事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的可訴性問題探討

文/于喜良

近年來，隨著公民法律意識(shí)的不斷提高，安全生產(chǎn)行政訴訟案件逐年增加。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理部門承接了原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能，應(yīng)訴壓力不斷增大。

在安全生產(chǎn)行政訴訟案件中，生產(chǎn)安全事故罰款行政訴訟占比最大。原因有三：一是各地各級(jí)應(yīng)急管理部門對(duì)生產(chǎn)安全事故罰款執(zhí)行得比較嚴(yán)格，做到了應(yīng)罰必罰。二是罰款額度比較大，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第109 條要求，按照事故不同等級(jí)，罰款額度在20 萬元到2 000 萬元之間。三是訴訟成本低，活動(dòng)空間大。一方面，由于事故調(diào)查人員依法行政能力不強(qiáng)，理論功底相對(duì)弱，法律界線辨別不清；另一方面，審判人員對(duì)行政行為屬性把握不一致，行政相對(duì)人可以通過擴(kuò)大訴訟范圍，提高勝訴率。

生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告及批復(fù)的產(chǎn)生過程

生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，地方政府成立事故調(diào)查組。通常情況下，調(diào)查組由應(yīng)急管理部門牽頭，公安、工會(huì)、行業(yè)部門、屬地政府、有關(guān)專家參加。在《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第493號(hào))（以下簡(jiǎn)稱“493 號(hào)令”）中，對(duì)于事故調(diào)查組的職責(zé)及事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容均有明確規(guī)定。

調(diào)查組的工作職責(zé)是：“查明事故發(fā)生的經(jīng)過、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟(jì)損失；認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任；提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議；總結(jié)事故教訓(xùn)，提出防范和整改措施；提交事故調(diào)查報(bào)告”（《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二十五條）。事故調(diào)查報(bào)告，是事故調(diào)查組工作成果的集中體現(xiàn)。

事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容包括：“事故發(fā)生單位概況；事故發(fā)生經(jīng)過和事故救援情況；事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失；事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)；事故責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議；事故防范和整改措施”（《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十條）。調(diào)查報(bào)告經(jīng)調(diào)查組成員集體審核通過后，報(bào)地方政府批復(fù)。

批復(fù)的內(nèi)容包括：對(duì)事故調(diào)查工作合法性進(jìn)行確認(rèn)；同意調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因和事故性質(zhì)的認(rèn)定；同意調(diào)查報(bào)告對(duì)有關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的責(zé)任分析和處理建議；同意調(diào)查報(bào)告提出的整改措施和建議；要求有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位進(jìn)行行政處罰。其中對(duì)負(fù)有責(zé)任的事故發(fā)生單位進(jìn)行罰款，是需要落實(shí)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

對(duì)生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告及批復(fù)可訴性的不同認(rèn)識(shí)

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴的行政行為都屬于具體行政行為。批復(fù)前的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告，不對(duì)外公布，其內(nèi)容對(duì)調(diào)查報(bào)告中涉及的行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，不產(chǎn)生任何實(shí)際影響，不是具體行政行為，不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一點(diǎn)，不論是在行政部門，還是在審判機(jī)關(guān)，都具有高度共識(shí)。如北京高院《張利民與中國民用航空局二審行政裁定書》（2019）京行終1022 號(hào)，認(rèn)為：“事故調(diào)查報(bào)告的主要目的在于查明事故原因，提出事故責(zé)任認(rèn)定及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議，防范事故發(fā)生，并不直接對(duì)當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接影響。因此，《事故責(zé)任報(bào)告》明顯不屬于行政復(fù)議的復(fù)議范圍，亦不屬于行政訴訟的受案范圍……”

人民政府或相關(guān)部門對(duì)生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)是否在人民法院受案范圍，在司法實(shí)踐中有不同意見。如內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院終審的《北京鐵運(yùn)通科貿(mào)有限責(zé)任公司準(zhǔn)格爾七星湖農(nóng)場(chǎng)、王文生其他行政行為二審行政裁定書》（2019）內(nèi)行終315 號(hào)，認(rèn)為：“被申訴人準(zhǔn)旗政府做出被訴的準(zhǔn)政函〔2019〕121 號(hào)《關(guān)于北京鐵運(yùn)通科貿(mào)易有限責(zé)任公司七新湖農(nóng)場(chǎng)‘10·29’墜落一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》涉及了上訴人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響，故該批復(fù)是一種可訴的行政行為，屬于人民法院受案范圍?！苯诘男姓V訟案件中，認(rèn)可此觀點(diǎn)的比例較高。

又如北京市高級(jí)人民法院《田興福與國家煤礦安全監(jiān)察局其他二審行政裁定書》（2017）京行終1197號(hào)認(rèn)為：“……由于前述被訴批復(fù)的行政行為特征，其并未直接侵犯田興福的合法權(quán)益，故被訴批復(fù)不在《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，不具有可訴性?！?/p>

通過對(duì)多份“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告”研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)事故調(diào)查報(bào)告不可訴認(rèn)識(shí)完全一致，認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴的占比較大，認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)不可訴的占比較小。

生產(chǎn)安全事故罰款程序及與生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的聯(lián)系

目前，生產(chǎn)安全事故罰款程序大體有3 種。

第一，單獨(dú)立案，與事故調(diào)查同時(shí)進(jìn)行。事故發(fā)生后，應(yīng)急管理部門認(rèn)定為安全生產(chǎn)責(zé)任事故后，單獨(dú)進(jìn)行立案，和調(diào)查組同步開始工作，履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等程序，充分保障行政相對(duì)人的陳述、申辯、要求聽證和申請(qǐng)回避等權(quán)力。

這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式1”），事故罰款和事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)沒有聯(lián)系。

第二，以事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)為依據(jù)，應(yīng)急管理部門直接下達(dá)行政處罰決定。應(yīng)急管理部門接到屬地政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)后，直接對(duì)事故企業(yè)下達(dá)行政處罰決定，下達(dá)行政處罰決定前不聽取事故企業(yè)的陳述和申辯，也不依申請(qǐng)進(jìn)行聽證。

這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式2”），是把政府的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)作為處罰決定，應(yīng)急管理部門的處罰行為作為行政處罰決定的執(zhí)行行為。

第三，以政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)作為立案時(shí)的案件來源，在事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)后，開展立案調(diào)查，履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等工作，充分保障行政相對(duì)人的陳述、申辯、要求聽證和申請(qǐng)回避等權(quán)利。調(diào)查組調(diào)查過程取得的部分證據(jù)，可以直接使用，避免重復(fù)調(diào)查，提高工作效率。

這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式3”），政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，是行政處罰案件的案件來源。

用行政行為原理對(duì)政府事故調(diào)查批復(fù)的可訴性進(jìn)行分析

行政行為原理認(rèn)為：具體行政行為是指具有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)，針對(duì)特定相對(duì)人直接設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的單方行政行為。包括行政主體、行政權(quán)、法律效果和對(duì)外表示四個(gè)方面要件。準(zhǔn)確地說是：行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和意思表達(dá)于外部。（見國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果文庫，商務(wù)印書館出版，葉必豐著《行政行為原理》第五章具體行政行為的構(gòu)成要件）

行政權(quán)能要件

《憲法》第一百零七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作……。

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：（六）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。

《應(yīng)急管理部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條明確規(guī)定，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。

《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（改革后其職能由應(yīng)急管理部門承擔(dān)，下同）依照本法，對(duì)全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理?！?/p>

2018 年3 月，中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，決定組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。職責(zé)包括負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。

可見，地方政府及其應(yīng)急管理部門是具備安全生產(chǎn)監(jiān)管行政權(quán)能的行政主體。

行政權(quán)的運(yùn)用要件

一是事故調(diào)查及批復(fù)行政權(quán)。地方政府的事故調(diào)查職責(zé)是由《安全生產(chǎn)法》授權(quán)的。493 號(hào)令第十九條明確，“……重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查。省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查?！?93號(hào)令第三十二條規(guī)定，“重大事故、較大事故、一般事故，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當(dāng)自收到事故調(diào)查報(bào)告之日起15 日內(nèi)做出批復(fù)……。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分?！?/p>

可見，生產(chǎn)安全事故調(diào)查是人民政府及其授權(quán)或委托的部門具體行政權(quán)的運(yùn)用。事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是人民政府具體行政權(quán)的運(yùn)用。

二是事故罰款行政權(quán)?！栋踩a(chǎn)法》第一百零九條要求，“發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對(duì)負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位除要求其依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償?shù)蓉?zé)任外，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款：……”

可見，事故罰款，是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（現(xiàn)應(yīng)急管理部門）具體行政權(quán)的運(yùn)用。

人民政府是否具有安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)？《安全生產(chǎn)法》第五十九條明確，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行嚴(yán)格檢查?！钡谝话僖皇畻l，“本法規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照職責(zé)分工決定。予以關(guān)閉的行政處罰由負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定；給予拘留的行政處罰由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰法的規(guī)定決定?！?/p>

可見，事故罰款是應(yīng)急管理部門的行政權(quán)力，應(yīng)急管理部門才是此行為的適格行政主體。

法律效果要件

“作為具體行政行為構(gòu)成要件的法律效果，必須是行為本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行為才能發(fā)生的法律效果。”（見國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果文庫，商務(wù)印書館出版，葉必豐著《行政行為原理》161 頁）

事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，本身不產(chǎn)生法律效果，而是通過批復(fù)，要求“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分?！保ㄒ?93號(hào)令第三十二條）

可見，以方式3 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，不產(chǎn)生直接的法律效果，而是通過應(yīng)急管理部門依照法定權(quán)限和程序處罰后，才能產(chǎn)生直接的法律效果。

意思表達(dá)于外部要件

“法律效果即權(quán)利義務(wù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以表示于外部的意志為準(zhǔn)。具體行政行為是行政主體的一種意志，但卻應(yīng)當(dāng)是一種表現(xiàn)于外部的、客觀化了的意思表示。行政主體只有將自己的意志通過語言、文字、符號(hào)或行動(dòng)等行為形式表達(dá)出來，并告知行政相對(duì)人后，才能為外界所識(shí)別，才能成為一個(gè)具體行政行為。” （見國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果文庫，商務(wù)印書館出版，葉必豐著《行政行為原理》156 頁）

《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定“事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向社會(huì)公布”。493 號(hào)令第三十四條明確，事故處理的情況由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府或者其授權(quán)的有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)向社會(huì)公布，依法應(yīng)當(dāng)保密的除外。在安全生產(chǎn)事故查處實(shí)踐中，人民政府的批復(fù)下達(dá)后，由事故調(diào)查牽頭部門（或行業(yè)監(jiān)督部門、屬地人民政府、安委辦）將事故調(diào)查報(bào)告送達(dá)事故發(fā)生單位。

可見，事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，符合具體行政行為意思表達(dá)于外部這一要件。

綜合分析，以方式2 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和意思表達(dá)于外部四個(gè)要件全部符合（但在行政權(quán)實(shí)際運(yùn)用一項(xiàng)，沒有明確的法律授權(quán)，存在瑕疵），屬具體行政行為，可訴。

以方式3 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，因法律效果要件一項(xiàng)不符合條件，不構(gòu)成具體行政行為，不可訴。

可見，生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是否可訴，是由其行為屬性決定的，如果批復(fù)屬具體行政行為，那“批復(fù)”可訴，如果不屬具體行政行為，則不可訴；批復(fù)是否屬于具體行政行為，由其本身和其相關(guān)的行政行為共同決定，即是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的直接影響。

相互支持 為做好事故查處工作共同創(chuàng)造條件

第一，生產(chǎn)安全事故查處人員要提高法律意識(shí)，用法治思維指導(dǎo)事故查處工作。如果你選擇方式2，那就必須準(zhǔn)備好與審判人員的配合。保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)合法行使，是審判機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。

第二，審判機(jī)關(guān)，在維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的前提下，為行政機(jī)關(guān)依法履行公權(quán)力，維護(hù)安全生產(chǎn)秩序，為人民生命財(cái)產(chǎn)安全保駕護(hù)航。生產(chǎn)安全事故調(diào)查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同類事故再次發(fā)生。原因不清，危險(xiǎn)巨大。

我國實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，有關(guān)當(dāng)事人為了保護(hù)自己，在接受調(diào)查時(shí)，會(huì)提供對(duì)其有利證據(jù)，對(duì)事故發(fā)生的真正原因有所保留?！秶H民用航空公約》及附件13《航空器事故和事故征候調(diào)查》建議：“任何分?jǐn)傔^失或責(zé)任的司法或行政程序應(yīng)與調(diào)查區(qū)分開，并防止事故調(diào)查報(bào)告不適當(dāng)?shù)囊迷谠V訟中導(dǎo)致無人再透露安全資料?！?/p>

事故原因調(diào)查本就非常困難，司法介入過早，會(huì)導(dǎo)致調(diào)查難上加難。事故查處人員和司法審判人員應(yīng)相互支持，共同為做好事故查處工作創(chuàng)造條件。