關于我國漁港港長制度的探索與思考

文/高麗鵬 吳洽兒 馬勝偉 周艷波 陳森 黃應邦 鄒廣生

漁港港長制度是我國漁港綜合管理改革的重要內(nèi)容，它有利于規(guī)范漁港經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，推動加快實現(xiàn)漁港振興。本文分析了各地港長制試點反饋結果，就港長的法律角色、法律關系、法律糾紛處理、管理權限等提出見解，并結合實際，對漁港港長制的未來發(fā)展提出思考與建議。

2018年3月5日，全國人大代表、東方海洋科技股份有限公司董事長車軾建議將漁港港長制納入漁港綜合管理制度，以漁港港長制為抓手，強化漁業(yè)資源保護和推進漁港經(jīng)濟區(qū)振興。2018年7月10日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《十三屆全國人大一次會議第2204號建議的答復》中明確提出要建立漁港港長制度，這是我國漁港綜合管理改革中提升漁港管理效能的更深一步探索。

漁港港長制度的建立，不僅彌補漁港監(jiān)管主體責任空白，而且可以有效監(jiān)管漁港建設的投資融資活動，規(guī)范漁港經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，加快實現(xiàn)漁港經(jīng)濟區(qū)振興。從法律層面來講，漁港港長制度的建立是漁港監(jiān)督管理機構權力的落實，也是內(nèi)化產(chǎn)權制度、協(xié)調(diào)各方主體利益糾紛的有效手段。從經(jīng)濟角度講，漁港港長制度的建立會使政府管理主體既擔任監(jiān)管者又擔任投資者，無形中加大漁港投融資建設中政府管理主體違約可能性，降低社會資本涌入的積極性。由于《全國沿海漁港建設規(guī)劃（2018-2025）》并沒有明確漁港建設投資渠道，漁港港長的產(chǎn)生也將使得漁港管理主體更加復雜。目前，漁港港長制在我國的發(fā)展并不成熟，在制度建立初期，正確且清醒地認識該制度對漁港綜合管理和漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的影響，不斷調(diào)整制度定位和結果導向，發(fā)揮其最大價值，顯得尤為必要。

一、漁港港長制的發(fā)展歷程

漁港港長制是在河長制、湖長制的基礎上提出來的。河長制最早出現(xiàn)在夏朝，夏朝大禹治水、戰(zhàn)國西門豹引水灌渠、唐朝姜師度鑿渠灌田，均在一定程度上解決了河流問題，河長制的概念也在那時首次被提出。宋朝蘇軾任杭州太守時解決了蘇堤淤泥問題，自封“湖長”，這是湖長制的雛形。明代，諸暨知縣劉光復針對縣里河道的蓄水、防洪、疏浚、治污等問題，在全縣全面推行圩長制，才形成了較為系統(tǒng)的綜合管理體系，為現(xiàn)代的河（湖）長制奠定了基礎。2007年，江蘇省無錫市為根治境內(nèi)藍藻災害，率先確立河長制，先后發(fā)布了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法(試行)》《中共無錫市委無錫市人民政府關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”，全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，將水質(zhì)監(jiān)測納入政績考核，范圍覆蓋到村級河道，隨后多省、市迅速跟進，河長制在一定范圍內(nèi)逐步落實。2016年，中央通過、印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，確立了行政首長負責制，黨政同責、因地制宜，河長制不斷完善。

湖長制與河長制一脈相承，河長制重在管理河流水質(zhì)，湖長制則在河長制的基礎上進行了范圍擴大與內(nèi)容深化。湖長制的管理范圍不僅限于湖泊的水質(zhì)管理，而是統(tǒng)籌全局，將湖泊的邊界監(jiān)測、有序開發(fā)、水生生物保護等多方面納入管理范圍，建立了市、縣、鄉(xiāng)的網(wǎng)格化管理體系。湖長制的內(nèi)容設計上升到更廣的層面，對生態(tài)修復、增殖放流等有更加具體的設計，目標更加明確、措施更加細化，在執(zhí)法監(jiān)管層面也有更高的要求，湖泊所在行政區(qū)域內(nèi)的多部門聯(lián)合執(zhí)法機制特點更加突出，但仍然處于生態(tài)治理、環(huán)境保護等外部管理層面。

2018年7月，我國開始參照河（湖）長制模式，探索建立縣、鄉(xiāng)兩級漁港港長管理體系，并在《十三屆全國人大一次會議第2204號建議的答復》中初步提出了漁港港長制職責范圍及分工等。漁港港長負責依法依規(guī)落實地方監(jiān)管主體責任，協(xié)調(diào)整合各方力量，切實做好漁港及漁港經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展、綜合管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護及社會穩(wěn)定等各項工作。中心漁港、一級漁港港長由縣級黨委或政府負責同志擔任，二級及以下漁港港長由漁港所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府主要負責同志擔任。與湖長制相比，港長的責任內(nèi)容顯然更加豐富，責任范圍也逐步擴大。

表1 試點地區(qū)漁港港長組織體系

二、漁港港長制度管理現(xiàn)狀

（一）目前漁港港長制發(fā)展概況

漁港經(jīng)濟區(qū)建設是推動漁村振興的重要推手，港長負責漁港整體的規(guī)劃協(xié)調(diào)和漁港經(jīng)濟區(qū)的建設發(fā)展。作為漁港綜合管理改革制度的重要組成部分，漁港港長制的良好落實也改善了漁船進出港報告制度、漁獲物定點上岸制度、綠色標簽制度等制度的實際實施成效。為實現(xiàn)“依港管船、依港管人、依港管漁”的目標，我國一些省市先后建立了漁港港長制，為漁港管理制度的進一步完善積累了實踐經(jīng)驗。山東省煙臺市長島縣、浙江省臺州溫嶺市、臨海市、玉環(huán)市等地先后出臺全面推行漁港港長制的工作方案或通知，建立了漁港港長管理體系，為漁港管理實踐提供了制度支撐，同時也進一步增強了漁港港長制的實操性。在現(xiàn)有港長制內(nèi)容的基礎上，構建更加具有特色的、更加翔實的漁港港長制度，避免港長權力架空和責任不能落實，是下一步全面落實推動我國漁港港長制度的重要研究方向。

（二）山東省與浙江省的漁港港長制度對比

如表1所示，山東省與浙江省的漁港港長制度管理路徑大相徑庭，兩省港長制管理體系各有優(yōu)劣。

1.山東煙臺的港長制管理體系

2017年6月，山東省煙臺市正式發(fā)布了《關于印發(fā)〈煙臺市全面推行漁港港長制實施意見〉的通知》，明確了市、縣、鄉(xiāng)、村及相關部門漁港管理責任，二級及以上漁港由縣市區(qū)政府分管領導擔任港長，三級漁港和自然港灣由沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導擔任港長，漁船停泊點（漁船登陸點）由沿海村（居）領導擔任港長。這種單一縱向的、嚴格按照行政層級劃分的港長管理體系將漁港管理責任具體落實到政府管理者身上，統(tǒng)一納入政績考核，與現(xiàn)有湖長制一脈相承。

2.浙江臺州的港長制管理體系

2018年11月，浙江省臺州市人民政府辦公室出臺了《臺州市人民政府辦公室關于推進臺州市漁船綜合管理改革的意見》《臺州國家漁船綜合管理改革試驗基地建設工作領導小組關于印發(fā)〈臺州市全面推行漁港“港長制”實施方案〉的通知》，明確市級設立漁港“港長制”工作領導小組，按照漁船等級建立健全縣鄉(xiāng)兩級漁港“港長”組織體系，縣級政府負責人任總港長兼中心漁港、一級漁港港長，重要漁港實施“雙港長制”，其余漁港則由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人擔任港長。這是一種“縣域統(tǒng)籌、分級運行、綜合管理、全域覆蓋”的漁港管理新模式，具有較好的制度優(yōu)越性。隨后，臨海市、玉環(huán)市等地紛紛提出并落實漁港港長制方案，建立了各具特色的“港長制”責任管理體系。

目前，浙江臺州的港長制普遍壓實了主體責任，漁港“港長制”工作領導小組由市政府分管負責人任組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、發(fā)展和改革局、公安局、財政局、自然資源和規(guī)劃局、交通運輸局應急管理局、縣市場監(jiān)管局、生態(tài)環(huán)境局、海事局、氣象局等多部門為成員單位，各級港長與成員單位的職責分工明確，對漁港進行統(tǒng)籌管理。

三、當前漁港港長制面臨的主要矛盾

目前，漁港港長制局部試點探索有了初步成效，然而有些問題也依然存在。在混亂的港權制度背景下，基層試點建立的漁港港長制運行框架雖然符合我國國情，但就漁港港長這一獨立主體在處理諸多法律關系時如何予以準確定位，各界學者尚未經(jīng)過專業(yè)的分析或探討，筆者亦擔憂因行政色彩過于濃厚而使得這一制度形同虛設。若以基層實踐推動制度改革，從而上升為國家意志，則需要我們一步步理清漁港港長這個職位所涉及的諸多法律關系，為漁港的各項管理活動提供理論支撐和方向指引。

（一）漁港港長的法律角色與權力之間的矛盾

傳統(tǒng)漁港主要由水域、陸域和碼頭組成，根據(jù)國家海洋局頒發(fā)的《海域使用分類體系》第5條規(guī)定，漁業(yè)用海指為開發(fā)利用漁業(yè)資源、開展海洋漁業(yè)生產(chǎn)所使用的海域。由此延伸出來的漁業(yè)基礎設施主要包括漁業(yè)碼頭、引橋、堤壩、漁港港池（含開敞式碼頭前沿船舶靠泊和回旋水域）、漁港航道、附屬的倉儲地、重要苗種繁殖場所及陸上海水養(yǎng)殖場延伸入海的取排水口等。因此，漁港港權主要包括漁港的所有權、管理權與經(jīng)營權，一般指“以漁港為載體的一組權利（力）群，是對漁港范圍內(nèi)的財產(chǎn)權利、漁港的行政監(jiān)督管理權力、漁港經(jīng)營管理的權力的籠統(tǒng)概括”。與小區(qū)停車位權利糾紛一樣，漁港的港權糾紛也一直未有停歇，具體情況如下。

1.漁港所有權

根據(jù)我國《物權法》第45條、48條的規(guī)定，漁港所占用的土地和海域除集體所有外，均屬于國家，漁港所有權及海域使用權均屬物權，漁港的使用、收益均適用民事法律關系，因此參與其中的任何主體也必然是民事法律關系主體。雖然漁港設施是一種準公益性產(chǎn)品，其所有權為國家，然而國家在漁港的經(jīng)營過程中也是普通的民事法律關系主體。對于各項由投資主體投資建設的漁港衍生基礎設施，所有權一般歸屬于投資主體，然而建設資金中有企業(yè)出資、個人投資、財政補助、社會集資等多種來源，由此導致經(jīng)營主體眾多，內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)，惡性競爭現(xiàn)象嚴重。此時國家或集體是以公共事務管理者的身份解決糾紛，還是以普通民事法律關系主體的身份解決糾紛，各方有很大爭議。

2.漁港管理權

與土地一樣，漁港也可以承包、經(jīng)營、租賃、轉(zhuǎn)讓。實際生活中行使?jié)O港管理權的主體主要是漁港所在地政府部門和村委會代表國家或集體?！陡劭诜ā返?9條規(guī)定“漁業(yè)港口的管理工作由縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門負責。具體管理辦法由國務院規(guī)定。”管理工作包括漁港的核準、編制漁港的總體規(guī)劃、組織制定港口章程、實施港口經(jīng)營許可、開展?jié)O港安全監(jiān)督行政管理以及漁港水域的交通管理等，與漁港港長具體工作內(nèi)容相一致，可以認為，漁港港長代表政府部門行使?jié)O港管理權。按照“誰投資，誰受益”的原則，PPP（Public-private partnership）模式下投資主體、經(jīng)營主體對漁港設施的管理權與港長的管理權相互矛盾，無疑是漁港港長面臨的最大挑戰(zhàn)。

3.漁港經(jīng)營權

按照“國家投資，政府管理，民間經(jīng)營”的管理運營模式，漁港內(nèi)獨立經(jīng)營主體的參與得益于業(yè)務承包或者購買服務制度，實際運營是以公共基礎設施，如防波堤、港池等得到有效維護的前提下進行的。防波堤、港池等公共資源的建造、維護并不構成經(jīng)營生產(chǎn)成本，但卻經(jīng)常成為漁港經(jīng)營權糾紛的焦點。碼頭租賃或轉(zhuǎn)讓本應屬漁港所在地政府部門和村委會內(nèi)部事項，村委會已經(jīng)實施的民事活動，是對外公開的，具有法律效力，不受內(nèi)部決議影響?，F(xiàn)實中多方利益團體操縱控制漁港、市場惡性競爭現(xiàn)象較為嚴重，導致漁港的使用權處于混亂狀態(tài)，不利于實現(xiàn)以港興鎮(zhèn)(村)的發(fā)展目標。碼頭作為公共資源，需要在公益性與經(jīng)營權的私有性之間尋找一個平衡點，經(jīng)營權的擅自轉(zhuǎn)讓必然會影響漁港管理秩序，隨意侵占、毀損碼頭的行為，也嚴重影響漁民正常的生產(chǎn)、生活，侵害漁民的合法權益。

漁港港權與投融資建設也緊密相關，投融資各方主體會持續(xù)影響港權的行使，港長制度的介入有可能直接影響漁港建設中的投融資活動。如港長代表公權力，在漁港經(jīng)營過程中，會變相降低漁港管理部門的合同違約成本，給企業(yè)帶來諸多經(jīng)濟壓力，降低企業(yè)對漁港投資積極性。

（二）漁港港長定位矛盾

一般來說，行政監(jiān)督管理權力應當與漁港經(jīng)營管理權力相分離，一個法律主體既當“運動員”又是“裁判官”，對其他法律主體都是非常不公正的。根據(jù)目前漁港港長制的試點經(jīng)驗，漁港港長更多代表漁港經(jīng)營權力，他負責漁港的統(tǒng)籌規(guī)劃，承擔資源管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護、港區(qū)秩序、應急處置等各項工作，是地方政府管理部門決定的漁港管理主體，最常見的有市政府分管領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村（居）負責人等。然而，漁港港長的權力設定在行政體制上會與漁港監(jiān)督管理機構的權力相互沖突。一方面，漁港監(jiān)督管理機構的設置和編制是由地方政府主管部門決定的，與港長制的產(chǎn)生方式一致，其權力行使的獨立性很難保證；另一方面，漁港監(jiān)督管理機構的職責與港長職能有諸多重疊：負責漁業(yè)港口的規(guī)劃和審批、安全設施檢查、錨地的管理使用、漁港岸線的使用，漁港水域內(nèi)施工作業(yè)及危險貨物裝卸作業(yè)的審批等。漁監(jiān)與港長的職能大同小異，使得漁港監(jiān)督職能形同虛設，也使得港長的法律定位更加模糊，不僅不利于維護第三方的合法權益，還阻礙了漁港的綜合管理工作和長遠發(fā)展。

漁港港長既接受國家委托，以行政管理者的身份管理漁港，又具有漁港經(jīng)營管理權。為保證委托順利進行，實踐中經(jīng)常將漁港管理權下放到國有企業(yè)或者集團公司，集團公司按照市場化運營模式吸納眾多投資者和經(jīng)營者，使得政府發(fā)揮監(jiān)督作用。但是港長制的出現(xiàn)顯然不符合這種運營模式，港長是管理者，同時也是政府部門的主要領導或者負責人，既管理漁港，又監(jiān)督漁港管理，會失去政府的公信力與信息透明度，對漁港管理是十分不利的。因此，明確港長的法律定位，避免管理權與監(jiān)督權沖突，對于正確處理各種民商事法律關系具有重要意義。

（三）漁港港長制的法律關系沖突

根據(jù)浙江溫嶺的漁港港長制試點經(jīng)驗，港長的法律地位完全高于漁港管理部門設置的漁港綜合管理站和村委會，港長負責漁港的整體發(fā)展，代表公共事務管理者，接受國家或集體的委托代理，然而港長并不是只處于一種單純的法律關系之中。由于漁港投融資活動的復雜性，地方政府分管領導或負責人以投資主體或民事主體身份出現(xiàn)時，會不可避免帶來某種政策傾斜或利益導向，有的地區(qū)甚至將多宗漁港土地捆綁成一宗出讓，嚴重侵犯了國家對土地的所有權。漁港建設資金需求巨大，如果港長僅僅以行政管理者身份管理漁港，漁港融資建設過程缺乏市場競爭與合作機制，既會增加政府的財政負擔，又讓漁港陷入“無人管理，無錢投入”的惡性循環(huán)之中。公權力因素在漁港投融資活動中發(fā)揮著非常重要的作用，因此，漁港港長職能涉及復雜法律關系的情況，必須避免公權力對私權的影響。

在漁港內(nèi)部管理機制中，港長有權授予漁港綜合管理站具體的管理內(nèi)容，有效解決了漁港管理部門權責不明確的問題。港長作為地方政府部門領導，政府作為投資主體或經(jīng)營主體參與漁港建設，以企業(yè)和個體為代表的社會資金流入必然減少，封閉的管理環(huán)境也必然會滋生各種社會問題。因此，建立有效的港長權力約束機制，也是一種重要的研究趨勢。

四、漁港港長制發(fā)展方向的若干思考

（一）準確定位漁港港長制

從宏觀角度來看，港長制是實施漁獲物可追溯、漁船定點上岸等機制的重要基石，是漁港綜合管理改革過程中落實過程責任和結果責任的具體舉措。從權力內(nèi)容來看，漁政監(jiān)督機構與港長職能大同小異，這對漁港港長權力實現(xiàn)和漁港融資建設非常不利。為避免權力沖突，筆者認為港長的法律角色定位應更傾向于管理主體而非監(jiān)督主體，原因主要包括：其一，港長的產(chǎn)生一般取決于當?shù)卣芾聿块T任命，必然處于行政管理體制內(nèi)，港長要對上級領導負責；其二，港長的主要責任是推進漁港建設發(fā)展、保障安全生產(chǎn)等，漁政監(jiān)管主體只負責漁港建設的幾個方面，無法統(tǒng)籌全局落實主要責任；其三，從各地實踐來看，港長主要為當?shù)卣止茴I導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村（居）負責人等，并無監(jiān)督管理機構人員加入。因此，雖然《十三屆全國人大一次會議第2204號建議的答復》中要求“漁港港長負責依法依規(guī)落實地方監(jiān)管主體責任”，但港長的準確法律定位應為管理者更合理，這不僅符合港長制本身的制度要求，也對漁港長遠的建設與發(fā)展具有重要意義。

（二）明晰港長管理權限

在目前港權混亂背景下，港長作為管理主體非常容易影響到漁港所有權和經(jīng)營權的行使，而實際上我們也不能簡單地將港權割裂開來。要協(xié)調(diào)港權背后的諸多法律關系，筆者以為主要涉及以下幾個方面：首先，港長是國家或集體行使公共事務管理權和漁港所有權的代表，在處理漁港所有權糾紛時，港長有義務作為普通民事法律關系責任主體參與進來，在處理由漁港投資主體或經(jīng)營主體引發(fā)的所有權糾紛時，港長是行政裁決的首要端口，有義務以行政管理權限居間解決。其次，港長的權限無論是務實還是務虛都容易引發(fā)管理權問題，務實需頻繁協(xié)調(diào)行政管理權與投資主體或經(jīng)營主體因所有權衍生出的管理權問題，務虛則將導致“九龍治水”現(xiàn)狀仍舊難以解決。筆者認為港長應成為領導者而非執(zhí)行者，可以將管理權限下放，并加強管理權力監(jiān)管。最后，港長代表政府作為漁港經(jīng)營主體，在漁港建設中及投融資活動所涉及的市場權利，其他經(jīng)營主體也應一并享有。同時也要避免由于港長和其他經(jīng)營主體身份上的不對等，導致不平等的合同違約條款或者權利尋租現(xiàn)象出現(xiàn)，要注意增強中小企業(yè)的信心。針對兩者的利益糾紛，港長也應作為普通民事主體參與進去，以此維護漁港的合法權益。

（三）創(chuàng)新港長制管理模式

以山東省煙臺市和浙江省臺州市為代表的兩種港長制管理模式在實踐中已取得初步成效，山東省煙臺市港長制與湖長制一脈相承，形成了單一縱向的垂直管理模式，浙江省臺州市實行“雙港長”制，形成了“縣域統(tǒng)籌、分級運行、綜合管理、全域覆蓋”的漁港管理新模式，從實際效果來看，兩種模式各有利弊。筆者認為，目前港長制并未真正得到落實，港長制度行政色彩過于濃厚使得港長制很容易成為一紙空文。為激發(fā)港長制度的優(yōu)越性，更好地配合逐步落地的漁獲物可追溯、漁船定點上岸等制度，各地有必要在現(xiàn)有實踐的基礎上相互借鑒，取長補短，加強試點探索，創(chuàng)新港長制管理新模式，豐富完善港長制內(nèi)容，從而為漁港建設發(fā)展、安全生產(chǎn)等各方面創(chuàng)造有利條件，加快推動漁港經(jīng)濟區(qū)建設，實現(xiàn)漁村振興。

港長制在制度落實和執(zhí)行過程中，要以法律制度為基礎，不斷完善機制，為復雜的行政和民事糾紛提供較好的實踐解決路徑；在職能劃分上劃清管理權限與責任范圍，明確機制上限，緊密結合實際開展試點探索，不斷創(chuàng)新港長制管理模式，為全國漁港統(tǒng)一港長制積累實踐經(jīng)驗。這樣才能讓漁港港長制更加成熟，具有更強的實操性，可以更好地推動漁港綜合管理改革，促進漁港經(jīng)濟區(qū)快速發(fā)展，進一步激發(fā)市場活力，為人民帶來更多的福祉。