淺談基層城管執(zhí)法現(xiàn)狀、存在的問題及對(duì)策

文/薛國榮

一、城市管理中城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）城管執(zhí)法所從事的職責(zé)

城市管理行政執(zhí)法是指在城市行政管理過程中，城市管理行政主體為履行行政管理職能，按照法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)行政相對(duì)人采取的具體影響權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況實(shí)施某種監(jiān)督檢查的行為[1]，具體體現(xiàn)在處理違反城市規(guī)劃中的違法用地、違法建設(shè)、違反市容市貌環(huán)境衛(wèi)生要求以及破壞市政公用設(shè)施等治理問題。目的是維護(hù)城市管理的秩序、創(chuàng)造良好的城市環(huán)境，從而有力地推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)人與環(huán)境和諧共存。

（二）基層城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.文明執(zhí)法常被曲解

文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法之間本不應(yīng)該有矛盾，文明執(zhí)法就應(yīng)該是嚴(yán)格依法執(zhí)法、熱情服務(wù)，執(zhí)法的文明更應(yīng)體現(xiàn)在嚴(yán)格依法、依規(guī)、依照程序處理違法違規(guī)問題，即應(yīng)用法律條款執(zhí)法程序和準(zhǔn)確使用行政處罰自由裁量權(quán)[2]。在執(zhí)法過程中要以親民為首要原則，盡量避免和市民發(fā)生沖突，但是在輿論的壓力下，當(dāng)下的城管執(zhí)法已經(jīng)變得有些手足無措，時(shí)常出現(xiàn)曲解文明執(zhí)法的內(nèi)涵的情形，卑躬屈膝有之，違心賠笑有之，鞠躬執(zhí)法、眼神執(zhí)法、靜坐執(zhí)法、鮮花執(zhí)法、下跪執(zhí)法、碰瓷執(zhí)法，各種奇葩的柔性執(zhí)法方式不斷涌現(xiàn)[3]。

2.執(zhí)法體制長期混亂

我國現(xiàn)行縣（區(qū)）級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方縣（區(qū)）政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，到中央和省一級(jí)才將城管執(zhí)法統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至住建部門?；鶎映枪軝C(jī)構(gòu)由于沒有主管部門，在實(shí)際運(yùn)行中，必然會(huì)產(chǎn)生各種問題。

3.對(duì)城管執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)不一致

主要表現(xiàn)在管理要求與群眾需求存在標(biāo)準(zhǔn)不一致，經(jīng)常存在相互抵觸和對(duì)立的現(xiàn)象。管理處在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中，每一個(gè)城市有每一個(gè)城市的特色，不同時(shí)期有不同時(shí)期的要求，這樣必然造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

二、城管執(zhí)法面臨的問題和困難

（一）體制機(jī)制不健全

1.專門性法律法規(guī)不健全

城市管理行政執(zhí)法的前身是城建監(jiān)察支隊(duì)（大隊(duì)）。當(dāng)初成立城市管理綜合執(zhí)法部門的指導(dǎo)思想是管理與執(zhí)法分離，但現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法是管理不綜合而執(zhí)法綜合[4]。城市管理行政執(zhí)法工作行使的是相對(duì)集中處罰權(quán)。城管執(zhí)法基本上是“借法執(zhí)法”。

到目前為止只有住建部出臺(tái)《城市管理執(zhí)法辦法》，還沒有一部屬于城管部門的專用法律，國家層面并未以法律的形式明確規(guī)定城管部門的各項(xiàng)職責(zé)。在基層執(zhí)法工作中，城管執(zhí)法內(nèi)容方方面面，包括市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告、城市規(guī)劃、園林綠化、市政占道、公用設(shè)施、物業(yè)管理、物業(yè)維修基金管理等。沒有統(tǒng)一完善的體制保障，很難順利完成各項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)。

2.城市管理體制不健全

有的城市有市級(jí)城市管理局，但縣(區(qū))級(jí)卻沒有成立相應(yīng)的城市管理局，縣(區(qū))級(jí)原城市管理行政執(zhí)法局成為其他局的“打工仔”，名不正言不順?，F(xiàn)有的縣(區(qū))級(jí)城市管理行政執(zhí)法局，沒有相應(yīng)的主管部門，必然造成執(zhí)法力度不足。許多城市仍然實(shí)行“一支隊(duì)伍管到底”的單純執(zhí)法或“執(zhí)法+環(huán)衛(wèi)管理”的管理體制，城市管理部門職能相對(duì)單一，行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)不統(tǒng)一，基層政府在城市管理中的基礎(chǔ)性作用得不到有效發(fā)揮。

（二）違法問題長期存在

由于國家社會(huì)保障體系還不健全，全國人口眾多，幅員遼闊，各民族的風(fēng)俗習(xí)慣不同，占道擺攤是一種最簡單的經(jīng)營方式，一種低門檻的謀生手段，因此占道擺攤必然長期存在?！皟蛇`”問題在各地屢禁不絕并長期普遍存在。產(chǎn)生“兩違”的原因是違建戶的違法成本低，同時(shí)極少數(shù)群眾需求被忽視也是違法行為的助燃劑。有關(guān)部門對(duì)城市舊城改造、拆遷的監(jiān)督力度不夠，有些人借助拆遷進(jìn)行違法搭建。

（三）執(zhí)法難的問題客觀存在

城管執(zhí)法所面對(duì)的是社會(huì)上形形色色的特殊群體，執(zhí)行的準(zhǔn)則是群眾的切身利益，他們的生活水平、綜合素質(zhì)、法律意識(shí)千差萬別。有的是特別強(qiáng)勢的房地產(chǎn)開發(fā)商，有的是法律意識(shí)淡薄或語言交流不方便的少數(shù)民族擺攤?cè)藛T。在執(zhí)法時(shí)常出現(xiàn)溝通不深入、方法簡單粗暴，必然會(huì)產(chǎn)生暴力抗法。而在暴力抗法發(fā)生時(shí)群眾一般對(duì)城管執(zhí)法人員有偏見，造成執(zhí)法難以順利完成?；鶎庸矊?duì)城管的保障力度不足也是造成執(zhí)法難的原因之一。

三、規(guī)范城管執(zhí)法的策略

（一）建立一支職責(zé)明確、全面垂直的城管執(zhí)法隊(duì)伍

全國人大常委會(huì)應(yīng)適時(shí)出臺(tái)一部有關(guān)城管執(zhí)法的法律，明確城管的主體資格。從法律上統(tǒng)一規(guī)范城管的職能職責(zé)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序。只有全面垂直了全國各基層城管，才能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。在執(zhí)行處罰案件中要嚴(yán)格按照自由裁量權(quán)的有關(guān)規(guī)定和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定規(guī)范執(zhí)法。做到流程的規(guī)范化和格式化，使整個(gè)案卷有統(tǒng)一的規(guī)范模式。在處理行政處罰案件時(shí)，嚴(yán)格按照先立案，立案審批后進(jìn)行調(diào)查取證，告知當(dāng)事人權(quán)利并制作現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場詢問筆錄，后進(jìn)行案件集體評(píng)議；集體評(píng)議結(jié)論出來后，再出具行政處罰告知書并告知當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利；若符合聽證程序，再出具行政處罰決定書，當(dāng)事人執(zhí)行后，進(jìn)入結(jié)案程序，結(jié)案后錄入網(wǎng)上政府信息公開平臺(tái)。

（二）創(chuàng)新管理執(zhí)法服務(wù)模式，提升管理執(zhí)法效能與水平

對(duì)“兩違”問題要形成高壓態(tài)勢，大力營造人人參與的治理模式，多部門聯(lián)合打擊，形成合力。對(duì)流動(dòng)商販要管理服務(wù)相結(jié)合，疏堵結(jié)合，以疏為主，踐行“721”(即70%的問題用服務(wù)手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執(zhí)法手段解決)及“8225”(即八個(gè)字：內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象；兩立：立規(guī)矩、立標(biāo)準(zhǔn)；兩抓：抓落實(shí)、抓問責(zé)；五“化”：規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、智慧化、人性化)工作法。徹底鏟除“耍特權(quán)”“抖威風(fēng)”和“官本位”等封建腐朽思想意識(shí)，強(qiáng)化用法律知識(shí)、法治思維，進(jìn)一步武裝頭腦，增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法行為，逐步規(guī)范整合執(zhí)法隊(duì)伍，努力為城管人正名，改變當(dāng)前人們心目中定格的城管“壞”形象。堅(jiān)持樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民的理念，牢固樹立為市民服務(wù)的現(xiàn)代化城市管理服務(wù)理念。對(duì)多次不聽勸阻、暴力抗法的違法行為要嚴(yán)格處理，必要時(shí)請(qǐng)公安部門配合執(zhí)法。

（三）建立長效監(jiān)管機(jī)制，適當(dāng)開放占道擺攤

隨著2020年我國要全面建成小康社會(huì)，社會(huì)保障體系越來越完善，人們的城市管理觀念不斷提高，群眾與執(zhí)法者的關(guān)系不斷改善，占道擺攤要疏堵結(jié)合，在不影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下（不影響人行通道、消防通道、不占用盲道、不侵犯他人利益、確保交通秩序），可以適當(dāng)開放一些擺攤的地方，引導(dǎo)擺攤有序經(jīng)營。

（四）完善制度建設(shè)，提升城管隊(duì)伍的形象

執(zhí)法人員必須取得執(zhí)法資格證書后才能上崗執(zhí)法，不斷完善行政執(zhí)法全過程，嚴(yán)格遵守重大行政執(zhí)法法制審核制度以及行政執(zhí)法公示制度。在執(zhí)法過程中時(shí)刻要求執(zhí)法者文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。建立合理的城管績效考核。按照指標(biāo)考核、公眾評(píng)議、正向激勵(lì)、察訪核驗(yàn)的步驟考核隊(duì)員，使人人有危機(jī)感，工作既有壓力又有動(dòng)力。在執(zhí)法中能認(rèn)真文明依法履職、加強(qiáng)內(nèi)部管理、完善獎(jiǎng)懲制度，建立公平競爭機(jī)制和優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

（五）充分完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

通過宣傳城市管理法規(guī)、違法所產(chǎn)生的后果和危害性，使人人參與城市管理中，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)各種違反城市管理規(guī)定的問題進(jìn)行曝光。使人們能對(duì)身邊的違法問題進(jìn)行舉報(bào)，鼓勵(lì)市民舉報(bào)身邊正在建設(shè)的違法問題。撥打“12345”市民熱線，使正在進(jìn)行的違法建設(shè)得到及時(shí)處理，把違法行為消除在萌芽狀態(tài)，從而獲得高效的執(zhí)法效果。政府部門對(duì)舉報(bào)人保密并給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。完善監(jiān)督渠道，對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行全方位的監(jiān)督，使執(zhí)法者不敢徇私枉法，確保城管執(zhí)法公平、公正、公開。

四、結(jié)語

城管是城市管理中的一支重要隊(duì)伍，職能涉及方方面面，任務(wù)復(fù)雜繁重，面對(duì)各種各樣的問題，需要整合社會(huì)上的各種力量，單靠城管的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此要轉(zhuǎn)變思路，加強(qiáng)宣傳工作，喚醒市民踐行“城市是我家，管理靠大家”意識(shí)，倡導(dǎo)社會(huì)各界共同監(jiān)督參與管理，倡導(dǎo)政府監(jiān)管、市民監(jiān)督、人人自管，要尊重市民對(duì)城管執(zhí)法的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。搭建“共建、共管、共治、共享”的城市管理新格局，為創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)美宜居的環(huán)境做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。