淺談城市地下空間資源協(xié)同開發(fā)規(guī)劃問題與對策

曹玥鋒

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030002）

城市空間的拓展方向可分為三種，水平拓展、垂直向上拓展及垂直向下拓展。水平拓展方向一直都是城市空間發(fā)展的主流方向，不過隨著資源利用的加大，現(xiàn)有資源出現(xiàn)緊張的局勢，城市空間建設中，逐漸加大了垂直向上及垂直向下的拓展，通過兩者協(xié)同作用來增大空間資源利用率，增強社會總體發(fā)展實力。

1 城市地下空間的概念辨析

城市發(fā)展中，高空建設已經(jīng)成為主要的發(fā)展趨勢，該工程一方面受到技術的約束，另一方面也需要投入較高的成本。且在發(fā)展中也出現(xiàn)了諸多的問題，人們也意識到不可一味地追求高空建設，地下空間資源逐漸成為人們關注的重點。地下空間主要分為三個層次，分別為淺層、中層和深層。淺層主要用于敷設地下管網(wǎng)，中層主要用于創(chuàng)設地下街道、停車場，深層主要用于修建地鐵，該空間劃分方式可顯著提高地下空間資源的利用率。

當前很多國家在地下空間開發(fā)中主要致力于淺層開發(fā)，且綜合性開發(fā)成為了開發(fā)的主要方向。我國為了推動經(jīng)濟發(fā)展和城市建設，地下空間開發(fā)和利用也以淺層地下空間開發(fā)為主。城市能夠開發(fā)利用的地下資源是城市面積與開發(fā)深度40%的乘積，從計算結果來看，地下空間資源具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＨ缃癜l(fā)達國家的地下空間開發(fā)深度日益擴大。在拓展城市空間的過程中，地下空間具有理想的發(fā)展前景，其將為城市的規(guī)劃建設開辟新的道路。

2 城市地下空間的資源優(yōu)勢

一是節(jié)約土地資源。與國外發(fā)達國家相比，我國城市人均用地面積僅有70 平方米左右，且隨著城市人口的逐漸增多，人均占地面積還將逐漸縮小，可用土地資源將會逐漸降低，這不利于我國各項規(guī)劃的有效落實。為此，國家應加大地下空間資源利用，以此緩解土地資源緊張問題。

二是改善生態(tài)環(huán)境。隨著城市建設進程的加快，地上空間環(huán)境受到噪音、廢氣、煙霧等的污染，不利于地上空間環(huán)境的健康發(fā)展。而將部分產(chǎn)業(yè)空間轉移到地下，則既可滿足人們生活需求，又可降低地上空間污染，營造良好的城市空間環(huán)境。

三是降震減災。地下空間的封閉性使其具備良好的防護功能，可以用來作為防震抗災的重要場所，同時地下空間的合理利用，可為災后城市重建工作提供助力。

四是能源節(jié)約。地上空間在使用中很容易受到環(huán)境因素的變化而產(chǎn)生較大的能源損耗，如地熱能、熱能等，而地下空間由于其半封閉性，受到外界環(huán)境影響的概率較小，大大降低了能源損耗，緩解了我國現(xiàn)存的能源危機問題。

五是滿足特殊產(chǎn)業(yè)要求。地下空間的環(huán)境具有較為穩(wěn)定的溫濕度變化特征，能夠滿足一些特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，如精密儀器生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療放射作業(yè)等，大大減少了外界環(huán)境對其干擾，可以一定程度的提高工作質量。

3 地下空間開發(fā)規(guī)劃中的問題

3.1 規(guī)劃編制方法不合理

規(guī)劃編制不合理是目前城市地下空間規(guī)劃開發(fā)中最常出現(xiàn)的問題，雖然規(guī)劃開發(fā)部門已經(jīng)將TOD 理念引入到規(guī)劃工作中來，但由于城市發(fā)展條件及現(xiàn)有資源分配的差異，導致規(guī)劃方案的制定和落實仍受到諸多因素的影響，致使規(guī)劃編制存在部分不合理現(xiàn)象，進而影響后續(xù)方案的落實，降低了地下空間規(guī)劃建設的實用性。

3.2 管理體系落后

地下空間規(guī)劃開發(fā)是對城市空間的再次利用，上述分析的規(guī)劃編制是對地下空間實行建設和開發(fā)的重要措施，而管理則是對地線空間后期正常使用的監(jiān)督和控制。不過在管理中，因管理體系缺失和落后，導致地下空間建設及管理工作受到較大制約，嚴重阻礙了地下空間規(guī)劃開發(fā)的落實。最常見到的空間權利爭議問題，就是由于管理不當導致空間界定劃分模糊。由于地下空間不像地面空間，不便于直接觀察界定，且相較于地面空間的開發(fā)更加具有不確定性，地下空間范圍界定的不明確性，即使編制了相對詳實完備的規(guī)劃，依舊實施困難。

3.3 地下空間資源開發(fā)利用的協(xié)調性不佳

在城市建設中，地上和地下空間共同開發(fā)已經(jīng)成為推動城市發(fā)展的核心理念，不過在對地下空間資源實施規(guī)劃開發(fā)中，其自身的空間資源并未得到準確評估，其在開發(fā)利用時，存在空間過度使用的情況，削弱地下空間結構的穩(wěn)定性，反而降低空間規(guī)劃開發(fā)效率，造成一定的資源浪費。

4 城市地下空間協(xié)同開發(fā)與資源化利用

4.1 加強規(guī)劃開發(fā)方案的科學性、綜合性及前瞻性

我國在地下空間開發(fā)規(guī)劃中，還處于初期發(fā)展階段，相關體制、政策、法律法規(guī)、技術指標等都存在不完善現(xiàn)象，城市地下空間開發(fā)規(guī)劃受到較大制約，影響總體開發(fā)規(guī)劃的效果。我國雖然在十三五時期針對城市地下空間規(guī)劃提出了相關要求，但由于在落實過程中存在多方面因素的影響，如城市經(jīng)濟條件、開發(fā)模式、控制規(guī)劃等，這使得地下空間開發(fā)規(guī)劃存在問題，多數(shù)城市只是將地下空間應用在人防工程、停車場、地下交通等項目上，且多是零星、分散、孤立的開發(fā)，地上地下空間協(xié)調性不足，地下空間之間連通性較差。因此，在地下空間規(guī)劃開發(fā)中，應建立完善的管理體系及統(tǒng)一標準，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際情況，制定綜合的規(guī)劃方案，優(yōu)化城市發(fā)展水平。

4.2 堅持先規(guī)劃、后建設的基本原則

地下空間規(guī)劃要與城市發(fā)展戰(zhàn)略相適應，這樣才能在現(xiàn)有土地資源及空間條件的基礎上，做到區(qū)域及功能的合理劃分，達到資源的統(tǒng)籌利用目標。這就要求在地下空間規(guī)劃時，深入了解和掌握城市發(fā)展戰(zhàn)略要求及現(xiàn)有的城市規(guī)劃方案，合理設計地下空間開發(fā)方案，實現(xiàn)兩者的結合，同時相關部門及人員還應對方案實行檢查與審核，確保各項配套設施及技術使用與實際要求相符，加強方案可行性，并將其落實到具體建設工作中來。為方便不同層級政府間地下空間的綜合開發(fā)規(guī)劃，建議將其列入特大城市和大中城市《城市總體規(guī)劃》中的專項規(guī)劃，具體由城建部門或者規(guī)劃部門編制和組織實施。

4.3 完善地下空間開發(fā)利用協(xié)調機制

目前，城市地下空間規(guī)劃由于缺少統(tǒng)一管理，在開發(fā)規(guī)劃工作開展中，涉及到諸多部門的參與及審核，如自來水企業(yè)、電力企業(yè)、城市規(guī)劃管理部門、國土資源管理部門等，這使得地下空間規(guī)劃活動需要經(jīng)過多個部門的協(xié)商或批準方能實現(xiàn)，手續(xù)之復雜，涉及內容之多，大大降低了地下空間規(guī)劃工作的效率，阻礙了城市建設步伐。

例如，中關村西區(qū)規(guī)劃上，在購物中心等大型商業(yè)化建設設施、地下停車環(huán)廊、地鐵等交通設施的布置上，因缺少有效的連接措施，建筑之間各自為政，為人們通行帶來阻礙。地下空間與地面的廣場、綠地、商業(yè)、餐飲設施之間缺乏直接的交通、功能、景觀聯(lián)系，數(shù)十棟辦公樓也未建立與地鐵、商業(yè)設施的直接聯(lián)系，該情況不利于商業(yè)氛圍的營造和空間品質的提升。類似問題在全國范圍內普遍存在。

基于此，在對地下空間進行規(guī)劃時，應設置統(tǒng)一的開發(fā)管理機構，根據(jù)國外較為先進的經(jīng)驗，對地下空間規(guī)劃實行統(tǒng)籌管理和資源調配，從而提高地下空間開發(fā)效率，加快城市建設速度。如日本就曾針對地下空間開發(fā)制定了一系列措施和政策，并將地下空間的開發(fā)利用實行統(tǒng)一管理，由相關部門結合不同區(qū)域資源環(huán)境特征，制定合理的規(guī)劃方案，且要求地方政府嚴格按照方案內容落實，以提高地下空間開發(fā)效率，增強規(guī)劃方案的科學性、合理性。

再者，為完善地下空間管理部門的工作水平，政府還應結合相關部門的時代發(fā)展需求，制定符合現(xiàn)今發(fā)展的，這有利于地下空間開發(fā)的管理制度，明確地下空間開發(fā)的標準原則，完善相關程序規(guī)范，進而為地下空間規(guī)劃及管理工作提供支持。

5 結語

如今，我國正處于快速發(fā)展階段。在城市規(guī)劃中，合理利用地下空間，實現(xiàn)地下、地上的綜合建設，已經(jīng)成為必然趨勢。國家需加大對地下空間規(guī)劃的重視力度，建立完善的管理部門及制度體系，做到對地下空間資源的科學應用與開發(fā)，在緩解資源危機的同時，提升城市建設水平，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。