guī)范（試行）》。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，緩解資源短缺，商務(wù)部還出臺了《關(guān)于加強(qiáng)流通服務(wù)業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》，這也有利于降低流通成本。

這個時(shí)期電子商務(wù)加快了商品流通速度，一定程度上縮減了流通成本，流通服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化水平得到進(jìn)一步提升，處于較高發(fā)展階段。在政府頒布的多項(xiàng)政策作用下，流通服務(wù)業(yè)布局日趨合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，初步形成了標(biāo)準(zhǔn)化、國際化的現(xiàn)代流通體系。

（四）第四階段：“十二五”時(shí)期

“十二五”時(shí)期，流通服務(wù)業(yè)的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性地位在2012年國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化流通體制改革加快流通業(yè)發(fā)展的意見》中得以明確，2004年國務(wù)院頒布的政策文件中只強(qiáng)調(diào)了流通服務(wù)業(yè)的先導(dǎo)性地位。這個時(shí)期商務(wù)部出臺了大量有關(guān)流通領(lǐng)域的政策文件，其中涉及流通標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、中小商貿(mào)流通企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通標(biāo)準(zhǔn)、鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通創(chuàng)新、肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)、住宿業(yè)規(guī)范發(fā)展、快遞企業(yè)兼并重組等各個方面，這表明我國政府對流通服務(wù)業(yè)中各個子行業(yè)重視程度不斷提高。為了加快互聯(lián)網(wǎng)與流通服務(wù)業(yè)的深度融合，推動電商進(jìn)農(nóng)村、中小城市和社區(qū)，實(shí)現(xiàn)線上線下融合互動，跨境電商快速發(fā)展，推動傳統(tǒng)流通業(yè)轉(zhuǎn)型升級，2015年，商務(wù)部出臺了《“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動計(jì)劃》。流通創(chuàng)新是調(diào)節(jié)供需的有效手段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中發(fā)揮重要作用，2015年習(xí)近平總書記首次提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為流通服務(wù)業(yè)政策的制定指明方向。

“十二五”期間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，政府各部門尤其是商務(wù)部出臺了大量政策促進(jìn)流通服務(wù)業(yè)發(fā)展，這個時(shí)期的政策更加強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”、線上線下融合發(fā)展、回歸零售商業(yè)本質(zhì)、夯實(shí)流通企業(yè)供給側(cè)改革等，這些都體現(xiàn)了流通領(lǐng)域理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。

（五）第五階段：“十三五”時(shí)期

“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝關(guān)鍵時(shí)期，流通服務(wù)業(yè)將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速器、大眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的主渠道。這個時(shí)期的政策充分體現(xiàn)了十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。2016年商務(wù)部等10部門共同頒布的《國內(nèi)貿(mào)易流通“十三五”發(fā)展規(guī)劃》明確提出創(chuàng)新驅(qū)動為流通服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了新動力，通過消費(fèi)促進(jìn)、流通現(xiàn)代化和智慧供應(yīng)鏈等行動，推動流通大國向流通強(qiáng)國邁進(jìn)，提升流通在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的先導(dǎo)性引領(lǐng)和基礎(chǔ)性支撐作用。2016年為促進(jìn)跨境電商零售進(jìn)口健康發(fā)展，財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合出臺了《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策的通知》，2018年8月通過的《電子商務(wù)法》于2019年1月1日起正式施行，《電子商務(wù)法》和跨境新規(guī)促進(jìn)了跨境電商便利化，助推我國流通服務(wù)業(yè)對外開放的國際化發(fā)展之路。為了共走綠色發(fā)展之路，2017年發(fā)改委和海洋局制定了《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，倡議沿線國共同發(fā)起海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動。郵政業(yè)是推動流通轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)代先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具有通政、通商、通民功能，也是“一帶一路”互聯(lián)互通的橋梁和紐帶。為了充分發(fā)揮郵政、快遞互聯(lián)互通作用，加快行業(yè)引進(jìn)來和走出去，2017年郵政局頒布了《關(guān)于推進(jìn)郵政業(yè)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2019年，海關(guān)總署等部門頒布了《關(guān)于促進(jìn)跨境電子商務(wù)寄遞服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見（暫行）》，要求建立跨境寄遞服務(wù)平臺，完善并優(yōu)化跨境寄遞的流程，并利用電商推動快遞業(yè)深化改革。綜合保稅區(qū)是開放型經(jīng)濟(jì)的重要平臺，以高水平開放推動高質(zhì)量發(fā)展，國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》?！笆濉睍r(shí)期是“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，這個時(shí)期的流通政策目標(biāo)是通過新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，基本形成現(xiàn)代化、法治化、國際化的大流通、大市場體系，充分發(fā)揮流通在國民經(jīng)濟(jì)中的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用，現(xiàn)代流通服務(wù)業(yè)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

展望

“十四五”時(shí)期即將到來，對我國流通服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的三點(diǎn)展望如下：流通服務(wù)業(yè)政策將更加體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念；通過政策實(shí)施，發(fā)揮流通服務(wù)業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的先導(dǎo)作用、對生產(chǎn)的重要引領(lǐng)作用、對分配的調(diào)節(jié)作用和對消費(fèi)的促進(jìn)作用；流通服務(wù)業(yè)政策將會聚焦于產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展。流通服務(wù)業(yè)依靠區(qū)塊鏈、供應(yīng)鏈等技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)一步連接起生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)，加速實(shí)現(xiàn)與制造業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的深度融合，逐步形成智能化的、高效的現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)。