農(nóng)村水利轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式實(shí)施情況調(diào)研

◎文/天津市財(cái)政局農(nóng)業(yè)處

一、管理方式改革實(shí)施情況

根據(jù) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕54號(hào)）和《天津市人民政府關(guān)于探索建立我市涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制實(shí)施方案的通知》（津政辦函〔2018〕14 號(hào)）要求，天津于2017 年在財(cái)政支農(nóng)資金領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)籌整合改革， 對(duì)本市農(nóng)村水利轉(zhuǎn)移支付資金全面推行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。

（一）歸并設(shè)置“農(nóng)村水利發(fā)展資金”大專項(xiàng)

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向， 針對(duì)天津農(nóng)村水利資金使用分散、效益不高等問(wèn)題， 參照中央涉農(nóng)水利資金專項(xiàng)設(shè)置，天津積極探索創(chuàng)新， 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)政策梳理和甄別，有序推進(jìn)資金整合工作。 首先， 將農(nóng)村水利行業(yè)內(nèi)交叉重復(fù)的市級(jí)專項(xiàng)資金予以清理，歸并原12 項(xiàng)農(nóng)村水利專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌設(shè)置為“農(nóng)村水利發(fā)展資金”1 個(gè)大專項(xiàng)資金， 在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行源頭整合，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少交叉重復(fù)。同時(shí)，結(jié)合大專項(xiàng)政策目標(biāo)和當(dāng)前重點(diǎn)工作，會(huì)同行業(yè)主管部門及時(shí)出臺(tái)了 《天津市農(nóng)村水利發(fā)展資金管理暫行辦法》，明確部門職責(zé)， 規(guī)定了大專項(xiàng)資金支出方向和范圍， 規(guī)范了資金使用和績(jī)效管理等事項(xiàng)，初步形成了統(tǒng)一規(guī)范的專項(xiàng)資金管理體系。

（二）制定農(nóng)村水利發(fā)展任務(wù)清單

在建立大專項(xiàng)資金基礎(chǔ)上， 天津農(nóng)村水利資金全面施行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式。 市級(jí)主管部門依據(jù)大專項(xiàng)資金具體支出方向、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度任務(wù)安排， 統(tǒng)籌考慮各涉農(nóng)區(qū)水利發(fā)展實(shí)際， 制定需各涉農(nóng)區(qū)承擔(dān)的年度農(nóng)村水利發(fā)展任務(wù)清單。 任務(wù)清單分為約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)， 約束性任務(wù)主要包括體現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院和市委、市政府明確要求的涉及國(guó)計(jì)民生的事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)等，指導(dǎo)性任務(wù)是指約束性任務(wù)以外的其他任務(wù)。 按照不同任務(wù)屬性給予區(qū)級(jí)不同資金整合權(quán)限，實(shí)施差別化管理，允許各涉農(nóng)區(qū)結(jié)合本行政區(qū)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在農(nóng)村水利大專項(xiàng)內(nèi)不同支出方向之間調(diào)劑使用資金。

（三）同步分解下達(dá)資金與任務(wù)清單

市財(cái)政會(huì)同市水務(wù)部門以各區(qū)自然資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、 農(nóng)村水利布局規(guī)劃等因素為依據(jù)，采用因素法、項(xiàng)目法等方式，科學(xué)合理分配農(nóng)村水利發(fā)展大專項(xiàng)資金， 加強(qiáng)資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，確保資金投入與任務(wù)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)大專項(xiàng)資金和任務(wù)清單同步下達(dá)、同步考核。 同時(shí)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱、 農(nóng)村水利建設(shè)重點(diǎn)區(qū)的支持力度。

二、管理方式改革取得的成效

2017 年，全市統(tǒng)籌整合市級(jí)財(cái)政農(nóng)村水利轉(zhuǎn)移支付大專項(xiàng)資金共計(jì)63889 萬(wàn)元，用于實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、農(nóng)村飲水提質(zhì)增效、 農(nóng)村國(guó)有揚(yáng)水站更新改造、 農(nóng)用橋閘涵維修改造、 水土保持等方面農(nóng)村水利工程建設(shè)，解決72.83 萬(wàn)農(nóng)村居民飲水提升問(wèn)題， 進(jìn)一步改善農(nóng)村居民飲水水質(zhì)； 完成更新改造國(guó)有揚(yáng)水站10 座、新啟動(dòng)7座， 維修改造農(nóng)用橋閘涵166 座， 新增節(jié)水灌溉面積1.8 萬(wàn)畝，建設(shè)灌溉計(jì)量設(shè)施2350 臺(tái)套，有效提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和農(nóng)村排澇能力； 治理平原區(qū)水土流失面積5 公頃， 治理坑塘1303座，溝渠1220 條，切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境。 通過(guò)實(shí)施資金管理方式的改革， 進(jìn)一步推進(jìn)了財(cái)政“兩基”建設(shè)，有效提高農(nóng)村水利資金管理水平，取得明顯的改革成效。

（一）進(jìn)一步理順和明晰部門職責(zé)關(guān)系

涉農(nóng)資金整合， 重點(diǎn)在于各方協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)，形成市級(jí)部門宏觀指導(dǎo)和涉農(nóng)區(qū)自主統(tǒng)籌的管理體系。 涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案和 《農(nóng)村水利發(fā)展資金管理辦法》等改革相關(guān)配套制度文件，均明確了市級(jí)主管部門和涉農(nóng)區(qū)各部門的職責(zé)， 市級(jí)部門負(fù)責(zé)總體規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金和任務(wù)的分配下達(dá)、 監(jiān)督問(wèn)效， 各涉農(nóng)區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批、項(xiàng)目規(guī)范管理、建立項(xiàng)目庫(kù)、資金規(guī)范使用。明晰的職責(zé)分工， 為農(nóng)村水利發(fā)展資金的進(jìn)一步整合奠定了基礎(chǔ)， 逐步建立健全了農(nóng)村水利資金協(xié)商使用機(jī)制，初步形成了權(quán)責(zé)明確、有效制衡、 齊抓共管的管理格局， 同時(shí)也有助于推進(jìn)合理劃分市級(jí)和區(qū)級(jí)水利領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任。

（二）有效提高農(nóng)村水利資金使用效益和管理水平

通過(guò)對(duì)多項(xiàng)性質(zhì)相同、用途相近的農(nóng)村水利資金的歸并整合， 從根本上解決了天津農(nóng)村水利資金交叉重復(fù)、使用分散、效益不高等問(wèn)題， 加大在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌整合力度， 統(tǒng)一了資金流向和支出方向， 在資金規(guī)模上形成聚集效應(yīng)， 在資金使用上形成合力， 提高了資金科學(xué)安排和統(tǒng)籌使用的能力， 真正做到“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，能夠集中財(cái)力解決制約天津農(nóng)村水利發(fā)展的瓶頸問(wèn)題， 極大地提升了本市農(nóng)村水利資金的使用效益。 同時(shí)，通過(guò)管理方式的改革，促進(jìn)對(duì)現(xiàn)行涉農(nóng)資金管理制度進(jìn)行清理、修訂和完善，做到每一個(gè)大專項(xiàng)至少對(duì)應(yīng)一個(gè)資金管理辦法、 每一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)對(duì)應(yīng)一個(gè)建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)一步完善了資金管理制度體系， 有利于增強(qiáng)和優(yōu)化資金管理效能， 有效提升資金管理水平。

（三）有效提高區(qū)級(jí)開(kāi)展農(nóng)村水利建設(shè)的自主性

按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的總體要求，市財(cái)政會(huì)同行業(yè)主管部門，在統(tǒng)籌考慮投資主體、項(xiàng)目性質(zhì)等因素的情況下，將符合條件的涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放到各涉農(nóng)區(qū)，充分賦予了各涉農(nóng)區(qū)相機(jī)施策和統(tǒng)籌資金的自主權(quán)。 “農(nóng)村水利發(fā)展資金”中除市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目由市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)審批外，其他農(nóng)村水利項(xiàng)目均由各涉農(nóng)區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)審批。 在資金安排上，積極推行“切塊下達(dá)”“捆綁使用” 等方式，資金分配方式也由項(xiàng)目法改成因素法分配，分配因素包括任務(wù)因素、 規(guī)模因素、財(cái)力因素、績(jī)效因素以及改革因素， 有效增強(qiáng)各區(qū)統(tǒng)籌使用農(nóng)村水利資金的能力。 資金分配方式的改革和審批權(quán)限下放， 強(qiáng)化了各涉農(nóng)區(qū)統(tǒng)籌使用農(nóng)村水利發(fā)展資金的責(zé)任， 提高了各區(qū)項(xiàng)目決策的自主權(quán)和靈活度。同時(shí)，通過(guò)采取“大專項(xiàng)+任務(wù)清單” 管理模式倒逼市級(jí)主管部門改進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目資金管理監(jiān)管方式， 逐步由分資金、定項(xiàng)目、管項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄕ?、抓指?dǎo)、抓考核。

三、面臨的問(wèn)題

天津農(nóng)村水利資金實(shí)施管理方式改革取得較大成效的同時(shí)， 在實(shí)踐當(dāng)中也存在和面臨著一些問(wèn)題：

（一）行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度有待加強(qiáng)

目前，行業(yè)間農(nóng)村水利資金多頭管理、交叉重復(fù)問(wèn)題仍然存在，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度有待加強(qiáng)。主要表現(xiàn)為多個(gè)部門安排性質(zhì)相同、用途相近的農(nóng)村水利建設(shè)資金，如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門管理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和水利部門的小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等項(xiàng)目性質(zhì)相同，資金用途相似。 但由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、補(bǔ)助政策不統(tǒng)一且由不同主管部門分頭管理，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合。

（二）區(qū)級(jí)統(tǒng)籌使用資金主體責(zé)任亟待加強(qiáng)

按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”原則，市級(jí)主管部門改革涉農(nóng)項(xiàng)目管理方式總體目標(biāo)是將涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放到各涉農(nóng)區(qū)，賦予區(qū)級(jí)相機(jī)施策和統(tǒng)籌資金的自主權(quán)。 但由于長(zhǎng)期形成的工作慣性和思維慣性，各涉農(nóng)區(qū)在資金統(tǒng)籌整合使用發(fā)揮主體作用還不夠充分，主要表現(xiàn)為科學(xué)編制發(fā)展規(guī)劃能力不足， 研究制定資金使用方案和綜合考評(píng)驗(yàn)收制度等工作體制機(jī)制尚未建立， 項(xiàng)目審批權(quán)限下放之后區(qū)級(jí)主管部門 “接的住”和“管的好” 的矛盾凸顯等等。這些現(xiàn)象和問(wèn)題成為影響涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和涉農(nóng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的重要因素， 應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

四、對(duì)策建議

為進(jìn)一步推進(jìn)天津涉農(nóng)資金管理方式改革， 完善相關(guān)政策和制度體系建設(shè)，針對(duì)實(shí)踐中存在和面臨的問(wèn)題，結(jié)合本市實(shí)際，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)和建議：

（一）加大行業(yè)間專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合力度

在積極推進(jìn)行業(yè)間市級(jí)財(cái)政農(nóng)村水利資金在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)整合基礎(chǔ)上， 以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)， 大力推動(dòng)行業(yè)間資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)整合， 逐步實(shí)現(xiàn)一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌， 一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，形成統(tǒng)一資金流向、 統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支持方式、統(tǒng)一管理辦法、 統(tǒng)一考核驗(yàn)收的資金和項(xiàng)目管理格局， 從根本上解決多頭管理和交叉重復(fù)問(wèn)題， 提升涉農(nóng)資金使用效益。同時(shí)，對(duì)“大專項(xiàng)”資金內(nèi)各個(gè)支出方向設(shè)置和撤并等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范， 實(shí)現(xiàn)大專項(xiàng)資金各個(gè)支出方向之間政策導(dǎo)向有機(jī)融合。

（二）加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)農(nóng)村水利轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效考評(píng)

市級(jí)主管部門應(yīng)進(jìn)一步清理、修訂和完善現(xiàn)行資金管理制度，做好各項(xiàng)管理制度的銜接，重點(diǎn)通過(guò)績(jī)效考評(píng)等形式，加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)主管部門業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)和任務(wù)清單考核，逐步建立以政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、任務(wù)清單完成情況、資金使用管理情況為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的任務(wù)清單設(shè)置和資金分配機(jī)制。 同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策培訓(xùn)，強(qiáng)化制度執(zhí)行， 對(duì)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌使用農(nóng)村水利轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施全過(guò)程、 動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，逐步形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡、齊抓共管的涉農(nóng)資金管理格局，確保資金發(fā)揮效益。

（三）加快水利領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分

國(guó)家和市級(jí)層面應(yīng)積極推動(dòng)水利領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分， 在明確中央和地方水利領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上， 合理劃分市級(jí)和區(qū)級(jí)相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)， 相應(yīng)制定約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)劃分政策規(guī)定，為形成科學(xué)有效、 務(wù)實(shí)管用的任務(wù)清單劃分機(jī)制提供制度保障。