加強地下水管理 促進高質(zhì)量發(fā)展

楊得瑞，杜丙照，黃利群，黃一凡，孫曉敏

（水利部水資源管理司，100053，北京）

人多水少和時空分布不均是我國水資源的主要特征。地下水分布廣泛、變化穩(wěn)定、水質(zhì)良好、便于應用，同時具有豐枯調(diào)劑的重要作用，是保障水資源供給的重要壓艙石和穩(wěn)定器，也是應對突發(fā)事件、保障供水安全的戰(zhàn)略儲備資源。做好地下水管理工作，妥善解決地下水不合理開發(fā)引發(fā)的各類問題和風險，在保障供水安全的同時維護生態(tài)系統(tǒng)健康和地質(zhì)環(huán)境安全，對促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、我國地下水資源狀況及存在的問題

地下水是我國特別是北方地區(qū)重要的供水水源，長期以來為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定水源。20世紀70年代以來，我國部分地區(qū)地下水不合理開發(fā)利用引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題，威脅著經(jīng)濟安全、糧食安全和生態(tài)安全，影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

1.地下水資源狀況

2.地下水開發(fā)利用狀況

20世紀70年代之前，我國地下水開發(fā)利用以小規(guī)模、分散式為主。70年代以后，地下水用水量由200億m3快速增加至2000年以來的1 100億m3左右，2012年達到最大值1 132億m3，之后呈遞減趨勢。2019年，全國地下水用水總量934億m3，與“十三五”時期末的1 069億m3相比下降了12.6%，地下水用水量占總用水量的比例由17.5%下降至15.5%。

北方地區(qū)地下水用水量較大。2019年，北方地區(qū)地下水用水量占全國地下水總用水量的90%。河北、河南、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江地下水用水量占本?。ㄗ灾螀^(qū)）總用水量的比例超過40%。農(nóng)業(yè)地下水用水量約占全國地下水用水總量的67%。黑龍江、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、河北、遼寧、山東、天津農(nóng)業(yè)地下水用水量占本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水總用水量的比例超過60%。

3.地下水超采引發(fā)的問題

地下水過度開發(fā)利用導致地下水超采。我國地下水超采區(qū)主要分布在華北平原、三江平原、松嫩平原、遼河平原及遼西北地區(qū)、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部灣等區(qū)域，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題。

（1）威脅供水安全

長期超采地下水導致一些地區(qū)地下水水位持續(xù)下降，含水層疏干，形成降落漏斗，地下水資源虧空，對城鄉(xiāng)供水安全構(gòu)成威脅。

（2）導致生態(tài)系統(tǒng)退化

據(jù)了解，當天，楚雄供電局安全監(jiān)察部員工孔雷、李輝福、大姚供電局石羊供電所員工文華及駕駛員尹亮正驅(qū)車前往大姚縣石羊鎮(zhèn)岔河二隊，準備對10kV石西線大修技改施工現(xiàn)場開展安全監(jiān)督檢查。途徑石羊長園水庫時，他們注意到水庫邊上圍著一群人，所有人神色慌張，不知所措。直覺告訴孔雷，出事了，他立即將車叫停，三步并作兩步?jīng)_向人群，原來是一輛面包車不慎駛?cè)肓死镩L園水庫。

地下水超采導致的地下水水位下降，改變了地表水與地下水的補排關(guān)系，引起河湖萎縮、河道斷流。西北干旱半干旱地區(qū)地下水水位下降還導致草原退化、綠洲萎縮，造成不同程度的荒漠化問題。

（3）誘發(fā)地質(zhì)災害

地下水超采導致地質(zhì)應力下降，是誘發(fā)地面沉降的原因之一。華北地區(qū)是我國地面沉降最為嚴重的區(qū)域，部分地區(qū)不同程度出現(xiàn)地裂縫，給城市基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域交通、通信、防洪和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴重安全隱患。

（4）引起海水入侵

沿海地區(qū)超采地下水導致海水與淡水之間的水動力平衡被破壞，海水進入淡水含水層，咸水區(qū)分布面積擴大，威脅生態(tài)安全和供水安全。我國山東、遼寧海水入侵最為嚴重，廣西、海南等南方濱海省份也存在海水入侵問題。

二、對加強地下水管理必要性和緊迫性的認識

1.進入新發(fā)展階段要求進一步提高地下水安全保障水平

新發(fā)展階段是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標邁進的新階段。未來產(chǎn)業(yè)布局、糧食安全、城鎮(zhèn)化率提高，以及滿足人民日益增長的美好生活需要，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，必須進一步提高供水質(zhì)量、保證率和可靠性。地下水作為經(jīng)濟社會發(fā)展不可缺少的戰(zhàn)略資源，必須從資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、糧食安全的角度，重新審視其資源和生態(tài)功能，以問題為導向，把握供給與需求、近期與遠期、地表與地下的關(guān)系，明晰地下水管理的難點、治理的要點、保護的重點，把有限的地下水資源節(jié)約好、保護好、配置好、利用好，切實提升地下水安全保障水平。

2.貫徹新發(fā)展理念要求切實加強地下水管理

貫徹以人民為中心的發(fā)展思想和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，要求水資源管理工作要確保生活用水需求，保障基本生態(tài)用水和合理生產(chǎn)用水需求。地下水管理要發(fā)揮水資源的剛性約束作用，劃定地下水開發(fā)利用的上限，守住地下水保護的底線，推動經(jīng)濟社會以水定需、量水而行。特別是地下水超采區(qū)，要將經(jīng)濟活動嚴格限定在水資源的承載能力范圍以內(nèi)，倒逼經(jīng)濟社會發(fā)展更為節(jié)水、更為環(huán)保、更為安全、更可持續(xù)。要因地制宜、多措并舉退減超采的地下水，抑制不合理用水需求，強化超采問題治理，切實扭轉(zhuǎn)地下水水位下降趨勢，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境向好發(fā)展。要不斷增強地下水管理領(lǐng)域的憂患意識，堅持底線思維，防范可能出現(xiàn)的潛在問題，有效化解地下水管理領(lǐng)域的各種風險。

3.構(gòu)建新發(fā)展格局要求加快地下水超采治理步伐

構(gòu)建新發(fā)展格局關(guān)鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻。水資源是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的要素。目前，全國地下水超采問題依然十分嚴峻，華北等超采地區(qū)治理仍任重道遠，地下水水位持續(xù)下降的趨勢還未得到根本遏制。從長期趨勢判斷，我國水資源消耗總量將處于微增長狀態(tài)，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的進程將始終伴隨著水資源短缺的重大制約和地下水超采的嚴峻挑戰(zhàn)。如果繼續(xù)通過超采地下水來滿足水資源需求，其引發(fā)的水生態(tài)損害問題以及戰(zhàn)略儲備資源的損耗，將成為國家資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、糧食安全的重大隱患。因此，要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，把地下水超采治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要工作任務(wù)，綜合運用節(jié)約用水、生態(tài)補水、水源置換、結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，加快解決地下水過度開發(fā)利用問題，還水于河，藏水于地。

三、加強地下水管理的主要措施

地下水管理工作要認真貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，加快建立水資源剛性約束制度，以水定需、量水而行，通過研究確定地下水開采總量和地下水水位管控指標，明確地下水管理目標；通過監(jiān)測計量、水位通報、檢查考核等措施，強化地下水取用水監(jiān)管；通過節(jié)約用水、結(jié)構(gòu)調(diào)整、水源置換、生態(tài)補水等綜合措施，促進地下水超采治理。

1.明確地下水管理目標

（1）建立地下水管控指標體系

《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和最嚴格水資源管理制度對地下水水位、水量“雙控”管理提出明確要求。地下水管控指標是地下水管理的主要依據(jù)，也是水資源剛性約束的重要內(nèi)容。2020年，水利部啟動全國地下水管控指標確定工作，組織各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以縣級行政區(qū)為單元確定地下水取用水量、水位等管控指標以及機井計量率、監(jiān)測井密度、灌溉用機井密度等管理指標。下一步，將繼續(xù)推動各省（自治區(qū)、直轄市）批復實施地下水管控指標。在此基礎(chǔ)上，建立全國地下水管控指標體系，落實監(jiān)管責任和措施，實施嚴格的地下水剛性約束管理。

（2）劃定超采區(qū)和禁限采區(qū)

2014年，水利部組織各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完成了地下水超采區(qū)評價，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）據(jù)此劃定并向社會公布了地下水禁采區(qū)、限采區(qū)范圍，制定并組織實施了地下水超采治理方案。2020年，水利部組織京津冀三?。ㄖ陛犑校┩瓿闪诵乱惠喌叵滤蓞^(qū)劃定工作。下一步，將組織全國其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展新一輪地下水超采區(qū)劃定工作，結(jié)合最新的水資源量和地下水監(jiān)測成果，核定地下水超采區(qū)和超采量。推動各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)，嚴格地下水禁采、限采管理。

2.強化地下水取用水監(jiān)督管理

（1）推進地下水取用水問題整改

為全面摸清取水口及取水監(jiān)測計量現(xiàn)狀，依法整治地下水取水存在的問題，規(guī)范取用水行為，2019年以來，水利部組織開展全國取用水管理專項整治行動，目前已核查登記規(guī)模以上地下水取水口526萬個。下一步，將在核查登記的基礎(chǔ)上，推動各地進行問題整改，加強地下水取水口管理和監(jiān)測計量，進一步提升地下水開發(fā)利用的管控能力。

（2）突出抓好地下水監(jiān)測計量

監(jiān)測計量是地下水監(jiān)管的耳目和尖兵，監(jiān)測計量能力應全面加強。水利部、自然資源部共同建成的國家地下水監(jiān)測工程共建設(shè)自動監(jiān)測站20 469個，覆蓋全國主要平原區(qū)和地下水開發(fā)利用區(qū)。國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目對地下水年許可取水量超過20萬m3的6 492個取水戶實施在線計量監(jiān)控，監(jiān)控水量占地下水取用水量的30%。下一步，將督促指導地方進一步摸清地下水資源狀況、可開采量、取用水情況及分行業(yè)開發(fā)利用情況，完善地下水資源、機井、取用水等臺賬。充分利用國家地下水監(jiān)測工程和國家水資源管理信息系統(tǒng)，推進監(jiān)測計量能力建設(shè)。強化取水計量監(jiān)控，推動年許可水量20萬m3以上的取水戶實現(xiàn)在線計量，年取水量2萬m3以上的機井及深井全部安裝計量設(shè)施，年取水量2萬m3以下及管徑20 cm以上的機井通過“以電折水”計量。

（3）持續(xù)做好地下水水位變化通報

建立超采區(qū)地下水水位變化通報機制是落實以水位管控為核心的地下水管理思路、強化地下水監(jiān)管、壓實主體責任、促進超采治理的創(chuàng)新性舉措。2020年實施通報及相關(guān)督導工作以來，有關(guān)省份和地市已經(jīng)采取了有效有力手段，地下水超采治理效果逐漸顯現(xiàn)。下一步，將持續(xù)跟蹤通報影響和成效，完善通報內(nèi)容和技術(shù)方案，及時啟動技術(shù)會商、監(jiān)督檢查、工作約談等后續(xù)督導工作，并適時向社會公開通報，推動各有關(guān)省份和地市人民政府落實超采治理的主體責任。

3.推進地下水超采治理

（1）深化華北地區(qū)地下水超采綜合治理

2013年以來，南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采、華北地區(qū)地下水超采綜合治理取得明顯進展。實踐證明，華北地區(qū)地下水超采治理“一減一增”的工作思路是行之有效的。下一步，擬在鞏固受水區(qū)城區(qū)壓采成果的基礎(chǔ)上，聚焦水位改善回升，聚焦解決局部超采問題，聚焦解決深層超采問題，在水位回升和超采面積減少上加大工作力度。加強工作協(xié)同配合，統(tǒng)籌多水源，實施好京津冀三?。ㄖ陛犑校┖雍鷳B(tài)補水，盡可能多補水，努力完成“一增”任務(wù)。抓好區(qū)域節(jié)水、水源置換、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，按期實現(xiàn)壓采目標，力爭完成“一減”任務(wù)。會同有關(guān)部門指導地方完成南水北調(diào)工程受水區(qū)地下水壓采任務(wù)，并抓好近期目標完成情況的評估工作。

（2）協(xié)調(diào)推進其他重點區(qū)域地下水超采治理

評估顯示，三江平原、松嫩平原、遼河平原、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺地、河西走廊、汾渭谷地、天山南北坡—吐哈盆地、北部灣等區(qū)域仍然處于地下水超采或臨界超采狀態(tài)。下一步，擬借鑒華北地區(qū)地下水超采綜合治理經(jīng)驗，組織編制實施這些重點區(qū)域地下水超采治理與保護方案，明確地下水超采治理目標、任務(wù)，推動實現(xiàn)地下水超采治理重點區(qū)域全覆蓋。

4.抓好地下水管理的基礎(chǔ)保障

（1）完善法律法規(guī)標準體系

國務(wù)院有關(guān)部門正在組織制定《地下水管理條例》。下一步，將積極配合做好條例出臺和宣貫執(zhí)法。編制地下水開發(fā)利用監(jiān)督管理辦法等配套政策制度，強化地下水開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的全方位監(jiān)管。制訂出臺河湖地下水回補技術(shù)規(guī)程、地下水管控指標確定技術(shù)導則等?？偨Y(jié)和梳理地下水管理工作需求，逐步完善地下水監(jiān)管制度與標準體系，促進地下水實現(xiàn)規(guī)范化管理。

（2）充分利用經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)手段

水利部會同有關(guān)部委先后印發(fā)了《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見》,明確要求同一類型取用水，地下水水資源費征收標準要高于地表水，超采地區(qū)和嚴重超采地區(qū)取用地下水的水資源費征收標準要按照非超采地區(qū)標準的2～5倍確定。2016年以來，在河北、北京、天津等10個省份開展了水資源稅改革試點，地下水平均稅額是地表水的3倍，一般超采區(qū)、嚴重超采區(qū)地下水平均稅額標準分別為非超采區(qū)的1.9、3.2倍。下一步，將會同有關(guān)部門嚴格執(zhí)行地下水水資源費（稅）標準，逐步擴大水資源稅改革范圍，完善費稅標準的動態(tài)調(diào)整機制，充分利用經(jīng)濟杠桿倒逼超采地區(qū)減少地下水取用量，不斷提升地下水開發(fā)利用管控水平。

（3）嚴格地下水管理監(jiān)督檢查考核

監(jiān)督檢查考核是發(fā)現(xiàn)問題、修正方向、落實地下水管理責任的關(guān)鍵抓手。近年來，地下水管理和超采治理監(jiān)督檢查考核工作已經(jīng)取得實效。下一步，將加強地下水超采治理動態(tài)跟蹤，及時掌握治理任務(wù)落實情況。充分發(fā)揮考核指揮棒的作用，對地下水開采量壓減、河道補水、地下水水位回升等情況進行效果評估考核。把管控指標確定、地下水水位變化排名、監(jiān)督檢查各項工作中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況、超采區(qū)綜合治理完成情況等納入最嚴格水資源管理制度考核。督促地方逐級形成地下水問題清單，分析深層次原因，明確解決問題的時間表、路線圖，督促問題整改到位。

（4）加強地下水的人才和科研保障

充分發(fā)揮科研院所、高校等地下水專業(yè)人才的支撐作用，建立地下水領(lǐng)域各層級的專家團隊。按照需求牽引、目標導向的要求，推動地下水科研成果與治理實踐的結(jié)合，抓好研究成果的應用和轉(zhuǎn)化。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷改進水資源管理信息系統(tǒng)，建立地下水監(jiān)管“一張圖”，進一步提升地下水管理的智慧化水平。 ■