對(duì)事故企業(yè)實(shí)行“一案雙查”的實(shí)踐與思考

文/邰江淼 徐榮

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故發(fā)生后，根據(jù)習(xí)近平總書記要求，國務(wù)院專門派駐督導(dǎo)組對(duì)江蘇安全生產(chǎn)“開小灶”。江蘇省以及各地均制定了安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治方案，并大力推進(jìn)。江蘇省南通市也采取各種措施來壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，其中一條重要措施就是對(duì)事故企業(yè)開展“一案雙查”工作，即既要對(duì)企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故開展調(diào)查，又要對(duì)發(fā)生事故的企業(yè)開展執(zhí)法檢查，并對(duì)存在的違法行為進(jìn)行立案查處。

“一案雙查”工作的實(shí)踐

2019 年以來，筆者所在的南通市應(yīng)急管理部門，在執(zhí)法中，多次開展了“一案雙查”專項(xiàng)檢查活動(dòng)。如今年3 月2—3 日，針對(duì)近3 年發(fā)生多起亡人事故的南通某裝備制造有限公司的檢查就如此。

在此次檢查中，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)存在的主要問題有：

一是安全發(fā)展理念貫徹落實(shí)不到位。作為國有企業(yè)，未真正樹牢安全生產(chǎn)“紅線意識(shí)”。該公司除主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、工會(huì)主席外，其余領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)3 年的述職報(bào)告中，很少提及安全生產(chǎn)工作。也未按照《江蘇省安全生產(chǎn)條例》規(guī)定，每年向職工代表大會(huì)或職工代表報(bào)告安全生產(chǎn)管理工作。

二是企業(yè)管理組織架構(gòu)不健全。經(jīng)查，整個(gè)企業(yè)由內(nèi)部某平臺(tái)事業(yè)部代管，省、市安全生產(chǎn)管理要求在該平臺(tái)事業(yè)部均有體現(xiàn)，企業(yè)的鋼結(jié)構(gòu)事業(yè)部則無人管理安全生產(chǎn)工作。原因是，平臺(tái)事業(yè)部認(rèn)為，鋼結(jié)構(gòu)事業(yè)部直屬上?？偛浚瑑烧咧g是平級(jí)關(guān)系，不存在管理義務(wù)。

三是以包代管現(xiàn)象嚴(yán)重。企業(yè)片面強(qiáng)調(diào)降本增效，大量使用勞務(wù)用工，外包工占企業(yè)員工總數(shù)的75%。由于勞務(wù)公司不具備安全管理能力，每年都會(huì)發(fā)生大量人員受傷事故。2018 年，勞務(wù)公司發(fā)生67起人員受傷事故，2019 年發(fā)生107起。

四是安全生產(chǎn)法律和標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)不強(qiáng)。這次檢查中，共發(fā)現(xiàn)100 個(gè)問題，如安全管理制度臺(tái)賬、現(xiàn)場(chǎng)安全管理等多方面都存在不合法、不合規(guī)的問題，企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作開展不到位，法律意識(shí)淡薄等。

針對(duì)此次檢查發(fā)現(xiàn)的上述問題，檢查組要求企業(yè)舉一反三，認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，對(duì)照國家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，全面排查整治事故隱患。企業(yè)整改完成后，請(qǐng)第三方進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)，再向轄區(qū)申請(qǐng)，經(jīng)專家檢查后方可恢復(fù)生產(chǎn)。該企業(yè)上?？偛恳獙?duì)本次檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行研究，采取有效措施予以解決。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，市有關(guān)部門立案查處。根據(jù)該企業(yè)近期事故多發(fā)的情況，檢查組提請(qǐng)省有關(guān)單位暫扣或吊銷其二級(jí)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化單位稱號(hào)。

“一案雙查”工作的思考

實(shí)施“一案雙查”工作的重要性

首先，實(shí)施“一案雙查”工作是事前、事后管理的有效結(jié)合，改變過去注重事后調(diào)查、忽視事前執(zhí)法的現(xiàn)象。對(duì)發(fā)生亡人事故企業(yè)開展“一案雙查”，也向企業(yè)發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，即安全生產(chǎn)管理必須加強(qiáng)，不能發(fā)生事故；發(fā)生事故后，不僅僅要因事故責(zé)任受到處罰，還會(huì)被事前執(zhí)法。

其次，實(shí)施“一案雙查”工作可以有效督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)帶頭對(duì)企業(yè)進(jìn)行安全檢查，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）及時(shí)核實(shí)發(fā)生人員受傷事故情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）會(huì)通過停產(chǎn)整頓、執(zhí)法檢查、召開警示通報(bào)會(huì)等各種有效方式，推動(dòng)同類企業(yè)吸取事故教訓(xùn)。

最后，實(shí)施“一案雙查”工作會(huì)督促職能部門壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。生產(chǎn)安全事故主要涉及工貿(mào)企業(yè)、建筑施工、房屋維修、市政施工、道路橋梁(高鐵）施工、水上施工、特種設(shè)備等行業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)急管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市政園林、城市管理(綜合執(zhí)法)、交通運(yùn)輸、水利、市場(chǎng)監(jiān)督管理、發(fā)展改革等部門，必須按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，各司其職，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。各相關(guān)部門在積極組織或參加事故調(diào)查的基礎(chǔ)上，要共同分享企業(yè)生產(chǎn)安全事故信息，行業(yè)管理部門要及時(shí)將事故信息通報(bào)給行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門接到事故信息后，要立即組織執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法。

實(shí)施“一案雙查”工作的理論依據(jù)

海恩法則和墨菲定律告訴我們：在安全生產(chǎn)工作中，哪怕提前防控和治理了999 起事故隱患，但只要有一起被忽略，就有可能誘發(fā)嚴(yán)重事故。因此，企業(yè)發(fā)生了亡人事故，說明企業(yè)極可能存在大量的事故隱患，已經(jīng)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，事故調(diào)查側(cè)重事故原因的調(diào)查，不會(huì)對(duì)企業(yè)存在的所有問題進(jìn)行排查，這就決定了事故調(diào)查的局限性。

企業(yè)是以生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)為中心的，吸取事故教訓(xùn)往往就事論事，上述列舉的企業(yè)事故多發(fā)，就說明了這種情況。實(shí)施“一案雙查”，既查明了事故原因，追究了企業(yè)的事故責(zé)任，又推動(dòng)企業(yè)吸取事故教訓(xùn)，舉一反三排查治理隱患，落實(shí)防范措施，防止事故再次發(fā)生。

實(shí)施“一案雙查”工作的法律依據(jù)

《安全生產(chǎn)法》第109 條規(guī)定：“發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對(duì)負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位除要求其依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償?shù)蓉?zé)任外，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款……”，本條強(qiáng)調(diào)的是生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的要進(jìn)行處罰，沒有說因?yàn)槭鹿守?zé)任處罰了企業(yè)，就可以不對(duì)其安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行處罰?！栋踩a(chǎn)法》第62條明確：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使以下職權(quán)：…… (二)對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法行為，當(dāng)場(chǎng)予以糾正或者要求限期改正；對(duì)依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定……” ，本條明確了安全監(jiān)管部門對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法行為，要依法給予行政處罰。因此，企業(yè)發(fā)生事故后，實(shí)行事故責(zé)任處罰和違法行為處罰沒有矛盾，也就是說“一案雙查”工作的法律依據(jù)充分。

實(shí)施“一案雙查”工作的效果評(píng)價(jià)

南通市自2019 年5 月以來，開展 “一案雙查”工作收到較好效果。一是企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任更加自覺。大部分企業(yè)已經(jīng)知道，一旦發(fā)生亡人事故，不僅要接受事故處罰和停產(chǎn)停業(yè)整頓，還要接受監(jiān)管部門的執(zhí)法檢查，受到的處罰比事故責(zé)任處罰還要重。

二是企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控更加主動(dòng)。事故源于風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和辨識(shí)到位是基礎(chǔ)，管控是關(guān)鍵。事故調(diào)查和執(zhí)法檢查的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到事故發(fā)生不是偶然的，企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控自然更加主動(dòng)。

三是屬地監(jiān)管和部門監(jiān)管職責(zé)更加具體。對(duì)于屬地監(jiān)管和部門監(jiān)管職責(zé)，法律法規(guī)、“三定方案”以及相關(guān)文件都有規(guī)定，但都不具體。南通通過“一案雙查”做到了具體化屬地監(jiān)管和部門監(jiān)管職責(zé)——企業(yè)負(fù)有排查治理隱患的義務(wù)；監(jiān)管部門負(fù)有查處違法行為的義務(wù)，即對(duì)照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求進(jìn)行執(zhí)法檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰糾正。

四是黨委政府了解企業(yè)情況更加便捷。通過上述“一案雙查”的案例可見，當(dāng)?shù)貐^(qū)委、區(qū)政府乃至市委市政府，不僅看到企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，更可以看到企業(yè)的安全管理現(xiàn)狀。如若不加強(qiáng)監(jiān)管，有效改善企業(yè)的安全管理現(xiàn)狀，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。同時(shí)，也督促該企業(yè)的上海總部痛下決心，從根本解決困擾這家企業(yè)十余年的體制機(jī)制問題。