廣東省工傷預(yù)防服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀與思考

劉輝霞 夏季

（ 1.廣東省工傷康復(fù)中心 510440 廣東廣州 2.廣東省人力資源和社會保障廳 510030 廣東廣州 ）

0 引言

思想是行動的先導(dǎo)。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室2019 年發(fā)表的《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70 年》白皮書中介紹，我國現(xiàn)有殘疾人8 500 萬。有數(shù)據(jù)顯示，到2030 年，每年新增殘疾人200 萬～250 萬，殘疾的主要原因不再是先天因素，而以意外傷害（工傷事故）為主[1]。截止到2018 年末，我國勞動者約7.76 億人，工傷保險參保人數(shù)2.39 億人，認(rèn)定（或視同）工傷110 萬人[2]。廣東省工傷參保人數(shù)3 739 萬人，工傷認(rèn)定人數(shù)14.64萬人[3],工傷職工中20～40歲的青壯年男性占2/3以上[4]。

廣東省相關(guān)政府部門高度重視，出臺了一系列法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，搭建了相對完善的工傷預(yù)防服務(wù)體系，構(gòu)建了政府、企業(yè)、職工共建共治共享的工傷預(yù)防工作新格局，形成了多方共贏、良性互動的政策效應(yīng)。工傷發(fā)生率從2012 年的0.56%下降至2018 年的0.34%，保障了勞動者的生命安全，分散了企業(yè)風(fēng)險，提高了工傷保險基金使用效率。

1 廣東省工傷預(yù)防服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 建章立制，著力完善工傷預(yù)防制度體系

為了工傷預(yù)防工作有章可循、有法可依，從1998 年開始，廣東省用地方性法規(guī)形式奠定了工傷預(yù)防的法律地位和制度基礎(chǔ)。一是立法保障工傷預(yù)防開展?！稄V東省工傷保險條例》把“促進(jìn)工傷預(yù)防”作為立法的宗旨之一，明確工傷保險基金可用于工傷預(yù)防支出，規(guī)定了工傷預(yù)防費(fèi)提取比例并作為專項經(jīng)費(fèi)管理使用，奠定了工傷預(yù)防法制基礎(chǔ)。二是規(guī)范工傷預(yù)防費(fèi)管理使用。制訂了《廣東省工傷保險專項經(jīng)費(fèi)管理辦法》，明確了工傷預(yù)防費(fèi)支出范圍、使用主體、預(yù)算管理、用款程序和監(jiān)督管理等內(nèi)容，做到了厘清邊界、細(xì)化程序、明確責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，信息公開。三是推行工傷預(yù)防項目實施模式。根據(jù)國家部署，結(jié)合廣東省實踐，按照“政府主導(dǎo)，專業(yè)運(yùn)作，項目驅(qū)動”的工作模式，實行項目管理。出臺了《廣東省工傷預(yù)防項目實施辦法》，對工傷預(yù)防項目重點領(lǐng)域確定與發(fā)布、申報、項目遴選及確定、組織實施、評估驗收、結(jié)算等具體過程作出規(guī)定。做到全流程管控，強(qiáng)化事前事中事后監(jiān)督。建立檔案管理制度，實現(xiàn)可查詢、可追溯的全過程痕跡管理。四是制定行業(yè)工傷預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)。通過10 多年的經(jīng)驗，廣東省部分地市，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)與大學(xué)合作，歸納總結(jié)了19 個行業(yè)的企業(yè)現(xiàn)場工傷危險因素評估標(biāo)準(zhǔn)，做到人手一冊，起到了較好的引導(dǎo)示范作用。

1.2 加大投入，持續(xù)健全工傷預(yù)防三項長效機(jī)制

建立工傷預(yù)防三項長效保障機(jī)制，確保工傷預(yù)防工作可持續(xù)開展。

一是建立技術(shù)保障機(jī)制。組建省、市兩級工傷預(yù)防專家?guī)?，?fù)責(zé)在工傷預(yù)防項目遴選評審中提出評估意見，在項目評估驗收中提供技術(shù)支撐；組建工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)及團(tuán)隊，以省工傷康復(fù)中心為依托，成立工傷預(yù)防專業(yè)團(tuán)隊，指導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)環(huán)境，培養(yǎng)企業(yè)工傷預(yù)防培訓(xùn)導(dǎo)師；充分發(fā)揮廣東省工傷康復(fù)中心示范基地的引領(lǐng)示范作用，積極培育工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)與專職培訓(xùn)導(dǎo)師。

二是建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。工傷預(yù)防費(fèi)納入人大預(yù)算管理，據(jù)實列支。近年來，廣東省年均支出8 000 萬元，占基金征繳的2%，解決了工作開展的經(jīng)費(fèi)問題。

三是建立部門協(xié)作機(jī)制。廣東省各級人社部門注重與應(yīng)急、衛(wèi)生、財政、住建等部門協(xié)作，發(fā)揮人社部門經(jīng)費(fèi)保障優(yōu)勢和應(yīng)急、衛(wèi)生、住建等部門行政主管優(yōu)勢，在宣傳培訓(xùn)、信息共享、監(jiān)督檢查等方面密切合作，建立工傷預(yù)防聯(lián)席會議工作制度。

1.3 聚焦重點，工傷預(yù)防宣傳培訓(xùn)有成效

1.3.1 抓好宣傳提高工傷預(yù)防意識

著力構(gòu)建全方位、立體化的宣傳格局，推動勞動者從“要我預(yù)防”向“我要預(yù)防”“我會預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

一是以“點”為支撐，開展針對性宣傳。以高危職業(yè)人群為重點，有針對性地發(fā)放宣傳資料、提供咨詢服務(wù)、參與知識競答、微電影、公益廣告、上網(wǎng)閱讀、案例分享、警示教育基地參觀等，開展針對性宣傳教育。

二是以“線”為主軸，突出重點行業(yè)宣傳。對高危行業(yè)精準(zhǔn)施策，重點“抓兩頭顧中間”，主要針對企業(yè)負(fù)責(zé)人和一線員工和班組長代表進(jìn)行工傷預(yù)防的宣傳，提高全行業(yè)內(nèi)勞動者的工傷預(yù)防意識、知識和技能。

三是以“面”為基礎(chǔ)，打造宣傳品牌。通過工傷預(yù)防名師大講堂、百廠行、巡回義演、知識競答、技能比武、移動體驗車等品牌活動，擴(kuò)大宣傳覆蓋面。

四是以“活”為特點，創(chuàng)新宣傳載體。既發(fā)揮傳統(tǒng)媒體的權(quán)威優(yōu)勢，又利用新媒體的覆蓋優(yōu)勢，還創(chuàng)建了互動體驗式工傷預(yù)防警示教育基地，與其他部門聯(lián)合行動等活動，構(gòu)建工傷預(yù)防全方位、立體化宣傳新格局。

1.3.2 抓好培訓(xùn)，提高工傷預(yù)防技能

以企業(yè)需求為導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)與實效，從“傳統(tǒng)的被動灌輸”向“雙向互動與持續(xù)改善”培訓(xùn)模式轉(zhuǎn)變，取得了較好成效。

一是利用大數(shù)據(jù)精選培訓(xùn)對象。通過全省工傷保險信息集中系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，找準(zhǔn)培訓(xùn)的重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點人群，精準(zhǔn)施策。

二是量身制訂培訓(xùn)內(nèi)容。組織省工傷康復(fù)中心，編制了不同人群工傷預(yù)防培訓(xùn)基礎(chǔ)教材和大綱，要求培訓(xùn)導(dǎo)師結(jié)合企業(yè)現(xiàn)場巡查評估情況，制作培訓(xùn)內(nèi)容，做到“一企一課”，保證了培訓(xùn)內(nèi)容的針對性與實用性。

三是推行互動體驗式培訓(xùn)模式。該培訓(xùn)模式的特點在于：有相對科學(xué)的工作流程，培訓(xùn)前的工傷危險因素評估，不同人群的互動式培訓(xùn)和培訓(xùn)后的持續(xù)跟蹤回訪，突出可持續(xù)改善[6]。

四是開發(fā)在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)系統(tǒng)。與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作開發(fā)了“工傷保險在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)系統(tǒng)”，隨時隨地在線學(xué)習(xí)，有效提升了職工工傷預(yù)防意識和技能。

1.4 獎懲結(jié)合發(fā)揮浮動費(fèi)率杠桿作用

充分發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性，廣東省采用費(fèi)率調(diào)浮來壓實工傷預(yù)防工作。對安全生產(chǎn)情況好、基金使用少的用人單位下調(diào)費(fèi)率，上下浮動幅度最高達(dá)50%，發(fā)揮了浮動費(fèi)率杠桿的激勵和約束機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)主動做好工傷預(yù)防，減少工傷事故與職業(yè)病的發(fā)生。

2 存在的困難與問題

2.1 工傷保險職能部門不健全，專職人員不足

目前，廣東省大部分地市均未設(shè)立專門從事工傷預(yù)防的行政和（或）經(jīng)辦職能處（科）室，也未有專門從事工傷預(yù)防的專職人員編制。眾所周知，工傷預(yù)防工作作為工傷保險的首要職能，工作任務(wù)重、流程長、要求高、內(nèi)容多、金額大、監(jiān)管嚴(yán)，需要探索的工作多，迫切需要配備有專職人員和科室來承擔(dān)此項工作，不能再將工傷預(yù)防工作作為某一處（科）室的附加工作，從而導(dǎo)致工作難以開展。

2.2 工傷預(yù)防費(fèi)用使用范圍過窄，基金作用發(fā)揮不充分

2017 年人社部、財政部、衛(wèi)計委、安監(jiān)總局聯(lián)合印發(fā)《工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法》，該辦法的出臺收窄了工傷預(yù)防費(fèi)的使用范圍，規(guī)定工傷預(yù)防費(fèi)只能用于宣傳、培訓(xùn)兩個項目。在試點時期可以開展的職業(yè)危害崗位職業(yè)健康體檢、工傷預(yù)防事業(yè)課題研究等項目，都被剔除了，從某種意義上來說，限制了工傷預(yù)防費(fèi)的使用，也阻滯了工傷預(yù)防事業(yè)的發(fā)展。

2.3 工傷預(yù)防各項標(biāo)準(zhǔn)還不完善，監(jiān)管難

工傷預(yù)防工作是利國利企利民的好事，如何將工傷預(yù)防費(fèi)合法、合規(guī)地用到實處，監(jiān)管是難點。項目開展的事前、事中、事后監(jiān)督缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管手段。

2.4 專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才還不足，亟需培育

2.4.1 專業(yè)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員匱乏

我國工傷保險起步晚，發(fā)展快，職能優(yōu)化進(jìn)程較快，工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員缺乏。目前，高校沒有設(shè)置工傷預(yù)防專業(yè)，人才培養(yǎng)渠道尚未建立；人才培養(yǎng)資質(zhì)要求不明確，人員晉升渠道狹窄。工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻低，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。

2.4.2 工傷預(yù)防機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)缺乏

工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)水平參差不齊，培訓(xùn)流程不統(tǒng)一、培訓(xùn)內(nèi)容不統(tǒng)一，支付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，效果評價不統(tǒng)一。

2.4.3 項目采用招標(biāo)形式存在不科學(xué)現(xiàn)象

工傷預(yù)防項目招投標(biāo)流程長，環(huán)節(jié)多，參與機(jī)構(gòu)少，實際實施時間短，工作開展計劃性與連續(xù)性不強(qiáng)，招標(biāo)形式無法全面評估專業(yè)機(jī)構(gòu)的實際情況，個別招標(biāo)機(jī)構(gòu)還出現(xiàn)了“卡拿索要”現(xiàn)象。

3 對策建議

3.1 健全工傷保險行政經(jīng)辦職能部門

從人本主義和衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，工傷保險三大職能將日益明晰與凸顯，工傷保險的最終目標(biāo)要實現(xiàn)“零工傷”，工傷預(yù)防必將愈來愈受重視。從國家層面到各省市，應(yīng)該成立單獨(dú)的工傷預(yù)防處（科）室，配備專職人才，做到有事有人干，實現(xiàn)人才帶動事業(yè)的發(fā)展局面。

3.2 擴(kuò)大工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)使用范圍

適當(dāng)擴(kuò)大工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)使用范圍，對在試點過程中，成效明顯的項目建議增加經(jīng)費(fèi)支出，如：第一，用于工傷預(yù)防政策、理論與技術(shù)的研究；第二，聘請專家驗收或聘請第三方驗收機(jī)構(gòu)的費(fèi)用；第三，針對職業(yè)危害因素高的中小微企業(yè)，為部分崗位人群提供職業(yè)健康體檢，起到引領(lǐng)示范作用。

3.3 構(gòu)建工傷預(yù)防全過程監(jiān)管模式

由于工傷預(yù)防工作流程長、環(huán)節(jié)多、工作量大、基金額度大，因此，為了切實保證項目成效明顯、基金安全、企業(yè)認(rèn)可、員工受益，需要構(gòu)建一套良好的監(jiān)管模式，做好事前防控、事中監(jiān)控、事后質(zhì)控。

3.4 簡政放權(quán)，健全完善工傷預(yù)防服務(wù)機(jī)制

3.4.1 樹立行業(yè)標(biāo)桿，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展

廣東省將省工傷康復(fù)中心作為全省工傷預(yù)防示范基地，充分發(fā)揮該中心在工傷預(yù)防方面的引領(lǐng)示范作用，承擔(dān)全省工傷預(yù)防專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人才的培育，以及第三方驗收機(jī)構(gòu)的職能，積極協(xié)助工傷預(yù)防政策標(biāo)準(zhǔn)的起草，協(xié)助各地市工傷預(yù)防工作的全面鋪開，為各地市工傷預(yù)防的開展提供技術(shù)、人才與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，讓人才更加專業(yè)，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行更加規(guī)范，使工傷預(yù)防工作健康有序開展。

3.4.2 成立工傷預(yù)防協(xié)會，高效推進(jìn)工作

廣東省正在積極推動省工傷預(yù)防協(xié)會的成立，讓協(xié)會成為工傷保險行政與經(jīng)辦部門的助手，將部分職能轉(zhuǎn)到協(xié)會，充分發(fā)揮協(xié)會的主動作用，為工傷保險行政經(jīng)辦、專業(yè)機(jī)構(gòu)和參保企業(yè)搭建服務(wù)平臺，更好地推動工傷預(yù)防的發(fā)展。

3.4.3 成立質(zhì)量控制中心

成立廣東省工傷預(yù)防服務(wù)質(zhì)量控制中心，將該中心掛靠到廣東省工傷康復(fù)中心，不斷加強(qiáng)全省工傷預(yù)防機(jī)構(gòu)的建設(shè)與監(jiān)管；出臺各行業(yè)工傷危險因素巡查評估和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化服務(wù)人群與專業(yè)人才分工；協(xié)助出臺工傷預(yù)防服務(wù)內(nèi)容、支付標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，形成長效機(jī)制。

3.4.4 優(yōu)化項目管理

認(rèn)真審核第三方資質(zhì)，嚴(yán)格篩選具備專業(yè)人才和專業(yè)水平的機(jī)構(gòu)作為項目開展的機(jī)構(gòu)，采用協(xié)議管理的模式，做到一年一考核一簽協(xié)議，既縮短了工作時間，減少了工作量，又保證了實施機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與工作的延續(xù)性，還能避免跨年結(jié)算的問題。