藥招迷途

藥品招標(biāo)采購制度在中國從地方探索試點(diǎn)，再到全國性推廣已經(jīng)歷約20年，如今卻落得“各方都不滿意”的境地。

藥品集中招標(biāo)采購政策修修補(bǔ)補(bǔ)，卻始終未能平衡各方利益。企業(yè)在政策影響下有如驚弓之鳥，每一次政府引領(lǐng)的改革都會(huì)激起行業(yè)性的恐慌情緒，又似乎總能發(fā)現(xiàn)政策文件中暗含“殺招”。

廢除藥品集中招標(biāo)采購，幾乎是行業(yè)企業(yè)這些年的一貫主張，問題是廢除之后怎么辦？

爭議20年

上世紀(jì)80年代中后期，中國逐步走出了“缺醫(yī)少藥”的困境，藥品流通行業(yè)開始變革。

90年代中國醫(yī)藥工商業(yè)“野蠻生長”，醫(yī)藥購銷秩序開始混亂。醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的分散采購制度造成腐敗盛行，藥品集中招標(biāo)采購在地方開始露出苗頭。

1993年，河南省探索公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購，1995年受到衛(wèi)生部表彰。1998年底，衛(wèi)生部準(zhǔn)備在全國范圍推行公立醫(yī)院藥品集中采購。1999年，衛(wèi)生部準(zhǔn)備啟動(dòng)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購試點(diǎn)，但爭議之聲已起。

2000年6月，國務(wù)院全面規(guī)劃部署“三項(xiàng)改革”（即醫(yī)保、醫(yī)療和醫(yī)藥的體制改革）。藥品招標(biāo)采購被納入其中。此后一年多時(shí)間里，衛(wèi)生部等五部委聯(lián)合發(fā)文，國務(wù)院也下發(fā)專門通知，至此，該制度政策框架基本形成。2001年開展試點(diǎn)后準(zhǔn)備全國推行。

這一制度勢必對已經(jīng)形成的醫(yī)藥工商業(yè)生態(tài)帶來沖擊，也將打破醫(yī)藥購銷利益鏈。因此，藥品招標(biāo)采購起步之初就遭遇工商業(yè)企業(yè)的強(qiáng)烈反對，“存廢之爭”已經(jīng)開始。

“最初的存廢之爭，其實(shí)主要是在政府部門之間。國務(wù)院確定‘三項(xiàng)改革’之后，政府部門之間的聲音才統(tǒng)一?！眹鴦?wù)院醫(yī)改咨詢專家委員會(huì)委員李憲法對《瞭望東方周刊》說。

藥品集中招標(biāo)采購在取得一些效果之后，隨即出現(xiàn)新的腐敗?！皬乃幤芳姓袠?biāo)之前的個(gè)體腐敗，演變成一種集體式的腐敗?！?/p>

醫(yī)藥工商企業(yè)積蓄的不滿終于借此公開爆發(fā)。

2004年，13家醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合上書國務(wù)院有關(guān)部門要求終止藥品招標(biāo)。集體上書雖無功而返，但各地從2005年開始重新探索。

以省為單位、由政府主導(dǎo)的網(wǎng)上藥品集中招標(biāo)采購先后出現(xiàn)了多種地方模式，無非是強(qiáng)化政府主導(dǎo)，對各種利益的重新調(diào)配。

2006年則是醫(yī)藥領(lǐng)域開始大亂大治的一年。

那一年，齊二藥、欣弗、魚腥草等藥害事件發(fā)生。年底，原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸被查處（2007年被執(zhí)行死刑）。企業(yè)和專家開始提出整個(gè)醫(yī)藥監(jiān)管鏈“都存在嚴(yán)重漏洞，已到非改不可地步”。

2007年是藥品集中招標(biāo)采購第七年，國務(wù)院糾風(fēng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人曾對媒體表示：“找不到解決醫(yī)藥購銷領(lǐng)域所有問題的萬全之策，這讓中央難以抉擇。”

2009年新醫(yī)改方案最終出臺，國家開始部署對醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購進(jìn)一步規(guī)范整肅。

2010年，衛(wèi)生部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等多部委聯(lián)合發(fā)布全新的集中招標(biāo)采購規(guī)范和辦法，國務(wù)院辦公廳也下發(fā)了相關(guān)意見構(gòu)成新的指導(dǎo)文件。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，2010年規(guī)范文件在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了政府主導(dǎo)作用。

但是，新一輪的整肅和規(guī)范依然沒有得到認(rèn)同，甚至如今各方都有意見。

事與愿違

2013年3月4日，全國兩會(huì)期間，醫(yī)藥行業(yè)數(shù)十位全國人大代表、全國政協(xié)委員在行業(yè)座談會(huì)上聯(lián)名建議：取消政府主導(dǎo)藥品集中招標(biāo)采購，由公立醫(yī)院直接進(jìn)行藥品采購定價(jià)。

聯(lián)名書認(rèn)為，“政府主導(dǎo)的藥品集中招標(biāo)采購存在許多無法克服的問題”。

“現(xiàn)行政策已經(jīng)不是真正意義上的藥品集中招標(biāo)采購，它已經(jīng)被異化為地方政府二次限價(jià)和市場準(zhǔn)入。”李憲法說。

近20年的藥品集中招標(biāo)采購，何以讓行業(yè)企業(yè)和資深專家都給出如此差評？

2000年，李憲法曾從河南省衛(wèi)生廳被借調(diào)到衛(wèi)生部相關(guān)部門，參與集中招標(biāo)采購政策制定。他認(rèn)為，這一政策從開始就沒有被正確解讀和落實(shí)。尤其從2005年開始，各地自行探索的一些做法導(dǎo)致距預(yù)定政策目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。

藥品集中招標(biāo)采購最初實(shí)行的政策目標(biāo)是什么呢？一個(gè)公認(rèn)的說法是，為了規(guī)范藥品流通秩序、降低藥品費(fèi)用。

資料顯示，2001年在海南召開的全國推行藥品集中招標(biāo)采購會(huì)議（業(yè)內(nèi)稱“海南會(huì)議”）上確定，藥品集中招標(biāo)采購的政策目標(biāo)是轉(zhuǎn)換醫(yī)院的藥品采購模式，實(shí)現(xiàn)采購的專業(yè)化、社會(huì)化和信息化，與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與國際慣例接軌。

海南會(huì)議也曾強(qiáng)調(diào)，將藥品集中招標(biāo)采購的政策目標(biāo)解釋為降價(jià)、糾風(fēng)是片面的，并明確了醫(yī)療機(jī)構(gòu)是招標(biāo)采購的行為主體。

但是，這些年政府參與藥品集中招標(biāo)采購的具體事務(wù)越來越多，“降價(jià)、糾風(fēng)”等從屬目標(biāo)被越發(fā)強(qiáng)調(diào)，被異化成“二次限價(jià)”的招標(biāo)采購政策也挫傷了醫(yī)院和企業(yè)的積極性。

重慶天圣集團(tuán)董事長劉群對《瞭望東方周刊》表示，藥品集中招標(biāo)采購不可能實(shí)現(xiàn)降價(jià)目的，不能減輕患者的醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)，藥品采購制度改革也不可能解決醫(yī)生的合理用藥問題。

國家衛(wèi)計(jì)委副主任陳嘯宏曾表示，實(shí)行“陽光采購”的根本目的是讓患者用上質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的藥品，“陽光采購”只是第一步，下一步要“陽光用藥”。

李憲法強(qiáng)調(diào)，醫(yī)院藥品采購管理極具專業(yè)性，國內(nèi)醫(yī)院長期“重醫(yī)輕藥”，始終將其視作簡單買賣，缺乏對其進(jìn)行深入研究，導(dǎo)致政策缺乏理論指導(dǎo)被異化。

何去何從

被異化的政策，核心是難以平衡的各方利益。

廣東省衛(wèi)生廳副廳長廖新波對《瞭望東方周刊》表示：“藥品集中招標(biāo)采購政策改革，實(shí)質(zhì)是對各方利益的調(diào)配?！?/p>

2009年新醫(yī)改以來各地自行形成的多種藥品招標(biāo)模式，幾乎都沒能很好地兼顧藥品質(zhì)量和價(jià)格，貪腐現(xiàn)象屢有發(fā)生。

劉群在發(fā)給本刊的一篇文章中稱，現(xiàn)行的藥品招標(biāo)辦法有很大的破壞性，勞民傷財(cái)……既不能降低藥價(jià)，又不能降低藥費(fèi)，還擾亂市場競爭秩序，制約民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

那么，藥品集中招標(biāo)何去何從？

“藥品集中招標(biāo)采購政策的方向是正確的?！崩顟椃ㄕf，“但是，目前被異化的藥品集中招標(biāo)采購沒有前途?！?/p>

廢除藥品集中招投標(biāo)制度后，怎么辦？各地要么自行探索，比如重慶和廣東先后推出藥交所；要么對現(xiàn)行政策修補(bǔ)沿用。

中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞則認(rèn)為，醫(yī)改的最大障礙是藥廠、醫(yī)院，還有得到好處的政府主管部門官員，誰都不愿放棄既得利益。而他們在醫(yī)改中擁有強(qiáng)大話語權(quán)和影響力。

而在醫(yī)藥行業(yè)內(nèi)人士看來，政府忽視了他們的利益。

“醫(yī)改中最感到孤獨(dú)的就是制藥企業(yè)。”全國人大代表、河南輔仁藥業(yè)集團(tuán)有限公司董事長朱文臣曾公開表示。