混合所有制辦學需要厘清的幾個問題

李增軍

在國家鼓勵發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄妻k學的大背景下，地方政府和高職院校的積極性空前高漲，發(fā)展勢頭方興未艾。然而，在理論、制度和政策的層面，高職院?；旌纤兄妻k學有一些問題亟待進一步厘清。

類型之爭：公辦還是民辦

辦學類型的確定，是高職院?；旌纤兄妻k學的基本問題，它決定學校的性質(zhì)界定、法律適用和政策規(guī)定。

目前，高職院校的辦學類型有兩類，即公辦學校和民辦學校。公辦學校由政府或政府所屬單位以國有資本或集體資本投資舉辦;民辦學校由企業(yè)、社會組織或個人以非公有資本投資舉辦。那么，既有公有資本又有非公有資本的混合所有制高職院校，應該屬于什么辦學類型呢？這個問題無論在理論上還是實踐中，都有不同的意見和爭論。筆者認為，在混合所有制高職院校辦學類型的定位上，要跳出“非公即民”的線性思維，把它作為一個獨立的辦學類型來思考。公投公辦，我們稱為公辦學校;民投民辦，我們稱為民辦學校;多元主體共投共辦的高職院校，我們可以稱之為共辦學校。這樣，高職院校的辦學類型就有了三種形態(tài)，即公辦學校、民辦學校和共辦學校。

從法律適用和政策規(guī)定上看，公辦學校有教育法、高等教育法、職業(yè)教育法等法律法規(guī)來規(guī)范，同時，公辦學校也比民辦學校有更大的政策資源空間。民辦學校除受教育類法律法規(guī)制約，還有民辦教育促進法專門來規(guī)范，同時，民辦學校比公辦學校有更大的機制優(yōu)勢?；旌纤兄频墓厕k學校，目前尚無專門的法律來規(guī)范，可以參照民辦教育促進法來規(guī)范，同時按照有利于發(fā)展的原則，混合所有制高職院校應當既享受公辦學校的政策優(yōu)惠，又發(fā)揮民辦學校的機制優(yōu)勢。

屬性之惑：營利性還是非營利性

法人屬性的選擇，是高職院?；旌纤兄妻k學的根本問題，它決定學校的設(shè)立模式以及權(quán)利和義務的法律邊界。

民法總則把法人分為營利法人和非營利法人兩種類型，并明確“營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等”“非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)等”。民辦教育促進法指出：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。”根據(jù)這兩部法律，公辦高職學校要登記為非營利性事業(yè)單位法人，民辦高職院?？梢赃x擇設(shè)立為營利性學?；蚍菭I利性學校。

在現(xiàn)行法律框架下，混合所有制高職院校在法人設(shè)立上，要遵照民法總則的規(guī)定、參照民辦教育促進法的有關(guān)條款來確定。學校舉辦者可以自主選擇為營利性或者非營利性，如果設(shè)立為非營利性法人，舉辦者不能取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余必須全部用于辦學，但會得到更多的政府支持和政策資源;如果設(shè)立為營利性法人，舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照有關(guān)規(guī)定處理，但由于有公有資本的參與，營利性法人的設(shè)立會有更多的法律障礙和政策風險。

從法律規(guī)定和辦學實踐出發(fā)，混合所有制高職院?？梢赃x擇設(shè)立為兩類法人和三種登記方式。一類是設(shè)立為營利法人，登記為企業(yè)法人;另一類是設(shè)立為非營利法人，登記為事業(yè)單位法人或者社會法人（民辦非企業(yè)）。雖然學校有選擇空間，但舉辦方要權(quán)衡利弊、綜合考慮。

治理之道：教育規(guī)律與市場邏輯

治理體系的建構(gòu)，是高職院?；旌纤兄妻k學的核心問題，它決定學校的運行模式和治理目標的實現(xiàn)。

按照高等教育法的規(guī)定，公辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)，實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，校長是法定代表人;按照民辦教育促進法的規(guī)定，民辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)，實行董事會或理事會領(lǐng)導下的校長負責制，董事長、理事長或校長為法定代表人。混合所有制高職院校由公有資本和非公有資本共同舉辦，既不能簡單套用公辦學校的治理模式，也不能完全照搬民辦學校的治理模式，到底實行什么樣的法人治理結(jié)構(gòu)？在法律上沒有規(guī)定，在實踐中是個難題。

混合所有制高職院校既然兼有公有和非公有兩種資本，那么在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，就應當發(fā)揮公辦和民辦兩種優(yōu)勢，遵循教育規(guī)律和市場機制兩種邏輯。從教育規(guī)律看，混合所有制高職院校首先是中國的高等學校，必須扎根中國大地辦教育，必須堅持黨的全面領(lǐng)導，必須堅持社會主義辦學方向。同時，高職院?；旌纤兄妻k學又是市場經(jīng)濟條件下的新事物，應當堅持市場導向，提升辦學活力。從理論上講，實施對混合所有制高職院校治理的權(quán)力來源也是兩個方面：一是政府作為出資人賦予學校的辦學權(quán)和管理權(quán);二是投資主體多元帶來的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離并由此形成的學校法人財產(chǎn)權(quán)。

在辦學實踐中，混合所有制高職院校的治理結(jié)構(gòu)形成了多種模式，也暴露出不少的問題，特別是校黨委、董事會、行政團隊以及監(jiān)事會的關(guān)系難以理順，這和各個學校的舉辦者身份不同及資本結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系，也是現(xiàn)在混合所有制辦學法律法規(guī)不配套的必然結(jié)果。當然，讓所有混合所有制高職院校一個治理模式既不現(xiàn)實也沒有必要，筆者認為，混合所有制高職院校的治理結(jié)構(gòu)應該構(gòu)建四個系統(tǒng)，即領(lǐng)導和權(quán)力系統(tǒng)（校黨委、股東會）、決策和指揮系統(tǒng)（董事會或理事會）、執(zhí)行和管理系統(tǒng)（校長領(lǐng)銜的行政團隊，包括校務委員會、學術(shù)委員會）、民主和監(jiān)督系統(tǒng)（監(jiān)事會、紀委、職代會、工會）。在此原則下，應當根據(jù)學校法人屬性和股權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建因校而異、各具特色的治理體系。

初心之問：教育的公益性與資本的逐利性

一個不可回避的問題是，高職院?；旌纤兄妻k學如何處理好教育的公益性和資本的逐利性的關(guān)系？

習近平總書記指出：培養(yǎng)什么人，是教育的首要問題。這一重要論述深刻揭示了教育的本質(zhì)，也昭示了教育的初心，即教育是培養(yǎng)人的活動。教育的本質(zhì)決定了教育的公益性，即教育以滿足公共利益為最大目標，不論是公辦院校，還是民辦院校，或者混合所有制院校，在這個問題上應該是一致的。

逐利性是資本的“天性”，也是資本的“初心”。資本進入教育領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)資本和教育資本的融合，或者產(chǎn)業(yè)資本向教育資本的轉(zhuǎn)化，并沒有改變資本逐利性的本質(zhì)。

如何把教育的公益性和資本的逐利性有機統(tǒng)一起來，是混合所有制高職院校持續(xù)健康發(fā)展必須處理好的問題。服務公共利益、承擔社會責任、培養(yǎng)有用人才，要成為混合所有制高職院校首要的價值追求。同時，要建立非公資本的回報制度，特別對非營利學校應該從法律上解決非公資本的回報、流動和退出機制。

發(fā)展之困：方向明確與制度缺失

職業(yè)教育改革有兩個重要方向：一個是深化產(chǎn)教融合、校企合作，一個是由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變。高職院?；旌纤兄妻k學，無論對產(chǎn)教融合還是社會多元辦學，無疑都是最有效的實現(xiàn)形式。國務院文件也經(jīng)歷了從“探索發(fā)展”到“鼓勵發(fā)展”的歷史過程，發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄妻k學的方向是明確的。

然而，在高職院校混合所有制辦學實踐中卻面臨著制度缺失的嚴重困境。首先是理論上的困惑，在一些重要問題上說不清、有爭議;其次是法理上的尷尬，存在無法可依、無章可循;再次是政策上的模糊，存在互相“頂牛”、不銜接、不配套的問題。

當務之急是加強頂層設(shè)計，強化制度建設(shè)，使高職院?；旌纤兄妻k學有理有據(jù)、有章可循、有法可依。要健全法律法規(guī)體系，對現(xiàn)行職業(yè)教育法、民辦教育促進法等進行修訂，出臺混合所有制辦學條例等新的法規(guī)或條例。要完善配套政策體系，各級都要出臺混合所有制辦學的扶持政策，在資金、土地、辦學自主權(quán)等方面予以支持。在政策法規(guī)尚未理順的情況下，要按著鼓勵發(fā)展的原則，多開綠燈、少設(shè)紅燈，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。