國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理問(wèn)題

呂蓓芬

（上海交通大學(xué)，上海 200000）

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大和發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也到了最關(guān)鍵的時(shí)刻，改革三十年的發(fā)展，摸著石子過(guò)河中出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，但是深化國(guó)企改革，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的道路得到再一次肯定。黨的十八大提出深化改革開(kāi)放是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)地深化重要領(lǐng)域改革”，可見(jiàn)國(guó)企的改革將迎來(lái)新一輪的篇章。雖然在前二次國(guó)企改革的大潮中，國(guó)企已逐步推行建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但是基于形式上組織上的建立，所謂的“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”現(xiàn)代企業(yè)制度核心并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，加上長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的僵化思想、固有作風(fēng)依舊作怪，從而造成了在現(xiàn)代國(guó)企管理中的資產(chǎn)管理的混亂，尤其表現(xiàn)在轉(zhuǎn)型中的國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有資產(chǎn)在分配上，運(yùn)營(yíng)上，轉(zhuǎn)移上、投資上、處置上的決策主觀意志為大，行政指令為大，期間管控機(jī)制的缺失，之后對(duì)其過(guò)程沒(méi)有信息披露的法定要求和社會(huì)管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)約束的缺失，讓國(guó)有資產(chǎn)的使用權(quán)收益權(quán)陷入一片混亂，無(wú)法讓國(guó)有資產(chǎn)更好發(fā)揮其價(jià)值，因此在新一輪改革之前，有必要討論目前國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，理清國(guó)企的資產(chǎn)，配合現(xiàn)代公司制度，真正實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利三分開(kāi)，堅(jiān)持誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，助推企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)人的作用，約束內(nèi)部主要控制人的指令劃操作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，讓國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)化。

國(guó)有企業(yè)的主要特征和根本標(biāo)志是國(guó)有資產(chǎn)，在國(guó)有企業(yè)中，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的整個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)始終與國(guó)有資產(chǎn)緊密相連，搞好國(guó)有企業(yè)的重要一點(diǎn)就是管理好國(guó)有資產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化的要求以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的不斷完善的需求，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制也不斷發(fā)生深刻的變化，國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀必須發(fā)展適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的需要，才能跟上時(shí)代的步伐。從我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的發(fā)展史來(lái)看，我們已經(jīng)經(jīng)過(guò)了三次改革，第一次改革是改革開(kāi)放后，曾經(jīng)國(guó)家掌握和組織這些經(jīng)營(yíng)企業(yè)，在實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式下無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果，國(guó)家開(kāi)始放權(quán)讓利，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、承包租賃經(jīng)營(yíng)應(yīng)用而生，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。第二次改革是各地各市成立國(guó)資局，對(duì)企業(yè)的股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并且對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定登記評(píng)估，但是所有者職權(quán)責(zé)任分散在政府各個(gè)部門(mén)。第三改革就是實(shí)行的按照國(guó)家所有，分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在此次十八界三中全會(huì)獻(xiàn)策，提出了八大重點(diǎn)改革方案，其中之一就是“深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制”可以看出目前我們?cè)趪?guó)有資產(chǎn)管理上還有瓶頸，走不出去，創(chuàng)不出去，還有行政上指令上很多障礙，其中最為常見(jiàn)就是企業(yè)和所有者國(guó)家之間的層層委托代理關(guān)系，鏈條拉的太長(zhǎng)，體現(xiàn)了管理上的鞭長(zhǎng)莫及和常態(tài)的管理下的責(zé)權(quán)利的不對(duì)等。

國(guó)有資產(chǎn)管理由以前的“分而管治”到現(xiàn)在“統(tǒng)而管治”，形成管理的集中集權(quán)，避免了過(guò)去多頭管理的問(wèn)題，把管資產(chǎn)管人和管事統(tǒng)一起來(lái)，成立統(tǒng)一國(guó)資委解決相互扯皮和無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題，但是作為膨大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，中央提出“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的管理模式，即國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，的這種分級(jí)管理模式，把管理問(wèn)題集中集權(quán)賦予某個(gè)職能機(jī)構(gòu)，讓職能部門(mén)力不從心，因此各地國(guó)資委代表國(guó)家行使出資人職責(zé)后，又對(duì)國(guó)家給予授權(quán)代理的資產(chǎn)采取授權(quán)的方式劃分給各個(gè)大企業(yè)，其中一種做法就是委托授權(quán)給予資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司代理經(jīng)營(yíng)，在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司當(dāng)中又有一種特殊形式就是集團(tuán)公司。集團(tuán)公司是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)和授權(quán)的特殊企業(yè)法人，以國(guó)家授權(quán)持股的方式參與經(jīng)營(yíng)。作為國(guó)有資產(chǎn)投資主體的集團(tuán)公司，又以參股，控股的各種形式管理控制集團(tuán)內(nèi)部各事業(yè)部，然后各事業(yè)部又以大股東的身份代表國(guó)家行使出資者權(quán)利，對(duì)事業(yè)部下屬的各個(gè)企業(yè)實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)出資人的角色，即包括聘任子公司董事會(huì)成員或法定代表人，對(duì)其業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，制定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資產(chǎn)產(chǎn)能更新組合，審批全資子公司的各種對(duì)外投資對(duì)象等等。

而企業(yè)作為內(nèi)部治理的一部分，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)的是三權(quán)分離，即分設(shè)股東會(huì)，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。但是目前建立只是形式上的建立，還沒(méi)有發(fā)揮其真正的作用。由于作為國(guó)有股的所有人國(guó)家或全民，只不過(guò)人格化，是一個(gè)并不存在經(jīng)濟(jì)人，因此對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)管理控制和約束，并未達(dá)到一個(gè)真正的理性經(jīng)濟(jì)人的作用。而董事會(huì)成員又有大多數(shù)企業(yè)內(nèi)部管理層組成，監(jiān)事會(huì)在沒(méi)有上市的公司里也只不過(guò)是形式上的機(jī)構(gòu)，股東會(huì)和董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層又關(guān)系緊密聯(lián)系在一起，在這里就會(huì)產(chǎn)生很多中間層，中間層既不是一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，又不是政府機(jī)構(gòu)，只是代表政府行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，以股東身份控制企業(yè)。因此如果委托鏈條太長(zhǎng)，必然整體上對(duì)其約束能力減弱。

從以上可以看出從國(guó)家到國(guó)資委到集團(tuán)到國(guó)企是一個(gè)很長(zhǎng)的委托代理關(guān)系，在企業(yè)內(nèi)部又從股東大會(huì)到董事會(huì)到經(jīng)理部門(mén)存在一系列的委托代理環(huán)節(jié)，國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)所有者與個(gè)人作為受托經(jīng)營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)權(quán)的代理人他們之間已產(chǎn)生了很長(zhǎng)鏈條，他們的目標(biāo)是否一致，是否每個(gè)代理者是忠實(shí)的，代理者是否通過(guò)受托的管理都會(huì)盡職盡責(zé)存在疑問(wèn)。因此委托代理太長(zhǎng)，首先會(huì)產(chǎn)生的第一個(gè)問(wèn)題是加大國(guó)有資產(chǎn)地區(qū)間的差異，由于各個(gè)地方發(fā)展水平的差異，改革程度的區(qū)別，對(duì)問(wèn)題的看法也不相同，對(duì)于一些改革相對(duì)滯后的地方，放下去的企業(yè)會(huì)在代理人限制下發(fā)展緩慢，而對(duì)于改革相對(duì)過(guò)激的地區(qū)，可能會(huì)加大資產(chǎn)處置的任意性，無(wú)序化交易，從而導(dǎo)致更大的國(guó)有資產(chǎn)管理的流失。而且作為地方政府在很大程度上充當(dāng)?shù)募仁枪舱叩闹黧w又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在雙重職能下，會(huì)片面的把一些國(guó)有企業(yè)作為解決政府目標(biāo)的工具，把企業(yè)作為政府的重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)于托管的基層國(guó)有企業(yè)，進(jìn)一步加深了它的政企不分，政資不分的現(xiàn)象。

其次從企業(yè)內(nèi)部微觀分析，都是不同利益群體的構(gòu)成，群體中的每個(gè)人都有自己的利益目標(biāo)，每個(gè)人是否完全代表全民的利益，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)授權(quán)對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)控制權(quán)，但企業(yè)的財(cái)產(chǎn)和剩余索取權(quán)卻不是經(jīng)營(yíng)者的，導(dǎo)致了經(jīng)營(yíng)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分離，因此經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為自己首先是官員，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給予自己工作的特別待遇，然后才是受托人。公司的利益對(duì)公司資產(chǎn)管理者而言，就是外在因素，而自己的利益才是一種內(nèi)部性因素，因?yàn)槭芡腥说膱?bào)酬提高和職務(wù)的晉升，以及福利待遇的改善，都是建立雇傭關(guān)系上，滿足上一層委托人的要求，才是最基本的。而委托代理關(guān)系太長(zhǎng)，到了基層所有者作為最終委托人，它的目標(biāo)已發(fā)生了偏移，任務(wù)也發(fā)生了多元化，這時(shí)國(guó)家作為出資人存在弱化和虛職的狀態(tài)，股東會(huì)變成了董事會(huì)的擴(kuò)大會(huì)議，而董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)有任命聯(lián)系為了一體，難以形成規(guī)范有效地制約作用，使得公司治理結(jié)構(gòu)功能上異化了，沒(méi)有人需要真正為企業(yè)的未來(lái)負(fù)責(zé)。所以會(huì)形成大家都是只顧看眼前利益，看自己在位時(shí)能掙多少，公款消費(fèi)，公款福利，不冒風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)真正嚴(yán)格的管理企業(yè)。為了應(yīng)付層層下達(dá)的考核目標(biāo)，總是對(duì)上列舉種種客觀因素，對(duì)考核目標(biāo)表示為難，對(duì)下則是隱隱藏藏各種可能增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)收入，遞延以后的收入，生怕年年增長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)之后，無(wú)視企業(yè)的可持續(xù)性和效益至上的經(jīng)營(yíng)道路。

所以縱觀以上的委托代理問(wèn)題的剖析，可以看出在多重委托的關(guān)系下，國(guó)有資產(chǎn)管理上存在代理人和委托人博弈，鏈條越長(zhǎng)，會(huì)產(chǎn)生越多的中間環(huán)節(jié)，而中間環(huán)節(jié)上會(huì)產(chǎn)生同時(shí)是委托人和代理人的現(xiàn)象，因此不可避免損害最終委托人利益，因此要控制委托代理的鏈條長(zhǎng)度，區(qū)別不同地區(qū)不同行業(yè)分別給予不同下放程度，同時(shí)要在各個(gè)環(huán)節(jié)明確責(zé)權(quán)利的相對(duì)應(yīng)的制度，明確責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)把激勵(lì)和約束機(jī)制運(yùn)用到各企業(yè)，把企業(yè)財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)真正融合在一起。