我國(guó)跨區(qū)域水環(huán)境行政管理體制之檢討與完善

蔡秀錦

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇 蘇州 215006）

我國(guó)跨區(qū)域水環(huán)境行政管理體制之檢討與完善

蔡秀錦

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，江蘇 蘇州 215006）

我國(guó)對(duì)水資源實(shí)施的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。流域管理機(jī)構(gòu)的地位不明確，在監(jiān)督管理中沒有完全獨(dú)立的權(quán)限，基本上屬于一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因此完善我國(guó)的跨區(qū)域水環(huán)境行政管理體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從盡早完善水環(huán)境保護(hù)管理體制立法、明確各環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)、健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制、成立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、明確流域管理機(jī)構(gòu)在流域水環(huán)境保護(hù)中的行政執(zhí)法地位等方面作出了探討，以利于更好地保護(hù)跨區(qū)域的水資源。

跨區(qū)域水環(huán)境；行政管理體制；污染防治；水環(huán)境保護(hù)；體制完善

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.003

Abstract：The management system of China's water resources is river basin management combining with administrative region management.River basin management agencies'status is not clear,has no completely independent authority in the supervision and management,basically belongs to coordinating agencies.So improving the trans-regional water environment administration system of our country has important practical significance.This article made a tentative exploration from the aspects of early improving the legislation of water environment protection management system,clearly defining the specific responsibilities of environmental supervision and management department,perfecting the coordination mechanism of trans-department as well as the central and local government,establishing trans-regional environmental protection management coordinating agencies,clearly defining river basin management agencies'administrative law enforcement status in water environment protection,so as to better protect trans-regional water resources.

Key words： trans-regional water environment； administrative management system； pollution prevention and control； water environment protection； system perfection

環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明，“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間，它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)”，“環(huán)境管理針對(duì)不同地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行，從而具有明顯的區(qū)域性”。[1]我國(guó)環(huán)境管理體制是建立在過去以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制之上的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現(xiàn)，而這些弊端大多數(shù)是由管理方式的過于單一所導(dǎo)致。對(duì)傳統(tǒng)單一的行政管理體制進(jìn)行變革，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的多元化環(huán)境管理體制，成為當(dāng)前中國(guó)環(huán)境管理體制改革的首要問題。跨區(qū)域的環(huán)境行政管理已逐步進(jìn)入當(dāng)前環(huán)境行政管理的研究視野，為環(huán)境保護(hù)問題的解決和環(huán)境管理提供有力的支持。如果把跨區(qū)域的環(huán)境行政管理作為一項(xiàng)環(huán)境管理制度確立起來，首先需要解決的是其成立的合法性和正當(dāng)性，然后才是其他相關(guān)問題。

1 跨區(qū)域水環(huán)境保護(hù)管理的合法性因素問題

我國(guó)《憲法》第9條第2款規(guī)定：國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物；禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第26條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。上述兩條規(guī)定是國(guó)家享有環(huán)境管理權(quán)的憲法性基礎(chǔ)。由此可見，環(huán)境管理權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)積極主動(dòng)的環(huán)境干預(yù)權(quán)，國(guó)家可以采用各種手段和措施，利用各項(xiàng)管理權(quán)能，通過禁止、懲罰、取締、鼓勵(lì)、促進(jìn)、激勵(lì)、誘導(dǎo)等方式，對(duì)市場(chǎng)主體與環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。對(duì)于環(huán)境管理的方式，在我國(guó)憲法中并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定，根據(jù)管理的需要，管理機(jī)構(gòu)可以實(shí)施跨區(qū)域的環(huán)境行政管理，這一點(diǎn)在我國(guó)《水法》中有所體現(xiàn)。我國(guó)《水法》第12條規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水環(huán)境行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作[2]。此種水資源的管理模式即是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，也可以理解為跨區(qū)域的水資源管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

我國(guó)《水污染防治法》在第4條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?？h級(jí)以上人民政府采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第8條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理[3]。第15條規(guī)定：防治水污染應(yīng)當(dāng)按照流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控、水行政等部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。前面規(guī)定外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，根據(jù)國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃和本地實(shí)際情況，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)水行政等部門和有關(guān)市縣人民政府編制，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

2 水環(huán)境保護(hù)行政管理體制完善路徑

2.1 盡早完善水環(huán)境保護(hù)管理體制立法

我國(guó)沒有一部統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)管理體制方面的立法文件，而是散布在我國(guó)各種有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章中，管理部門不明確，職能全責(zé)劃分不清晰，存在著越位、錯(cuò)位、缺位、重疊等各種現(xiàn)象，實(shí)際上我國(guó)的行政管理部門在管理中不能真正發(fā)揮作用，也造成了環(huán)境保護(hù)工作的不得力，人民群眾不滿意，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到了相應(yīng)影響[4]。目前對(duì)于環(huán)境管理體制立法沒有十分清晰的思路和見解，原因就在于我國(guó)很少開展對(duì)環(huán)境管理體制的立法研究，缺乏對(duì)適合中國(guó)特點(diǎn)的環(huán)境管理體制的深入探討和分析。在一些西方國(guó)家，十分重視環(huán)境保護(hù)方面的立法，通過立法的形式，把國(guó)家的環(huán)境保護(hù)的方針和原則明確規(guī)定下來，避免政策的不穩(wěn)定性，改變過去依靠政策辦事的方式。因此，在我國(guó)建立級(jí)別較高的、專門的環(huán)境行政管理立法，使其在較高的權(quán)威地位上彌補(bǔ)我國(guó)這方面的不足，使我國(guó)在環(huán)境管理體制上有法可依，使相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章之間能協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)環(huán)境管理體制的行政效率，達(dá)到管理體制的優(yōu)化組合以及環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定設(shè)置。

2.2 明確各環(huán)境監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)，形成嚴(yán)密的協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)構(gòu)

依據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制基本形成了“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制。這種管理體制的形成是由分散在我國(guó)各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至各種規(guī)范性文件中得出的，由于不集中，各種立法之間在制定時(shí)難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。為了完善環(huán)境管理體制，應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的環(huán)境管理組織立法，確立上至中央，下至地方各級(jí)、各機(jī)構(gòu)環(huán)境管理部門的地位、機(jī)構(gòu)組成，以及各部門承擔(dān)的環(huán)境管理職能和各部門間相互協(xié)調(diào)、配合、監(jiān)督的程序等[5]。在這種綜合性管理組織立法的基礎(chǔ)上，再由各部門、各地方將自己的職責(zé)具體化。這樣就形成了一個(gè)具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理組織體制立法體系，避免了權(quán)責(zé)不清的問題。

2.3 健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制，使環(huán)境保護(hù)形成合力

考慮到環(huán)境問題的復(fù)雜性和綜合性的特點(diǎn)，要想高效地進(jìn)行環(huán)境管理，必須設(shè)置跨部門、高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國(guó)外的許多實(shí)踐也已經(jīng)證明，這種跨部門、高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)環(huán)境保護(hù)事物有效開展起著不可估量的重要作用[6]。環(huán)境問題不是一個(gè)部門的問題，而是具有連鎖性的問題[7]。如果中央不注重部門工作的協(xié)調(diào)，地方上保護(hù)主義色彩又過重，不重視區(qū)域協(xié)調(diào)，那么環(huán)境問題的解決將難上加難。因此，在有關(guān)環(huán)保事物超越了相關(guān)政府部門職能范圍的時(shí)候，在高一級(jí)別上就應(yīng)當(dāng)設(shè)有協(xié)調(diào)和解決部門間、區(qū)域間環(huán)境管理事物的機(jī)構(gòu)，或者有些環(huán)境問題不再是一個(gè)部門獨(dú)立的任務(wù)，這時(shí)就要有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的合作和利益沖突的協(xié)調(diào)，不能再各自孤立，而應(yīng)當(dāng)相互配合，這樣環(huán)境問題才能得到有力和有效的解決。

2.4 成立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，著力解決跨區(qū)域環(huán)境管理難問題

酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制[8]，因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的、強(qiáng)有力的跨區(qū)域機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。如美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局將全美50個(gè)洲劃分為10個(gè)大區(qū)進(jìn)行管理，是最典型的分區(qū)管理模式。韓國(guó)環(huán)境部設(shè)置了區(qū)域環(huán)境管理辦公室，辦公室又下設(shè)亞區(qū)環(huán)境管理辦公室。區(qū)域環(huán)境管理辦公室、漢江流域環(huán)境管理辦公室與環(huán)境政策局、自然保護(hù)局、水質(zhì)管理局、大氣質(zhì)量管理局等都隸屬于韓國(guó)環(huán)境管理部。目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部根據(jù)我國(guó)環(huán)境問題的區(qū)域性設(shè)立了5個(gè)督查中心，分別是華東環(huán)境保護(hù)督查中心、西北環(huán)境保護(hù)督查中心、東北環(huán)境保護(hù)督查中心、華南環(huán)境保護(hù)督查中心和西南環(huán)境保護(hù)督查中心。這些督查中心為及時(shí)處理一些區(qū)域性的環(huán)境污染事件作出了很大的貢獻(xiàn)，也突破了地方性保護(hù)主義的阻撓。督查中心畢竟只是一個(gè)督促、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，人員有限，經(jīng)費(fèi)受限，在經(jīng)常性的監(jiān)管和處理環(huán)境污染問題時(shí)，難免會(huì)力不從心，無法應(yīng)對(duì)日益增多的環(huán)境污染問題。因此，在現(xiàn)有的督查中心的設(shè)置上，應(yīng)該保障督查中心機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和經(jīng)費(fèi)支持，增加人力投入，擴(kuò)大人員編制，逐步健全中心機(jī)構(gòu)設(shè)置[9]。要明確其與地方環(huán)保主管部門之間的關(guān)系，在出現(xiàn)流域性、區(qū)域性重大環(huán)境問題時(shí)，地方環(huán)保主管部門應(yīng)該聽取督查中心的指導(dǎo)和安排。要在現(xiàn)有職責(zé)基礎(chǔ)上擴(kuò)大其職責(zé)范圍，賦予督查中心對(duì)流域、區(qū)域環(huán)境進(jìn)行管理的職能，使其真正能夠發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理的作用。

2.5 明確流域管理機(jī)構(gòu)在流域水環(huán)境保護(hù)中的行政執(zhí)法地位

目前，我國(guó)在長(zhǎng)江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河和太湖流域成立了作為水利部派出機(jī)構(gòu)的六大流域管理機(jī)構(gòu)，這些流域管理機(jī)構(gòu)行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)規(guī)定的和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《水法》的規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)是代表國(guó)家對(duì)流域?qū)嵭泄芾淼闹饕块T，但其在地位上卻隸屬于水行政主管部門，性質(zhì)上是水利部門的派出機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)，這就使其難免在管理的自主性上受到水行政主管部門的制約。流域管理機(jī)構(gòu)的管理在某種意義上其實(shí)就是水行政主管部門的管理。雖然在我國(guó)西部的塔里木河流域和石羊河流域，地方政府分別依據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》設(shè)置了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，兩流域的流域管理局被賦予了行政主體地位并行使一定的行政管理權(quán)力，但是《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》作為地方性法規(guī)，法律位階較低，由地方性法規(guī)賦予某一組織行政主體地位，有悖行政法基本原理[10]。所以，應(yīng)當(dāng)立法規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)在流域水環(huán)境保護(hù)中的行政執(zhí)法地位，使其具有行政執(zhí)法合法性。

3 結(jié)語

水利部現(xiàn)有的重要流域的流域管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院“三定方案”是隸屬于水利部的事業(yè)性質(zhì)的單位，按照現(xiàn)有的行政法律制度是不應(yīng)當(dāng)授予其較大的權(quán)力的。但是，鑒于跨區(qū)域重要流域水環(huán)境保護(hù)工作的難度，有必要重新審視這些流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，即應(yīng)當(dāng)將其升格為行政機(jī)關(guān)，作為水利部下屬的一個(gè)部門。在重要流域水環(huán)境保護(hù)中，這些流域機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門以及其他部門、地方政府的相關(guān)部門一起行使水污染防治職權(quán)。具體講，對(duì)于跨區(qū)域重要流域管理機(jī)構(gòu)在流域水環(huán)境保護(hù)中的職權(quán)主要應(yīng)當(dāng)包括以下幾類：（1）決定權(quán)。設(shè)定流域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，審核排污許可證發(fā)放申請(qǐng)與方法；要求沿流域各省統(tǒng)一遵守、實(shí)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。（2）協(xié)調(diào)權(quán)。統(tǒng)一部署流域沿岸“三高”企業(yè)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)企業(yè)所在政府對(duì)于關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)企業(yè)決定的統(tǒng)一性、執(zhí)行的同步性。（3）監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督流域沿岸各省控制污染物排放、地方環(huán)保及相關(guān)部門履行環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)情況。（4）調(diào)處權(quán)。流域管理機(jī)構(gòu)與環(huán)保部一起調(diào)解處理跨區(qū)域重要流域污染引發(fā)的省際之間的各種爭(zhēng)議。（5）建議權(quán)。流域管理機(jī)構(gòu)和環(huán)保部共同建議國(guó)務(wù)院對(duì)于拒不執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家控制污染物排放政策的流域沿岸各省政府，予以一定的行政處罰。

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（編輯：周利海）

Review and Improvement of Trans-regional Water Environment Administration System in China

Cai Xiujin
（Environmental Law Research Center of Kenneth Wang School of Law,Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006,China）

D922.6

A

1008-813X（2013）06-0009-04

2013-08-05

蔡秀錦（1988-），女，江蘇鹽城人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院碩士研究生在讀，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心研究人員，主要從事環(huán)境與自然資源保護(hù)法、環(huán)境法基本原理的研究。